10025

8) экологическая — охрана и восстановление окружающей природной среды.

К внешним функциям относятся:

1)оборона страны;

2)интеграция в мировое сообщество;

3)обеспечение мира и поддержание мирового правопорядка;

4)сотрудничество с другими государствами, борьба с международным терроризмом.

Как политическая структура государство имеет сложное строение

ивключает в себя систему государственного управления, институт президентства или монархии, систему правосудия, органы государственного контроля, органы охраны общественного порядка, органы государственной безопасности, вооруженные силы, органы местного самоуправления.

§ 2. Сущность, принципы, функции, виды и методы государственной власти

Наиболее существенным и конечным результатом политической деятельности людей и их объединений выступает государственная власть. В силу многозначности самого термина «власть» возможны различные толкования этого явления. Философы говорят о власти объективных законов общества, социологи — о власти общественной, исследователи процессов управления — о власти как необходимом условии управления людьми, экономисты — о власти хозяйственной, естествоиспытатели — о власти над природой, психологи — о власти человека над самим собой, теологи — о власти от Бога, юристы — о государственной власти. Но все они, выделяя различные аспекты власти, отмечают ее присутствие в любой сфере человеческих отношений. Поэтому разгадка феномена власти как универсальной формы, наиболее тонкого механизма реализации человеческой самодеятельности, а также приращение нового знания о природе власти и механизмах властвования продолжают оставаться актуальными задачами многих наук5.

Власть (англ. power, гр. kratos, лат. imperium, нем. Macht, фр. pouvoir, ит. domino) — способность, возможность и право ока-

зывать воздействие на судьбы, поведение и деятельность людей с помощью различных средств права, авторитета, воли, принуждения; система соответствующих институтов и органов, принимающих властные решения; лица, обладающие соответствующими властными полномочиями6.

5Митин А.Н. Культура власти и управления. Екатеринбург: Уралвнешторгиздат, 2001. С. 17.

6Государственноеимуниципальноеуправление: Справочник. М.: Магистр, 1997. С. 92–93.

41

Власть есть общественная функция любой формальной или неформальной человеческой группы и общества в целом, а потому всегда существует носитель этой функции — субъект власти. В соци- ально-экономических системах носителем, субъектом власти является конкретный индивид, обладающий возможностью воздействовать на других людей и события посредством принятия решений. Носителем, субъектом публичной власти выступают прежде всего государство и его органы, иные политические институты, которые формируются из конкретных индивидуумов.

Каждая общественная функция проявляется в человеческой деятельности, поэтому власть реализуется в деятельности субъектов власти, носящей различный характер.

Любая общественная функция, а значит, и власть имеет свой объект воздействия. В качестве такого объекта выступают общественные отношения, которые выражаются в поведении, действиях людей. Следовательно, объектом власти в конечном счете являются люди, ей подчиненные. В процессе функционирования власти между носителями власти и подвластными субъектами неизбежно возникают особые отношения (отношения власти), при которых происходит навязывание воли носителя власти подвластному, подавление воли последнего. Для этого носитель власти должен обладать определенной силой, ресурсами, технологиями, формами и методами реализации власти, нормативно-правовой базой.

Многочисленные исследователи власти трактуют ее как особое отношение господства или влияния, как силу, как принуждение. Действительно, власть начинается там, где возникает подчинение, т.е. отношение управления — исполнения. В основе подчинения одного человека другому лежит неравенство социальное (статусное, экономическое, культурное, образовательное, правовое, управленческое и др.), а также естественное (физиологическое, интеллектуальное и т.д.)7.

Вместе с тем независимо от того, создается ли власть как необходимый механизм введения и осуществления управления в организации или как механизм политического превосходства, для ее формирования необходимы источники, которые следует искать не в положении, занимаемом человеком, а в готовности, согласии участников коллективных действий признать власть. В этом случае власть в отношениях между ее носителем и объектом воздействия с доминантой убеждения, авторитета проявляется как способность достигать социального партнерства и соглашения, истолковывается как символическое средство социальной коммуникации. Из этого вытекает, что власть не является результатом только насилия, подавления одной личности другой. Замечено, например, что сложной натуре человека присуще несомненное искание над собой власти, которой он мог бы

7 Митин А.Н. Культура управления персоналом. Екатеринбург: Уралвнешторгиз-

дат, 2001. С. 22.

42

подчиняться. Это своего рода постоянная потребность в воздействии одного человека на другого, сила, соединяющая людей в общество8.

Таким образом, власть неизбежно оказывается следствием самой социальной природы человека. Однако как только власть приобретает общественный характер, главной ее целью становится создание и поддержание порядка, важнейшим средством чего она и выступает. Проявление и доминирование власти осуществляются через организационные структуры.

Власть должна иметь разнообразные ресурсы, используемые для поощрения, принуждения, убеждения и сотрудничества. В литературе их классифицируют по-разному. Согласно первой классификации эти ресурсы делятся на утилитарные (материальные и другие социальные блага); принудительные (меры административного и уголовного воздействия); нормативные (ценности, ценностные ориентации личности, нормы поведения). По второй классификации ресурсы власти подразделяются по сферам деятельности: экономиче-

ские, социальные, культурные, информационные, силовые, челове-

ческие. Самый многофункциональный, универсальный ресурс власти, который создает другие ресурсы,— люди9. Использование ресурсов власти приводит в движение все ее компоненты, делает реальностью ее процесс, который воплощается в формах господства, руководства, управления и контроля.

Сам процесс осуществления власти упорядочивается и регулируется с помощью специального механизма — системы организаций, норм их устройства и деятельности. Власть может быть как эффективной, так и деструктивной в зависимости от источников формирования и тех ценностей, которые создаются под влиянием власти и возникающих при этом сопротивления или подчинения, лояльности, терпимости.

Главное значение власти как социального явления состоит в том, что она во всех сферах жизнедеятельности людей выступает организующим и направляющим началом, необходимым атрибутом любого сколько-нибудь организованного общества. Но власть в управлении необходимо отличать от власти, создаваемой политикой, власти государственной, со всеобъемлющим социальным характером, являющейся той реальной силой, в том числе материальной, которая обеспечивает принятие и претворение в жизнь государственных решений. В действиях власти реализуются общая воля и общий интерес основных социальных групп или большинства населения.

В научной, учебной литературе (как зарубежной, так и отечественной) единого определения понятия «государственная власть» не сложилось. Такая ситуация объясняется многогранностью государст-

8Соловьев В.С. Сочинения: В 2 т. М., 1990. Т. 1. С. 458.

9Глазьев С. Российская реформа и новый экономический порядок // Рос. экон.

журн. 1997. № 7.

43

венной власти как общественного явления. Многие авторы стремятся вообще не формулировать это понятие, ограничиваясь сущностными характеристиками государственной власти. И тем не менее определения государственной власти можно условно разделить на две группы.

Классики политической науки (Н. Макиавелли, Дж. Гоббс, К. Маркс, Ф. Энгельс, М. Вебер, Г. Плеханов, В. Ленин и др.) сущность государственной власти сводили к отношению господства людей над людьми или к отношению подчинения всех членов общества воле одного лица либо узкой группы лиц.

Современные политологи (Т. Парсонс, Н. Смелзер, Г. Атаманчук, Н. Глазунова, Д. Зеркин, В. Козбаненко, В. Перевалов, К. Поппер, Ю. Старилов, Ф. Шамхалов и др.), не отрицая связи государственной власти с легитимным принуждением, подчеркивают, что принуждение не исчерпывает сущности власти, и особо отмечают ее управленческий аспект, возможность выступления власти в качестве средства организации и волевого регулирования совместной деятельности людей, способствующего реализации общих интересов и целей как насильственными, так и ненасильственными методами.

При анализе определений государственной власти выясняется ее социальная природа. Государственную власть осуществляют люди, она направлена на конкретных людей, ее социальной базой остается все общество (социальные слои и группы), она совершенствуется и модифицируется вместе с человеком и обществом.

Государственная власть — власть публичная, возвышающаяся над обществом, в чем-то узурпирующая право выступать от его имени, выражающая, хотя бы формально, общую волю всех граждан государства. Это политическая природа государственной власти.

Нормативно-правовую природу государственной власти раскрывают ее легитимность и легальность, которые закрепляются в конституции и других нормативных правовых актах государства; правовой характер ее формирования и осуществления; публичное признание и обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Государственная власть реализуется как через силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения, так и путем налаживания социальных взаимосвязей, в процессе которых люди добровольно (осознанно) признают верховенство воли других.

На государственную власть опираются все управляющие воздействия в государственном управлении. Более того, они подкрепляются, обеспечиваются ею, расширяя возможности государственного программирования экономической жизни.

Сама власть выступает в виде управления, управление — в виде власти. Но то же государственное управление не есть функционирование власти. Управление шире, чем власть. Власть — элемент управления, источник его силы. Процесс управления представля-

ет собой алгоритм реализации властной воли для достиже-

44

ния цели властителя. Управление является средством, при помощи которого целенаправленное воздействие власти из возможности превращается в действительность10. В этом случае можно говорить о взаимосвязи и взаимозависимости государственной власти и управления. Власть остается необходимым условием управления поведением людей, изменения их действий.

Анализ сформулированных в литературе определений показывает «образ государственной власти как системы отношений руководства и подчинения, концентрированного выражения разума, воли и силы определенных социальных слоев, групп или всего народа, содержащих политико-правовые полномочия и ответственности и реализуемых компетентными государственными органами»11.

Государственная власть в полном объеме оказывает практическое, деятельное воздействие на объект управления, а особый состав субъектов управления (преимущественно органы государственной власти) делает это воздействие государственным управлением. Поэтому взаимосвязь государственной власти и государственного управления может быть определена как система правовых отношений между различными ветвями государственной власти.

В качестве основных, исходных положений, правил деятельности формирования и функционирования государственной власти принято выделять следующие принципы:

1)суверенитет — верховенство и независимость государственной власти;

2)скалярность — распространение государственной власти сверху вниз по иерархии;

3)законность — соблюдение представителями государственной власти норм конституции, законов, иных нормативных правовых актов;

4)разделение власти — распределение государственной власти между отдельными государственными органами, взаимодействующими друг с другом на основе относительно взаимонезависимого положения;

5)эффективность — получение более высоких результатов в развитии государства с меньшими усилиями;

6)единоначалие — концентрация у руководителя (носителя государственной власти) главных функций и полномочий руководства.

Государственная власть осуществляется в процессе реализации

еефункций, последовательных действий управления. Подразделяясь на центральную и региональную, государственная власть:

• создает правовые рамки для деятельности всех субъектов отношений, в том числе местных сообществ, органов местного самоуправления, посредством принятия законов и иных правовых актов;

10Краснов Б.И. Теория власти и властныхотношений // Соц.-полит. журн. 1994. № 3–6.

11Перевалов В.Д. Теория государства и права: Учебник. С. 58.

45

•принимает и изменяет законы об общих принципах организации местного самоуправления;

•определяет и гарантирует общегосударственные стандарты, тот минимум благ, которые вправе получать и требовать граждане данного государства;

•обеспечивает государственный контроль за соблюдением общегосударственных социальных стандартов, реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

В демократических государствах особое значение придается

разделению власти как способу организации отношений между различными, не сводимыми друг к другу видами (ветвями) власти и одновременно как организации отношений между высшими органами государственной власти. С политической точки зрения смысл разделения власти — предотвращение ее узурпации, недопущение тирании. В рамках теории и практики государственного управления этот смысл заключается в эффективном распределении разных функций между специализированными органами власти, т.е. в их функциональной специализации, которая основана на специфических видах управленческой деятельности, или функциях управления. Обособление этих органов обусловлено их ориентацией на определенный вид деятельности (функцию).

В соответствии с принципом разделения власти различают законодательную, исполнительную и судебную власти.

Законодательная власть — это выборная, коллективная власть, осуществляемая высшим законодательным органом государства (парламент, конгресс, федеральное собрание), а также иными законодательными органами. Ее основная функция — принятие решений (законов).

Исполнительная власть — это, как правило, назначаемая, производная от законодательной власть, носящая подзаконный характер, осуществляемая высшим должностным лицом (президентом), правительством и его органами на местах. Ее основные функции — организация и координация, т.е. обеспечение исполнения принятых законодательной властью решений.

Судебная власть — это самостоятельная и независимая ветвь публичной власти (наряду с законодательной и исполнительной). Ее основные функции — оценка результатов исполнения законов, устранение их нарушений, наказание виновных.

Каждая разновидность государственной власти имеет особое назначение, цель, которые реализуются путем конкретизации в задачах, функциях, структурах, конкретных должностях. Единство государственной власти — одно из важнейших проявлений ее системного характера, выражающее, во-первых, совместимость компонентов

46

государственной власти, во-вторых, особый характер отношений между ними, обусловливающих ее целостность.

Исторически осуществление и единство государственной власти обеспечивается различными методами.

1.Метод правового регулирования. Свойствен только государству в лице его органов, реализуется лишь через нормы права, его действенность обеспечивается государственным принуждением. Этот метод может быть или императивным, или диспозитивным. Первый — способ властного воздействия одного участника общественных отношений, урегулированных нормами права, на другого (других). Второй — способ регулирования деятельности участников правоотношений, являющихся равноправными сторонами.

2.Метод управления. Это совокупность способов и средств воздействия субъекта государственной власти на поведение и деятельность подчиненных для достижения определенных целей. Выделяют организационные, экономические и социально-психологические методы управления.

В ходе применения организационных методов могут устанавливаться: жесткое регламентирование, гибкое реагирование, постановка общих задач, допустимые границы деятельности и др.

Экономические методы сориентированы на создание экономических условий, побуждающих объект управления действовать в нужном направлении и добиваться решения поставленных перед ним задач. Это прогнозирование, планирование, выявление общественных потребностей, финансирование, ценообразование, экономическое стимулирование и др.

Социально-психологические методы основаны на использова-

нии власть имущими социально-психологических факторов, системы идеологических средств для внушения объектам управления и формирования у них положительных представлений о действующей государственной власти, создания обстановки социально-психологичес- кой заинтересованности в достижении определенных целей, результатов развития государства.

Методы управления используются в комплексе, они едины для разных звеньев и уровней, но в зависимости от особенностей конкретного объекта воздействия при осуществлении управления возможно преобладание тех или иных методов.

Органами государственной власти используются также методы выявления и формирования общественного мнения, предоставления дозированной информации и дезинформации, стратегического планирования, геополитической ориентации и др.

47

§ 3. Формы правления и основные типы политических режимов

в системе организации государственной власти

Государство создается людьми, которые предполагают с его помощью достичь определенных целей, в частности выжить, удовлетворить свои потребности, интересы, защитить себя и свою собственность от внутренних и внешних посягательств. При этом в силу разного рода обстоятельств они вынуждены выбирать соответствующие организационно-политические формы государства как организации государственной власти, которой охватываются форма государственного устройства, форма правления и форма государственного (политического) режима.

Форма государственного устройства обусловливает прин-

ципы национально-территориальной организации государства и взаимоотношений центральных органов власти с региональными. Различают три основные формы государственного устройства — унитарное государство, федерацию и конфедерацию.

Унитарное государство (форма, наиболее распространенная в современном мире) характеризуется единой конституцией, единством системы высших органов государственной власти, высокой степенью централизации управления всех административно-территориальных единиц (департаментов, областей, районов и т.п.) при отсутствии у них политической самостоятельности. В качестве примеров унитарного государства можно назвать Финляндию, Францию, Японию. Таковой была и Российская империя. В настоящее время в некоторых унитарных государствах — Великобритании, Испании, Италии, Дании, Финляндии — предусматривается административная автономия для отдельных территорий. Так, в Великобритании ограниченной автономией располагают Шотландия и Северная Ирландия.

Федерация предполагает иной тип внутренних связей, объединяя несколько государств или территорий (субъектов) в единое союзное государство при сохранении у каждого из них юридической и некоторой политической самостоятельности. Показателем известной суверенности членов федерации является наличие у них собственных конституций, законодательства, органов представительной и исполнительной власти, а в некоторых случаях и гражданства, флага, герба, гимна. Прямое представительство субъектов федерации в парламенте страны обеспечивает вторая палата (в России — Совет Федерации, в США — Сенат, в ФРГ — Бундесрат). Вместе с тем основополагающий принцип федеративного государства — главенство общефедеральной конституции и законодательства. Важными объединяющими факторами выступают единое социально-экономическое пространство, общность денежной системы и гражданства. В настоящее время федеративную форму государственного устройства избрали около 20 стран.

48

Конфедерация представляет собой постоянный союз суверенных государств, образованный с определенной целью, чаще всего внешнеполитической. Субъекты конфедерации обладают суверенитетом при ограниченных правах конфедеративного центра, в ведении которого находятся, как правило, только главные вопросы внешней, оборонной, а в некоторых случаях и финансово-экономической политики. При необходимости создания центральных органов, единых вооруженных сил и общей банковской системы их образуют на паритетной основе и только при условии ратификации в законодательных органах субъектов конфедерации.

Конфедерация, достаточно устойчивая и распространенная в прошлом форма государственного объединения (Рейнская конфедерация, 1254–1350; Ганзейская лига, 1367–1665; Швейцарская конфедерация, 1291–1798 и 1815–1848; Республика Соединенных провинций (Нидерланды), 1579–1798; Соединенные Штаты Америки, 1781– 1789; Германский союз, 1815–1860; Австро-Венгерская монархия, 1867–1918; Конфедеративные Штаты Америки, 1861–1865; ШведскоНорвежская уния, 1814–1905), в настоящее время находит все меньше сторонников, а существование государств-конфедераций становится все более кратковременным. В XX столетии, например, Египет и Сирия образовали Объединенную Арабскую Республику (1958– 1962), Сенегал и Гамбия — Сенегамбию (1982), Чехия и Словакия — Чешскую и Словацкую Федеративную Республику (1990–1992). Союз Независимых Государств (СНГ), состоящий из бывших республик

СССР, ученые причисляют к конфедеративному типу с большими оговорками; на самом деле он является, вероятно, не более чем консультативным межгосударственным союзом.

Понятие форма правления имеет два основных значения. Первое — это организация высшей государственной власти в стране, второе — конкретная конфигурация высших органов государственной власти, порядок их создания, структура, компетенция, права и обязанности по отношению друг к другу и к государству, взаимодействие друг с другом и населением, степень, формы и процедуры участия последнего в их формировании.

В рамках первого значения традиционно различают такие формы правления, как монархия и республика. Второе значение детализирует первое. Так, среди монархических форм правления выделяют абсолютную и конституционную монархии; последняя распадается на дуалистические и парламентские монархии. Республиканская форма правления существует в виде президентских (дуалистических), парламентских и полупрезидентских (смешанных) республик.

Каждая форма правления характеризуется определенным сочетанием трех базовых критериев:

1)способ занятия должности главы государства, его полномочия;

2)способ формирования правительства, его ответственность;

49

3) способы взаимодействия (взаимовлияния) главы государства, парламента и правительства12.

В современном мире далеко не все государства могут быть отнесены к одной из названных форм правления, поскольку многие монархии напоминают смешанные или полупрезидентские республики, военные или гражданские диктатуры; отдельные государства, имея признаки республиканской формы правления, воспроизводят характеристики абсолютной монархии; многие государственные образования отличаются абсолютным несоответствием конституционного строя реальному распределению власти.

Монархическая форма правления (гр. monarchia — единовла-

стие) — сосредоточение высшей государственной власти в руках единоличного главы государства — монарха; власть монарха, как правило, является пожизненной и передается в порядке престолонаследия. Особую разновидность монархической формы правления представляет доминион. К доминионам причисляют себя 16 государств из числа бывших британских колоний — Австрия, Новая Зеландия, Канада, Барбадос, Ямайка и др. Фактически почти все они являются парламентскими республиками, но формально продолжают объявлять главой государства британского монарха.

Республиканская форма правления (лат. res publica — достояние народа, общественное дело) — осуществление верховной государственной власти избранными на определенный срок органами. Типологически выделяются три подвида республики — парламентская, президентская и смешанная.

Многие существенные черты организации государственной власти не в полной мере отражаются в понятии «форма правления» и отчасти выявляются при правовом анализе политических (государственных) режимов.

Политический (государственный) режим — совокупность средств и способов осуществления в обществе государст-

венной власти (демократический, тоталитарный, авторитарный). Он является функциональной характеристикой власти и рассматривается как правовая и политическая формы правления. Эта конкретизация достигается за счет действия ряда факторов:

•политические традиции — регулярное, частичное применение конституционных норм или их неприменение;

•косвенное и законодательное регулирование деятельности высших органов власти через разные механизмы и ограничения процедурного характера, меняющие систему построения высших органов государственной власти;

•система политических партий;

12 Старцев Я.Ю. Основы политического государственного управления: Учеб. пособие. Екатеринбург: УрАГС, 2005. С. 53–54.

50