3. Финансовое право и публичные финансы

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

функцию, выполняемую исполнительным органом, или детализировать ее по программам, – что приводит к необходимости представления законодателю самих программ. Если законодатель не производит глубокую детализацию по кодам бюджетной классификации направлений использования средств публично-правового образования, он фактически это право закрепляет за исполнительными органами, отвечающими за исполнение бюджета.

Значение института бюджетной классификации подчеркнуто в самом Кодексе тем, что посвященная ей глава находится в разделе «Бюджетное устройство Российской Федерации» до главы, устанавливающей принципы бюджетной системы Российской Федерации.

2. Бюджетная классификация Российской Федерации с начала 1990ых гг. видоизменялась несколько раз.

До 1995 г. бюджетная классификация Российской Федерации имела ту же структуру, что и в советское время, – все направления доходов и расходов формировались по разделам (три знака) и параграфам (два знака). Это достоинство классификации – единообразие структуры доходов и расходов – в поздних классификациях утрачивается. При этом в концепции построения бюджетной классификации не применялось понятие источников финансирования дефицита бюджета.

С конца 1994 г. стала применяться бюджетная классификация, которая сохранила свои основные черты до 2004 г. В ней поступления и выбытия из бюджета подразделялись на доходы, расходы и источники финансирования дефицита бюджета. При этом код классификации расходов к концу 2004 г. имел 19 знаков (глава – 3 знака, раздел и подраздел – 4 знака, целевая статья – 3 знака, вид расходов – 3 знака, экономическая статья – 6 знаков), код классификации доходов – 7 знаков, код классификации источников внутреннего финансирования – 5 знаков, а код классификации источников внешнего финансирования – 4 знака. На протяжении десятилетнего периода в модель бюджетной классификации вносились многочисленные уточнения, связанные в первую очередь с увеличением числа знаков применяемых кодов, со все большим расширением перечня направлений расходов (по разделам, целевым статьям и видам расходам) и переносом из состава расходов и доходов ряда статей в состав источников финансирования дефицита бюджета (расходы и поступления от операций с Государственным фондом драгоценных металлов и драгоценных камней, поступления от продажи акций и т.п.). Решая макроэкономические задачи определения бюджетного дефицита (профицита), эта бюджетная классификации имела нечеткое описание экономической структуры доходов, расходов и источников финансирования и вызывала сложности ее автоматизированного применения из-за различной разрядности кодов.

344

Бюджетная реформа в Российской Федерации

3.Начиная с 2005 г. приказом Минфина России от 10 декабря 2004 г.

№114н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» были заложены основы современной структуры бюджетной классификации. В соответствии с

бюджетных расходов», новая бюджетная классификация направлена на: а) переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов,

втом числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств; б) приведение структуры функциональной классификации расходов

всоответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления);

в) согласование бюджетной классификации с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.

Ключевыми изменениями в бюджетной классификации с 2005 г. стали:

–практическое применение принципа подведомственности бюджетного процесса, при которой у каждой операции со средствами бюджета (будь это доходы, расходы или источники финансирования дефицита бюджета) появился свой администратор бюджетных средств;

–единая двадцатизначная структура доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета;

–единый подход к построению экономической структуры доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета исходя из применения (в качестве последних трех знаков для кода доходов, расходов

иисточников финансирования дефицита бюджета) единой классификации операций сектора государственного управления;

–применение программной части в составе всех видов классификаций по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета.

При этом в функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации предусмотрено 11 разделов по сравнению с 27 разделами ранее действовавшей функциональной классификации. Структура подразделов функциональной классификации расходов построена по принципу выделения подфункций, дальнейшая детализация расходов осуществляется на уровне целевых статей и видов расходов функциональной классификации в процессе формирования соответствующих бюджетов бюджетной системы.

Ежегодно Минфин России утверждает новые указания о порядке применения бюджетной классификации, которые развивают и уточняют

345

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

положения Указаний о порядке применения бюджетной классификации, утвержденных приказом Минфина России от 10 декабря 2004 г. № 114н.

В 2007 г. применение бюджетной классификации Российской Федерации регулируется Указаниями, утвержденными приказом Минфина России от 8 декабря 2006 г. № 168н.

4. Определение бюджетной классификации, данное в Кодексе, несколько шире, нежели чем в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», в соответствии с которым данная классификация является группировкой только доходов, расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов и не включает группировку видов государственного (муниципального) долга и государственных (муниципальных) активов.

По структуре бюджетную классификацию, таким образом, можно разделить на три основных элемента и один дополнительный. Основные элементы делят бюджетные потоки на три вида – доходы бюджета, расходы бюджета и источники финансирования дефицита бюджета. Дополнительным элементом бюджетной классификации являются классификации, характеризующие не потоки, а состояние запасов, причем только в части государственного внутреннего и внешнего долга, а также ряда зарубежных финансовых активов. Классификации иных видов обязательств (как активных, так и пассивных) и государственного (муниципального) имущества в бюджетной классификации пока нет.

При этом для информации, отражаемой по основной части бюджетной классификации, всегда должно выполняться ключевое соотношение, характеризующее дефицит (профицит) бюджета:

Доходы – Расходы = Дефицит (-) [профицит (+)]; Дефицит (профицит) = Сальдо источников финансирования дефицита

бюджета.

Например, для федерального бюджета 2007 г. (Федеральный закон от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год») это основное бюджетное соотношение будет выглядеть следующим образом (в млн рублей):

346

Бюджетная реформа в Российской Федерации

5. Бюджетная классификация Российской Федерации согласно ст. 19 БК РФ включает:

классификацию доходов бюджетов Российской Федерации; функциональную классификацию расходов бюджетов Российской

Федерации; экономическую классификацию расходов бюджетов Российской

Федерации; классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов

бюджетов Российской Федерации; классификацию источников внешнего финансирования дефицитов

федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации; классификацию видов государственных внутренних долгов

Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, видов муниципального долга;

классификацию видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также государственных внешних активов Российской Федерации;

ведомственную классификацию расходов федерального бюджета. Указанные классификации можно распределить по основным

направлениям и одному дополнительному направлению:

347

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

Из таблицы видно отличие правового регулирования классификации расходов бюджетов от доходов и источников финансирования. Такое отличие обусловлено тем, что исторически большее внимание уделяется группировке расходов бюджетов, поскольку именно определение направлений использования средств и их классификация являются наиболее политически напряженной сферой при составлении и утверждении бюджетов. В то же время за период с 2005 г. все более значительное внимание стало уделяться и группировке доходов и источников финансирования по их администраторам.

1Ведомственная классификация расходов федерального бюджета утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год

348

Бюджетная реформа в Российской Федерации

6.Одной из важных предпосылок для внедрения с 2005 г. новой бюджетной классификации Российской Федерации стало постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», которым была утверждена экономическая классификация операций сектора государственного управления (далее – КОСГУ).

ВКОСГУ системно классифицированы все финансовые операции, совершаемые от имени публично-правовых образований участниками бюджетного процесса (получателями бюджетных средств, финансовыми органами или органами Федерального казначейства). При этом в основу деления операций на их виды положены подходы, заложенные в Руководстве МВФ по статистике государственных финансов.

На основе КОСГУ сформированы структуры кодов бюджетной классификации по доходам, расходам и источникам финансирования. Эта классификация присутствует в качестве трех последних знаков двадцатизначных кодов классификации.

КОСГУ сгруппировала операции по их экономическому содержанию, позволяет применять их как для бюджетного учета по кассовому методу, так и по методу начислений.

ВКОСГУ систематизированы следующие операции, которым последовательно присвоены трехзначные номера, что делает легким их запоминание и применение в бюджетной классификации Российской Федерации, при ведении бюджетного учета и составлении бюджетной и финансовой отчетности:

100 – доходы;

200 – расходы;

300– поступление нефинансовых активов;

400 – выбытие нефинансовых активов;

500 – поступление финансовых активов;

600 – выбытие финансовых активов;

700 – увеличение обязательств;

800 – уменьшение обязательств.

В самой КОСГУ последовательно представлено также деление видов указанных операций на составляющие их элементы по единому основанию, что делает КОСГУ исчерпывающей универсальной классификацией всех операций.

КОСГУ согласно Указаниям о порядке применения бюджетной классификации, утвержденным приказом Минфина России от 8 декабря 2006 г. № 168, Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 10 февраля 2006 г. № 25н, представлена в нижеследующей таблице.

349

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

Классификация операций сектора государственного управления

350

В рамках КОСГУ все операции разделены на текущие (доходы и расходы), инвестиционные (операции с нефинансовыми активами) и финансовые (операции с финансовыми активами и обязательствами).

Следует отметить, что применение КОСГУ как составной части бюджетной классификации необходимо закрепить Бюджетным кодексом Российской Федерации, введя в него дополнительные нормы.

7. В Указаниях о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации представлена следующая структура кодов для отражения доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Структура двадцатизначного кода классификации доходов бюджетов Российской Федерации представлена в виде четырех составных частей:

1)администратор;

2)вид доходов (группа, подгруппа, статья, подстатья, элемент);

3)программа (подпрограмма);

4)экономическая классификация доходов.

351

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

Структура кода классификации источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации представлена в виде трех составных частей:

1)администратор;

2)вид источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;

3)экономическая классификация источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации.

Хотя в самих Указаниях о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации отсутствует структура кода расходов бюджета в двадцатизначном виде, следуя указанной выше логике, он имеет следующую структуру:

1)главный распорядитель средств бюджета;

2)функциональная структура расходов;

3)экономическая классификация расходов.

8. Администраторами поступлений в бюджет согласно ст. 20 БК РФ являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов, Центральный банк РФ, а также бюджетные учреждения, созданные органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляющие следующие функции:

1) начисление;

352

Бюджетная реформа в Российской Федерации

2)учет;

3)контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты;

4)взыскание;

5)принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей.

Кроме того, согласно Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации администраторы доходов также осуществляют:

6)анализ и прогнозирование поступлений средств из соответствующего доходного источника;

7)представление проектировки поступлений на очередной финансовый год в соответствующие финансовые органы.

Администратор поступлений – новый субъект бюджетных отношений, введенный БК РФ в главе, посвященной бюджетной классификации Российской Федерации. Более правильным было бы включение положений, посвященных полномочиям администратора поступлений, в гл. 18 «Полномочия участников бюджетного процесса».

Введение института администратора – важная новация бюджетного законодательства, благодаря которой принцип «подведомственности» становится реальностью не только для расходов, но и для поступлений в бюджеты.

Код администратора (1 – 3 разряды кода классификации доходов бюджетов Российской Федерации) состоит из трех знаков и соответствует номеру, присвоенному администратору, поступлений в бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и законодательством муниципальных образований.

Фактически код администратора, взятый из Перечня прямых получателей средств бюджета, во многих случаях, особенно на федеральном уровне, идентичен коду главного распорядителя средств соответствующего бюджета, за исключением случаев, когда платежи администрируются органом, не находящимся в ведении соответствующего уровня власти.

Например, налоговые поступления администрируются органами Федеральной налоговой службы, являющейся федеральным органом исполнительной власти, контроль и координацию деятельности которого осуществляет Министерство финансов РФ. Таким образом, в части налоговых доходов бюджетов Российской Федерации код администратора будет соответствовать коду, присвоенному ФНС в соответствии с Перечнем прямых получателей средств из федерального бюджета.

Вцелях обеспечения преемственности кодов администраторов поступлений в бюджет по регулирующим доходам (доходам,

353

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

распределяемым по нормативам, утвержденным бюджетным законодательством) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления при формировании, утверждении и исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов используют коды бюджетной классификации в следующем порядке:

по доходам, администрируемым федеральными органами государственной власти Российской Федерации, используются коды классификации доходов в соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации;

по доходам, администрируемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления, используются коды бюджетной классификации с применением кодов администраторов, установленных соответственно законодательством субъектов Федерации и законодательством муниципальных образований.

Код вида доходов (4–13-й разряды кода классификации доходов бюджетов Российской Федерации) состоит из 10 знаков и включает:

группу – (4-й разряд кода классификации доходов бюджетов Российской Федерации);

подгруппу – (5–6-й разряды кода классификации доходов бюджетов Российской Федерации);

статью – (7–8-й разряды кода классификации доходов бюджетов Российской Федерации);

подстатью – (9–11-й разряды кода классификации доходов бюджетов Российской Федерации);

элемент – (12–13-й разряды кода классификации доходов бюджетов Российской Федерации).

Код вида доходов предусматривает следующие группы: 1 00 00000 00 – доходы; 2 00 00000 00 – безвозмездные поступления;

3 00 00000 00 – доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Дальнейшая детализация групп кода вида доходов осуществляется в разрезе соответствующих подгрупп, статей и подстатей.

Код элемента доходов для налоговых доходов закрепляется за уровнем бюджетной системы Российской Федерации в зависимости от полномочий по установлению ставок налога федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации, органами власти муниципальных образований в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Для неналоговых доходов код элемента доходов определяется в зависимости от полномочий по установлению размеров платежей федеральными органами власти,

354

Бюджетная реформа в Российской Федерации

органами власти субъектов Российской Федерации, органами власти муниципальных образований, органами управления государственных внебюджетных фондов. Для безвозмездных поступлений код элемента доходов определяется исходя из принадлежности трансферта его получателю.

Таким образом, код элемента зависит от властных полномочий по установлению ставок и размера платежей, а не от того, куда зачисляются доходы.

Установлены следующие коды элементов доходов: 01 – федеральный бюджет; 02 – бюджет субъекта Российской Федерации;

03 – бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга;

04 – бюджет городского округа;

05 – бюджет муниципального района;

06 – бюджет Пенсионного фонда РФ;

07 – бюджет Фонда социального страхования РФ;

08 – бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

09 – бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования;

10– бюджет поселения.

Врамках кода классификации доходов в целях ее приведения к единому виду с функциональной классификацией расходов и классификацией источников финансирования дефицитов бюджетов выделяется код программ доходов.

Программы доходов бюджетов кодируются четырьмя знаками (14–17-

йразряды кода классификации доходов бюджетов Российской Федерации). Детализация кодов программ осуществляется органами

государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в следующем порядке.

По доходам от взимания налогов, сборов, регулярных платежей за пользование недрами (ренталс), таможенных пошлин, таможенных сборов и доходам от взимания государственной пошлины первый знак кода программ используется для раздельного учета обязательного платежа, пеней и процентов, денежных взысканий (штрафов) по данному платежу. При этом администраторы указанных доходов обязаны доводить до плательщиков полный код бюджетной классификации в соответствии со следующей структурой кода программ:

1000 – сумма платежа (перерасчеты, недоимка и задолженность по соответствующему платежу, в том числе по отмененному);

2000 – пени и проценты по соответствующему платежу;

355

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

3000 – суммы денежных взысканий (штрафов) по соответствующему платежу согласно законодательству Российской Федерации.

Указаниями по применению бюджетной классификации установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе применять детализацию кода программ по доходному источнику бюджета субъекта Российской Федерации в том случае, если данный доходный источник не закреплен за администраторами поступлений в бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации. Органы местного самоуправления вправе применять детализацию кода программ по доходному источнику соответствующего бюджета в том случае, если данный доходный источник не закреплен за администраторами, назначаемыми органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Экономическая классификация доходов определяется трехзначным кодом (18–20-й разряды кода классификации доходов бюджетов Российской Федерации) КОСГУ, предусматривающей группировку операций по их экономическому содержанию, и представлена следующими позициями:

110 – налоговые доходы;

120 – доходы от собственности;

130 – доходы от оказания платных услуг;

140 – суммы принудительного изъятия;

150 – безвозмездные и безвозвратные поступления от бюджетов;

151 – поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

152 – перечисления наднациональных организаций и правительств иностранных государств; 153 – перечисления международных финансовых организаций;

160 – взносы, отчисления на социальные нужды;

170 – доходы от операций с активами;

171 – доходы от переоценки активов;

172 – доходы от реализации активов;

180 – прочие доходы;

410 – уменьшение стоимости основных средств;

420 – уменьшение стоимости непроизведенных активов;

440 – уменьшение стоимости материальных запасов.

9. Бюджетная классификация Российской Федерации в части расходов в своей ведомственной классификации расходов бюджетов содержит перечень прямых получателей средств федерального бюджета, которые и выступают в качестве главных распорядителей средств федерального бюджета с объемом полномочий, предусмотренных бюджетным законодательством. Преимущественно главными

356

Бюджетная реформа в Российской Федерации

распорядителями средств федерального бюджета выступают федеральные органы власти, академии, имеющие государственный статус, а также наиболее значимые учреждения культуры, науки, образования и искусства.

Расходы федерального бюджета по главным распорядителям средств федерального бюджета, по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Вслучаях создания новых либо реорганизации действующих федеральных органов власти Правительство РФ вправе вносить изменения

введомственную классификацию расходов федерального бюджета в порядке, устанавливаемом федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

Расходы по главным распорядителям средств бюджетов субъектов Российской Федерации, распорядителям средств местных бюджетов утверждаются соответственно органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.

Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней и отражает направление бюджетных средств на выполнение единицами сектора государственного управления и местного самоуправления основных функций, решение социально-экономических задач.

Функциональная классификация согласно ст. 21 БК РФ состоит из четырех уровней: разделы, подразделы, целевые статьи и виды расходов.

Первый уровень функциональной классификации – разделы, отражает направление финансовых ресурсов на выполнение основных функций государства. Функциональная классификация содержит 11 разделов и 84 подраздела, являющихся вторым уровнем функциональной классификации, конкретизирующим направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов.

Структура подразделов функциональной классификации построена по принципу выделения подфункций. Дальнейшая детализация расходов осуществляется на уровне целевых статей и видов расходов функциональной классификации в процессе формирования соответствующих бюджетов бюджетной системы.

Целевые статьи образуют третий уровень функциональной классификации, обеспечивающий привязку бюджетных ассигнований к конкретным направлениям деятельности субъектов бюджетного планирования и участников бюджетного процесса, в пределах подразделов функциональной классификации.

Врамках целевых статей и видов расходов упорядочено отражение расходов на реализацию целевых программ в функциональной

357

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

классификации. При помощи целевых статей реализовано функциональное наполнение деятельности субъектов бюджетного планирования и участников бюджетного процесса посредством формирования программ или непрограммным способом.

Виды расходов, образуя четвертый уровень функциональной классификации, детализируют направление финансирования расходов бюджетов как по целевым статьям, так и по целевым программам расходов бюджетов.

Код функциональной классификации занимает 14 знаков, в том числе: раздел – 2 знака, подраздел – 2 знака, код целевой статьи, включающий программный срез, – 7 знаков и код вида расходов – 3 знака.

Функциональная классификация в части разделов и подразделов является единой и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Целевые статьи и виды расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в части федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете и федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов на соответствующий год.

Целевые статьи и виды расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в части бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов утверждаются законами о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий год и решениями о бюджете муниципального образования на соответствующий год.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления при формировании, утверждении и исполнении соответствующих бюджетов обеспечивают идентичность построения функциональной классификации в части целевых статей и видов расходов, преемственность кодов целевых статей и видов расходов, применяемых при формировании расходов федерального бюджета, для аналогичных расходов, осуществляемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Это означает, что органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления при формировании, утверждении и исполнении соответствующих бюджетов имеют право:

применять целевые статьи и виды расходов в соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации;

вводить дополнительные целевые статьи и виды расходов, используя для этого самостоятельные коды, сохраняя структуру единого 20-значного кода классификации расходов (4–10-й знаки – для целевых статей и 11–13- й – для видов расходов);

358

Бюджетная реформа в Российской Федерации

обеспечивать идентификацию расходов, аналогичных расходам федерального бюджета, или расходов, осуществляемых за счет резервных фондов, в том числе на уровне программ (подпрограмм).

Существенными требованиями утвержденной структуры функциональной классификации, которые необходимо соблюдать органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления при формировании расходных статей бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, являются:

отнесение расходов на реализацию функций общегосударственного характера на раздел 0100 «Общегосударственные вопросы»;

отнесение расходов на руководство и управление в сфере установленных функций (административных расходов) на соответствующие этим функциям разделы и подразделы;

разделение расходов в сфере науки на фундаментальные исследования (раздел 0100 «Общегосударственные вопросы») и прикладные научные исследования с отнесением расходов в части прикладных научных исследований на соответствующие разделы функциональной классификации;

исключение из функциональной классификации расходов на капитальные вложения (государственные инвестиции) и отнесение их в состав экономической классификации с распределением по всем разделам в соответствии с отраслевой принадлежностью и формой собственности;

отражение расходов на реализацию целевых программ по всем направлениям финансирования, включая научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, государственные капитальные вложения и иные мероприятия, по соответствующим разделам функциональной классификации (при этом используются целевые статьи 100 00 00 «Федеральные целевые программы», 522 00 00 «Региональные целевые программы», коды программ/подпрограмм и виды расходов, соответствующие мероприятиям, осуществляемым в рамках целевых программ).

Основная часть кодов классификации операций сектора государственных управления, отражающих операции по выплатам (расходы, приобретение финансовых и нефинансовых активов) вошла в состав экономической классификации расходов, регулируемой ст. 22 БК РФ. Экономическую классификацию расходов формируют коды:

200 – Расходы.

300 – Поступление нефинансовых активов.

500 – Поступление финансовых активов.

600 – Выбытие финансовых активов.

Отнесение указанных направлений использования средств в состав расходов обусловлено в значительной степени исторической традицией составления и исполнения бюджета. Так, напрямую к собственно расходам

359

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

относится только группа 200 «Расходы». Как видно из названия других групп, к ним не применяется термин «расходы».

Такая группировка обусловлена тем, что экономическая классификация расходов предназначена для группировки кассовых расходов, производимых из бюджета. При этом в составе кассовых расходов со знаком минус отражается и «выбытие» ряда финансовых активов (т.е. поступление в бюджет от продажи финансовых активов).

Если же говорить о классификации операций с точки зрения метода начислений, то собственно к расходам можно отнести только направления, указанные в статье 200, а также амортизацию основных средств и нематериальных активов и стоимость используемых материальных запасов. Никакие же операции, совершаемые с финансовыми активами, не относятся к расходам при учете по методу начисления.

Всвязи с этим больше оснований имеется для включения в состав расходов только групп 200 и 300, а группы 500 и 600 следовало бы отнести

всостав не экономической классификации расходов, а экономической классификации источников финансирования дефицитов бюджетов. Только с большой долей условности можно говорить о том, что поступления в бюджет от выбытия финансовых активов являются расходами.

Коды 200, 300, 500 и 600 образуют группы расходов, детализирующие их направления использования средств, – статьи расходов (210, 310, 410 и т.д.). Статьи расходов, в свою очередь, детализируются на подстатьи (211, 212 и т.д.). Подстатьи расходов существуют только по группе расходов 200.

Вотличие от прежних Указаний по применению бюджетной классификации Российской Федерации, в которых пытались исчерпывающе определить все возможные направления расходов, относимых на коды экономической классификации расходов, в новых указаниях по применению бюджетной классификации впервые дается сущностная характеристика соответствующих кодов классификации. Такой подход позволяет в каждом конкретном случае, применяя общую характеристику соответствующего кода, делать вывод об отнесении расходной операции на соответствующий код экономической классификации.

Важно отметить, что экономическая классификация расходов, пусть даже и применяемая при составлении проектов бюджетов соответствующими главными распорядителями бюджетных средств, отражает направления кассовых расходов, проводимых с лицевых счетов соответствующих получателей средств бюджета. А поскольку осуществление деятельности соответствующего учреждения может осуществляться различными способами (например, самостоятельное производство какой-либо услуги или оплата услуги, оказываемой сторонней организацией), то направления расходования средств по кодам

360

Бюджетная реформа в Российской Федерации

экономической классификации могут быть различными, хотя результат – одинаков: выполнение функции, возложенной на соответствующее учреждение. Данное обстоятельство следует иметь в виду при планировании средств.

Например, перед образовательным учреждением стоит задача обучения специалистов на курсах повышения квалификации. Финансовое обеспечение этой деятельности осуществляется по соответствующей целевой статье в целом. Если учреждение будет оказывать услугу на закрепленных за ним в оперативное управление площадях, то расходы по содержанию указанных помещений будут осуществляться по коду экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации (ЭКР) 225 «Услуги по содержанию помещения», а также по коду ЭКР 223 «Коммунальные услуги» – на оплату отопления и освещения указанных помещений. Если же собственных площадей не хватает и соответствующая образовательная услуга оказывается на арендуемых площадях, то средства по аренде площадей должны предусматриваться и расходоваться по коду ЭКР 224 «Арендная плата за пользование имуществом» без какой-либо детализации по коммунальным услугам.

При характеристике расходов, относимых на соответствующие коды экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, выделим основные содержательные критерии, применение которых позволит относить расходы на конкретные коды:

1)участник отношений с получателем бюджетных средств (контрагент получателя бюджетных средств) – в пользу кого непосредственно могут переводиться денежные средства с лицевых счетов бюджетных учреждений;

2)основания возникновения отношений – какие документы (договоры, нормативные правовые акты) составляют основу отношений и предусматривают соответствующие суммы денежных средств в пользу контрагентов получателей бюджетных средств;

3)вид правовых отношений (отрасль законодательства) – какой отраслью права (законодательства) регулируются отношения;

4)сущность отношений по экономической природе – что принципиально по экономической природе отличает соответствующий вид расходования средств от других направлений использования средств.

Отметим, что в наибольшей степени такие критерии подразделения расходов на виды применимы к группе 200 «Расходы».

Структура расходов, подлежащих отражению в группе 200 «Расходы», представлена в нижеследующей таблице.

361

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

Характер договорных отношений бюджетных учреждений может быть достаточно многообразным. В ряде случаев имеются так называемые договоры на комплексное оказание услуг бюджетному учреждению. Например, при заключении договора со сторонней организацией на проведение спортивных и оздоровительных мероприятий, который предусматривает перечисление одной суммой оплаты за весь массив проводимых мероприятий (судейство, питание участников, награждение призами и т.п.), сумма кассовых расходов подлежит планированию и отражению по коду 226 «Прочие услуги». Если же все соответствующие мероприятия осуществляются самим бюджетным учреждением (отдельно оплачивается работа судей, отдельно закупаются продукты питания, отдельно приобретаются призы), то такие расходы отражаются по соответствующим кодам экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации исходя из экономического содержания проводимых в рамках указанных мероприятий расходов.

362

Бюджетная реформа в Российской Федерации

Ваналогичном порядке расходы на проведение культурно-массовых, социальных и иных мероприятий могут отражаться как по соответствующим статьям и подстатьям экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, исходя из экономического содержания проводимых в рамках указанных мероприятий расходов, если такие мероприятия проводятся самим бюджетным учреждением, так и по статье 226 «Прочие услуги», – если заключен общий договор на проведение таких мероприятий, предусматривающий оплату расходов общей суммой по договору со сторонней организацией.

10. Код администратора в классификации источников финансирования дефицитов бюджетов заполняется в соответствии с перечнем главных распорядителей средств соответствующего бюджета. При этом обеспечивается идентичность указанного признака по доходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета.

Виды источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации устанавливаются согласно бюджетному законодательству Российской Федерации.

Код вида источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации подразделяется на группу, подгруппу, статью, подстатью, элемент и программу (подпрограмму).

Врамках данного кода предусмотрены следующие группы:

000 01 00 00 00 00 0000 000 – Долговые обязательства Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов, выраженные в ценных бумагах; 000 02 00 00 00 00 0000 000 – Кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных внебюджетных

капитале, находящиеся в государственной и муниципальной собственности;

363

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

Элемент источника финансирования дефицитов бюджетов отражает принадлежность источника финансирования бюджета соответствующим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации или иной вид бюджета).

В рамках классификации программ (подпрограмм) источников финансирования дефицитов бюджетов законодательным актом Российской Федерации, законодательными актами субъектов Российской Федерации или решением муниципальных образований производится дальнейшая детализация подстатей источников финансирования дефицитов бюджетов с учетом специфики исполнения соответствующих бюджетов.

Третья составная часть классификации источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации представляет собой экономическую классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов, которая определяется трехзначным кодом классификации операций сектора государственного управления в соответствии с приложением № 2 Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 – 2006 гг., одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

Из классификации операций сектора государственного управления в качестве экономической классификации источников финансирования дефицита бюджетов применяются коды:

171 «Доходы от переоценки активов» – в части курсовой разницы по остаткам средств.

310 «Увеличение стоимости основных средств» – только в части операций с государственными запасами драгоценных металлов и драгоценных камней.

330 «Увеличение стоимости непроизведенных активов» – в части операций с земельными участками.

410 «Уменьшение стоимости основных средств» – только в части операций с государственными запасами драгоценных металлов и драгоценных камней.

430 «Уменьшение стоимости непроизведенных активов» – в части операций с земельными участками.

510 «Поступление на счета бюджетов».

530 «Увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале». 610 «Выбытие со счетов бюджетов».

630 «Уменьшение стоимости акций и иных форм участия в капитале».

710 «Увеличение задолженности по внутренним долговым обязательствам».

720 «Увеличение задолженности по внешним долговым обязательствам».

364

Федерации» более чем десятилетний период показал наряду с преимуществами и недостатки действующей системы правового регулирования бюджетной классификации Российской Федерации.

Указанный Федеральный закон содержит текстовые статьи и ежегодно устанавливает коды бюджетной классификации Российской Федерации. Текстовые статьи этого Закона практически полностью дублируют положения гл. 4 «Бюджетная классификация Российской Федерации» БК РФ. Тем самым, как только в 2000 г. вступил в силу Кодекс, нормы Федерального закона, инкорпорированные в Кодекс, перестали быть актуальными.

Вто же время ежегодно устанавливаемые Федеральным законом коды бюджетной классификации Российской Федерации также напрямую

вбюджетном процессе не применяются. Так, при составлении бюджета на следующий финансовый год могут использоваться коды бюджетной классификации, которые отсутствуют в действующем законе, поскольку актуализация его содержания производится только с принятием закона о бюджете на следующий финансовый год.

Входе же исполнения бюджета, в силу полномочий, закрепленных бюджетным законодательством за финансовыми органами, происходит уточнение кодов бюджетной классификации Российской Федерации, связанное с изменением отраслевого законодательства. Такое уточнение производится на федеральном уровне приказами Минфина России без внесения изменений в названный Федеральный закон. Что касается уровня субъектов Федерации и муниципальных образований, то, как было рассмотрено выше, органам этих публично-правовых образований предоставлены достаточно широкие полномочия по детализации показателей бюджетной классификации Российской Федерации, что также приводит к неприменимости напрямую положений столь громоздкого по содержанию Федерального закона.

Таким образом, Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» на определенной ступени развития бюджетного законодательства выполнил свою миссию и в настоящее время его применение излишне. Тенденция сокращения сферы правового регулирования со стороны этого Закона проявилась на примере ведомственной структуры расходов федерального бюджета. До 2005 г. ведомственная структура расходов была приложением к Федеральному закону и одновременно утверждалась федеральным законом о

365

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

федеральном бюджете на соответствующий год, а с принятием Федерального закона от 23 декабря 2004 г. № 174-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О бюджетной классификации Российской Федерации” и Бюджетный кодекс Российской Федерации» ее утверждение стало возможным только в законах (решениях) о бюджете. Очевидно, что наличие в различных законах норм одинакового содержания, дублирующих друг друга, неприемлемо.

Поскольку наиболее стабильными кодами классификации являются коды разделов и подразделов функциональной классификации расходов бюджетов, а также коды, характеризующие экономическую структуру бюджета (коды КОСГУ), то представляется целесообразным их, а также общие принципы построения классификации доходов и источников финансирования дефицита бюджета утвердить напрямую в Бюджетном кодексе, завершив тем самым процесс инкорпорирования норм указанного Федерального закона в Бюджетный кодекс. Менее значимые, но сильно изменяемые параметры бюджетной классификации необходимо определять на уровне не федерального закона, а нормативных правовых актов Минфина России, по аналогии с тем, как это было в советский период.

Назрела необходимость изменения подходов и к кодировке целевых статей и видов расходов функциональной классификации расходов бюджетов. Устанавливаемый в настоящее время набор этих данных представляется непоследовательным, не имеющим единого основания для детализации направления использования средств. Необходимо установить четкие требования к формированию перечня целевых статей и видов расходов исходя из необходимости отражения видов обязательств публично-правовых образований, которые вытекают из законов, иных нормативных правовых актов. Структура целевых статей и видов расходов должна показать, какие расходные обязательства, обусловленные законодательством, существуют у соответствующего публично-правового образования.

Внесенный Правительством РФ 31 января 2007 г. в Государственную Думу проект поправок в Бюджетный кодекс РФ в части изменения правового регулирования бюджетной классификации Российской Федерации решает многие поставленные вопросы и его скорейшее принятие создаст более совершенные механизмы обеспечения прозрачности бюджетного процесса.

366

Бюджетная реформа в Российской Федерации

Актуальные проблемы составления региональных бюджетов

М. А. Клишина

1. Общие подходы к составлению проектов региональных бюджетов. Составление проекта бюджета является одной из стадий бюджетного процесса – первой стадией бюджетного цикла.

Органы государственной власти Российской Федерации вправе устанавливать общие для всех уровней бюджетной системы страны основы составления проектов бюджетов. Эти основы закреплены в гл. 20 БК РФ.

По общему правилу составление проектов региональных бюджетов относится к прерогативе исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Непосредственно составлением бюджетов занимаются соответствующие финансовые органы.

Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития соответствующей территории и подготовка сводных финансовых балансов.

В числе сведений, необходимых для составления проектов бюджетов всех уровней, в Бюджетном кодексе РФ указываются сведения о:

–действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве;

–предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

–видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы на другой.

Составление проектов бюджетов должно основываться на:

–Бюджетном послании Президента РФ;

–прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

–основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;

–прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год;

–плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.

Как установлено ст. 174 БК РФ, одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год формируется перспективный финансовый план – документ, содержащий данные на среднесрочную перспективу о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных (муниципальных) заимствований и осуществлению расходов.

Статья 181 БК РФ требует включения в проект закона (решения) о бюджете:

367

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

–основных характеристик бюджета (общего объема доходов, расходов и дефицита бюджета);

–прогнозируемых доходов бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации;

–нормативов отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

–расходов бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации;

–общего объема капитальных и текущих расходов бюджета;

–расходов и доходов целевых бюджетных фондов;

–объемов финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

–распределения бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствующего бюджета;

–лимитов предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года;

–источников финансирования дефицита бюджета;

–верхнего предела государственного или муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом,

суказанием в том числе предельных объемов обязательств по государственным или муниципальным гарантиям.

В проекты региональных бюджетов могут включаться иные показатели, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации

обюджетном устройстве и бюджетном процессе.

Одновременно с проектом бюджета ст. 182 БК РФ предписывает составлять следующие документы и материалы:

–прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год;

–адресную инвестиционную программу на очередной финансовый

год;

–план развития государственного или муниципального сектора экономики;

–структуру государственного или муниципального долга и программу внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;

–оценку потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;

–оценку ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый

год.

Необходимо отметить, что Бюджетный кодекс РФ предусматривает возможность расширения законами субъектов Федерации данного перечня.

368

Бюджетная реформа в Российской Федерации

Если к бюджетным полномочиям федеральных органов государственной власти относится установление основ составления бюджетов всех уровней, то в бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации входит установление (в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ и федеральными законами) порядка составления проекта бюджета субъекта Федерации, а также непосредственно составление проекта бюджета субъекта.

Безусловно, при реализации данных бюджетных полномочий органы государственной власти субъектов Федерации обязаны в полной мере соблюдать приведенные выше общие требования к составлению проектов бюджетов, установленные Бюджетным кодексом.

Вместе с тем субъекты Федерации вправе детализировать и развивать федеральное законодательство в финансовой сфере, не допуская установления норм, прямо противоречащих федеральным законам. Правомерность такой позиции подтверждена Конституционным Судом РФ.

Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края Суд, исходя из того, что компетенция органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается на основе правила, вытекающего из ст. 77 (ч. 1) Конституции РФ, согласно которому полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, не затрагивающие конституционные основы и прерогативы федерального законодателя, определяются ими самостоятельно, пришел к выводу, что установление законодательным (представительным) органом субъекта Федерации порядка образования внебюджетных фондов, утверждение соответствующих положений и отчетов об их исполнении не могут квалифицироваться как нарушение Конституции РФ, так как, по существу, речь идет о реализации представительной властью своих бюджетных полномочий.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области указано, что отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти субъекта Федерации в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов, к каковым относятся средства бюджета области и областных внебюджетных и валютных фондов, кредитные ресурсы, ассигнования из федерального бюджета. Названное регулирование, осуществляемое субъектом Федерации в пределах своей компетенции, согласуется с федеративной природой государства и конституционным статусом субъекта Федерации и не может

369

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

трактоваться как вторжение в сферу ведения и полномочий Российской Федерации.

Важные положения содержатся в Определении Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. № 228-О по запросу Народного Хурала Республики Бурятии, о проверке конституционности подпункта «е» п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором, в частности, указано, что Бюджетный кодекс РФ, как следует из его преамбулы, служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации и правовые основы функционирования ее бюджетной системы, определяет основы бюджетного процесса. Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из данного Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов, законов субъектов Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения, которые не могут противоречить Кодексу (ст. 2 БК РФ). Таким образом, бюджетное законодательство, хотя и относится к сфере финансового регулирования, которое является предметом исключительного ведения Российской Федерации, в то же время пересекается с правами субъектов Федерации и муниципальных образований иметь самостоятельные бюджеты и самостоятельно ими распоряжаться.

В определении Суда указано, что перечисление в ст. 144 БК РФ состава государственных внебюджетных фондов Российской Федерации не может рассматриваться как запрет на образование государственных внебюджетных фондов субъектов Федерации.

Таким образом, субъекты Федерации вправе детализировать заложенные в Бюджетном кодексе РФ нормы относительно составления проекта бюджета. Более того, именно дополнительную детализацию, конкретизацию норм Кодекса, исходя из потребностей субъекта Федерации, целесообразно вводить в правовых актах регионального уровня, а не ограничиваться переносом норм Кодекса, чем, нередко «грешат» законы о бюджетном процессе субъектов Федерации.

2. Основные подходы к регулированию составления проектов региональных бюджетов в законах субъектов Федерации о бюджетном процессе. На региональном уровне закрепленные в Бюджетном кодексе РФ нормы получают развитие в законах субъектов Федерации «О бюджетном процессе» (например, в Республике Башкортостан, Архангельской и Волгоградской областях и др.), или «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе» (например, в Республике Адыгеи, Белгородской области и др.), или «О бюджетной систем и бюджетном процессе» (например, в Республике Бурятии).

370

Бюджетная реформа в Российской Федерации

ВРеспублике Татарстан, Хабаровском крае, Амурской, Ивановской, Калининградской и Камчатской областях приняты свои Бюджетные кодексы, содержащие нормы о бюджетном процессе. В Брянской области принят особый Закон «О порядке рассмотрения и утверждения областного бюджета».

Вданных законах, кодексах либо вводится отдельная глава, посвященная вопросам составления проекта бюджета, либо закрепляются отдельные статьи, регулирующие основы составления проекта бюджета.

Как правило, в законах субъектов Федерации имеются нормы:

–об органах, уполномоченных осуществлять составление проекта бюджета;

–о документах, являющихся основанием для разработки проекта бюджета;

–о сведениях и данных, которые должны быть включены в проект бюджета.

Вбольшинстве законов упоминается необходимость разработки перспективного финансового плана.

Нередко в законах, регулирующих бюджетный процесс в субъектах Федерации, устанавливается момент начала работ по составлению проекта бюджета. В различных субъектах он существенно различается. С учетом обычных сроков доведения до органов государственной власти субъектов Федерации сведений о сценарных условиях развития Российской Федерации (начало апреля), наиболее приемлемым представляется начало работы над составлением проекта бюджета за девять месяцев до начала очередного финансового года.

Врегиональном законодательстве о бюджетном процессе нередко устанавливаются даты рассмотрения проекта закона о бюджете высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации (как правило, это сентябрь–октябрь), а также даты внесения проекта закона

взаконодательный орган (часто они попадают в период сентябрь – октябрь). Лишь в Республике Тыва, доходы бюджета которой на 80% формируются за счет поступления межбюджетных трансфертов из

Тыва»1 предусмотрено, что проект закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год вносится в Законодательную палату Великого Хурала Республики Тыва в течение 20 дней после официального опубликования федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, т.е. в декабре.

Как отмечалось выше, часто нормы Бюджетного кодекса РФ в региональных законах воспроизводятся в полном объеме, без детализации

1 Тувинская правда. – 2005. – 22 ноября.

371

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

и конкретизации. Особенно это касается состава документов, на которых должна основываться разработка проекта бюджета, содержания проекта закона о бюджете, а также документов, разрабатываемых одновременно с проектом бюджета.

Вместе с тем имеются примеры удачного дополнения установленных в Бюджетном кодексе РФ основ составления бюджета нормами, отражающими особенности конкретного субъекта Федерации в части процедур и форматов документов.

Вряде законов содержится описание базовых процедур взаимодействия органов государственной власти при составлении проекта регионального бюджета.

Вст. 20 Закона Республики Алтай от 27 июля 2005 г. № 57-РЗ «О бюджетном процессе в Республике Алтай» 1 закреплены требования к содержанию основных направлений бюджетно-финансовой политики. В частности, установлено, что основные направления бюджетно-финансовой политики Республики определяются Правительством Республики Алтай в соответствии с бюджетно-налоговой политикой Российской Федерации и включают в себя вопросы налогов, кредитов, инвестиций. В части доходов бюджетно-финансовая политика Республики Алтай должна выражается в:

–установлении категорий налогоплательщиков, налогообложение которых может быть ослаблено или усилено;

–обосновании налоговых ставок по федеральным и региональным республиканским налогам, устанавливаемым в соответствии с налоговым законодательством законами Республики Алтай.

Вчасти расходов бюджетно-финансовая политика Республики Алтай выражается в:

–установлении приоритетов в расходовании средств;

–формировании заданий главным распорядителям средств республиканского бюджета по предоставлению государственных услуг в зависимости от целей функционирования;

–обосновании выделения бюджетных ассигнований на республиканские и федеральные программы;

–определении методики расчетов оказания финансовой помощи бюджетам районов и города.

ВРеспублике Бурятии предусмотрено применение в ходе составления проекта бюджета долгосрочного планирования. Так, ст. 41

Закона Республики Бурятия от 6 июля 2005 г. № 1243-III «О бюджетной системе и бюджетном процессе в Республике Бурятия» 2 закреплена необходимость разработки концепции социально-экономического развития Республики Бурятии на долгосрочную перспективу в соответствии с

основными направлениями и принципами социально-экономической

1Сборник законодательства Республики Алтай. – 2005. – № 26 (32). – С. 225.

2Бурятия. – 2005. – 8 июля. – № 121; Официальный вестник. – № 34.

372

Бюджетная реформа в Российской Федерации

политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу, в основу которой заложены принципы саморазвития, обеспечения самодостаточности экономики Республики Бурятии. Данная концепция должна являться одним из документов, на которых основывается составление республиканского бюджета.

В Белгородской области ст. 4 Закона Белгородской области от 25 ноября 2005 г. № 2 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Белгородской области» 1 предусмотрено проведение публичной независимой экспертизы проектов законов области о бюджете на соответствующий финансовый год, а также проектов законов области о налогах и сборах. Публичная независимая экспертиза должна проводиться Экспертным советом по финансово-бюджетной политике, состоящим из представителей юридической и экономической науки, общественных объединений и профсоюзов, осуществляющих свою деятельность в Экспертном совете по финансово-бюджетной политике на общественных началах.

Закон Архангельской области от 21 июня 2006 г. № 186-11-ОЗ «О бюджетном процессе в Архангельской области»2 (ст. 34) предусматривает включение в закон о бюджете области перечня приоритетных направлений финансирования расходов, на основе которых исполняется областной бюджет. Впрочем, подобные нормы были характерны для периода постоянной нехватки доходов на покрытие предусмотренных в бюджете расходов (аналог выделения «защищенных» статей, сокращение финансирования которых в ходе исполнения бюджета не допускалось либо производилось в последнюю очередь). Одновременно с проектом бюджета

вАрхангельской области предусмотрено разрабатывать проектировки по изменению реестра областного имущества, сводный перечень видов продукции (товаров, работ и услуг) для государственных нужд Архангельской области, план мероприятий по реализации наказов избирателей, предусмотренных к финансированию из областного бюджета

вочередном финансовом году в соответствии с областным законом «О наказах избирателей и обращениях граждан к депутатам Архангельского областного Собрания депутатов».

Вряде субъектов Федерации предусмотрено проведение публичных слушаний проекта бюджета.

публичных слушаний по проекту областного бюджета, а также по проекту годового отчета о его исполнении. Публичные слушания по проекту областного бюджета проводятся в целях обеспечения права каждого на ознакомление с материалами, затрагивающими его права и свободы;

1Белгородские известия. – 2005. – 2 декабря. – № 108 – 109.

2Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов четвертого созыва. – 2006. – № 11.

373

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

информирования населения, органов государственной власти, органов местного самоуправления муниципальных образований области о существующих в социально-экономической сфере проблемах и выработке рекомендаций по их разрешению, а также в целях влияния на решения законодательных и исполнительных органов государственной власти области и действия граждан и организаций по обсуждаемым проблемам.

Для обсуждения проекта областного бюджета и проекта годового отчета об исполнении бюджета с участием жителей Архангельской области Администрация области проводит публичные слушания до рассмотрения проекта областного бюджета на соответствующий финансовый год и проекта годового отчета об исполнении областного бюджета на основании положения о проведении публичных слушаний, утверждаемого Главой Администрации Архангельской области. Дата, время и место проведения публичных слушаний назначаются Главой Администрации области. Стенограмма и протокол публичных слушаний, а также все письменные обращения его участников направляются Главе Администрации области, в финансовый орган Администрации области и областное Собрание депутатов в сроки, установленные для внесения проекта закона об областном бюджете на очередной финансовый год и проекта годового отчета об исполнении областного бюджета.

ВПермском крае проведение публичных слушаний по проекту закона о краевом бюджете предусмотрено ст. 40 Закона Пермского края от 10 июля 2006 г. № 8-КЗ «О бюджетном процессе в Пермском крае». Однако в крае публичные слушания относятся к стадии утверждения проекта краевого бюджета и проводятся не ранее чем через 10 дней и не позже чем через 20 дней после принятия проекта закона о бюджете в первом чтении.

ВТверской области ст. 21 Закона области от 18 января 2006 г. № 13ЗО «О бюджетном процессе в Тверской области»1 предусмотрено два типа публичного рассмотрения проекта областного закона о бюджете:

–публичное обсуждение, которое должно проводиться в порядке, установленном решением Администрации области;

–публичные слушания, проводимые после внесения проекта бюджета области в Законодательное Собрание области.

Проведение публичных слушаний по проекту бюджета предусмотрено в Республике Башкортостан, Владимирской области и ряде других субъектов Федерации.

Вряде субъектов Федерации одним из документов, подготавливаемых при составлении проекта бюджета, является бюджетное послание высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя

1 Тверские ведомости. – 2006. – № 3.

374

Бюджетная реформа в Российской Федерации

высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) – губернатора, президента, главы администрации.

Например, согласно подп. 2 п. 4 ст. 64 Закона Республики Адыгея от 25 июня 2002 г. № 73 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Адыгея» в бюджетном послании Президента Республики Адыгея Государственному Совету – Хасэ Республики Адыгея должны содержаться основные направлениях бюджетной и налоговой политики Республики на очередной финансовый год.

В ст. 3 Закона Архангельской области «О бюджетном процессе в Архангельской области» предусмотрено, что основные направления бюджетной политики области на очередной финансовый год определяются Главой Администрации области в ежегодном послании о положении в Архангельской области, формируются как отдельный документ, утверждаемый постановлением Главы Администрации области, и включают:

1)цели и задачи бюджетной политики;

2)приоритеты в области доходов и налоговой политики;

3)приоритеты политики расходования бюджетных средств, в том числе финансовое обеспечение областных социальных и финансовых нормативов на очередной финансовый год;

4)политику Архангельской области в сфере регулирования цен и тарифов, находящихся в пределах полномочий органов государственной власти Архангельской области, и инвестиций;

5)развитие и совершенствование межбюджетных отношений органов государственной власти области и органов местного самоуправления муниципальных образований области;

6)сокращение государственного долга области;

7)усиление контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.

Согласно ст. 43 Закона Республики Бурятия от 6 июля 2005 г. № 1243-III «О бюджетной системе и бюджетном процессе в Республике Бурятия» Бюджетное послание Президента Республики на очередной финансовый год определяет направления и ориентиры бюджетной и налоговой политики Республики на очередной финансовый год и направляется Народному Хуралу Республики Бурятия до 1 июня года, предшествующего очередному финансовому году.

В Волгоградской области согласно ст. 11 Закона Волгоградской области от 13 июля 2001 г. № 566-ОД «О бюджетном процессе в Волгоградской области»1 в бюджетном послании Главы Администрации области определяется бюджетная политика области на очередной финансовый год. Послание направляется для сведения областной Думе в

1 Волгоградская правда. – 2001. – № 153.

375

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

течение месяца после направления Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на очередной финансовый год.

В соответствии со ст. 28 Закона Республики Карелия от 21 июля 2001 г. № 527-ЗРК «О бюджетном процессе в Республике Карелия» 1 в Бюджетном послании Главы Республики, направляемом Законодательному Собранию Республики не позднее 1 июля, определяются основные направления налоговой и бюджетной политики Республики на очередной финансовый год.

ВПермском крае выбран иной подход – Послание Губернатора края

всоответствии со ст. 38 Закона Пермского края от 10 июля 2006 г. № 8-КЗ «О бюджетном процессе в Пермском крае» 2 включает проект закона Пермского края на очередной финансовый год с приложением установленных документов и материалов.

3.Регулирование процедур составления проектов региональных бюджетов. Как правило, основные вопросы возникают в связи с тем, что процедуры взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации в ходе прогнозирования доходов и расходов бюджета, а также принятия решений на стадии составления проектов бюджетов формализованы не достаточно четко.

Подобная ситуация, типичная не только для регионального уровня, но и для Российской Федерации в целом, обусловлена рядом исторических факторов. Помимо причин политического характера, непрозрачность процедур распределения бюджетных средств, как правило, повышается в условиях обострения нехватки доходов бюджета, когда четко формализованные процедуры не позволяют оперативно реагировать на изменение ситуации и принимать наиболее адекватные решения для устранения наиболее острых проблем текущего характера.

Всоветский период регламентация процедур составления проекта бюджета на законодательном уровне была достаточно низка.

Постановление Центрального исполнительного комитета СССР от 29 октября 1924 г. «О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик»3 предусматривало «совещательный» характер работ по составлению общесоюзного бюджета: для установления цифр сметных значений при Народном Комиссариате Финансов Союза ССР формировалось сметно-бюджетное совещание, в котором участвовали представители профильных ведомств, а также ведомств, сметы которых подлежали рассмотрению.

1Собрание законодательства Республики Карелия. – 2001. – № 7.

2Пермские новости. – 2006. – № 28.

3СЗ СССР. – 1924. – № 19 – Ст. 189

376

Бюджетная реформа в Российской Федерации

ВЗаконе СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик» 1 вопросам составления проекта бюджета фактически были посвящены две статьи (15 и 16), определявшие полномочия по представлению в Минфин СССР материалов для

составления проекта Государственного бюджета СССР и проекта союзного бюджета2, а также устанавливавшие рамочные требования к содержанию проектов указанных бюджетов.

Впервые годы постсоветского периода регулирование вопросов составления проекта бюджета стало еще менее детальным. Так, в Законе

РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»3 было установлено лишь то, что составлению проектов бюджетов предшествует разработка планов и прогнозов развития территорий и целевых программ, а также что проект бюджета формируется с учетом «реальных возможностей финансирования».

Более того, в условиях либерализации цен крайне сложным стало осуществлять прогнозирование развития социально-экономической

ситуации. Как следствие, прогнозные периоды сокращались. Так, 24 января 1992 г. был принят Закон РФ № 2246-1 «О бюджетной системе Российской Федерации на I квартал 1992 года»4. В 1994 г. на один квартал стали разрабатываться прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации5. Ситуация со сроками подготовки документов по проекту бюджета и составом подготавливаемых документов менялась из года в год6 , ежегодно уточнялись процедуры работ и состав органов и организаций, участвующих в составлении проекта федерального бюджета7.

Неопределенность сроков и содержания работ, сложность точного планирования и прогнозирования вкупе с отсутствием политической заинтересованности в повышении прозрачности процедур составления проектов бюджетов в первые годы отказа от командно-административной

1Свод законов СССР. – 1990. – Т. 5. – С. 425.

2Государственный бюджет СССР объединял союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик (ст. 2 Закона СССР «О бюджетных правах союза ССР и союзных республик»).

3Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1991. – № 46. – Ст. 543.

4РГ. – 1992. – № 45.

5См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 апреля 1994 г. № 535–р.

6См., например, Федеральный закон от 5 ноября 1994 г. № 36–ФЗ «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1995 год»; Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 118–ФЗ «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1996 год».

7См., например: Постановление Правительства РФ от 3 августа 1992 г. № 534 «О разработке прогноза

социально–экономического развития РФ на 1993 год»; Постановление Правительства РФ от 15 июня 1993 г. № 553 «О разработке прогноза социально–экономического развития и комплексных мер

федерального бюджета на 1995 год»; Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. № 331 «О разработке прогноза социально–экономического развития РФ и проекта федерального бюджета на

1996 год».

377

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

системы и внедрения рыночных принципов повлекло усиление непрозрачности процессов финансового планирования.

На региональном уровне ситуация с непрозрачностью процедур составления проектов бюджета являлась отражением федеральной практики.

Ситуация была переломлена лишь с принятием Бюджетного кодекса РФ, нормы которого, хотя и имеют серию недостатков, однако являются весьма прогрессивными для своего времени. В дальнейшем на федеральном уровне нормы, достаточно подробно описывающие взаимодействие органов исполнительной власти, стали получать закрепление в подзаконных актах. Примерами таких актов являются постановления Правительства РФ:

–от 31 марта 2001 г. № 242 «О разработке прогноза социальноэкономического развития Российской Федерации на 2002 год и проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год», параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2004 года и перспективного финансового плана до 2004 года»;

–от 30 марта 2002 г. № 186 «О разработке прогноза социальноэкономического развития Российской Федерации на 2003 год и проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год», параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2005 года и перспективного финансового плана до 2005 года».

Подобные постановления принимались ежегодно. Лишь в 2005 г. постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118 1 было утверждено Положение о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, срок действия которого не был ограничен. Структура документа также была более удачной, поскольку включала график из более чем 80 позиций, где было указано, какой орган, какой документ, в какой срок, какому органу представляет и что с этим документом в какие сроки должно происходить далее. Впрочем, в

соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 855 2 с 1 января по 31 декабря 2007 г. действие п. 50 положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, предусматривающего применение указанного графика, приостановлено. Данное обстоятельство связано с тем, что сроки разработки проекта федерального бюджета в 2007 г. были перенесены таким образом, чтобы 30 апреля проект закона о федеральном бюджете уже был внесен в Государственную Думу, а в первых числах июня – принят.

1СЗ РФ. – 2005. – № 12. – Ст. 1041.

2СЗ РФ. – 2007. – № 1 (Ч. 2). – Ст. 304.

378

Бюджетная реформа в Российской Федерации

Всубъектах Федерации вопросы составления проектов бюджетов также весьма детально регулируются подзаконными актами – постановлениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. В указанных документах нередко содержатся требования к составу документов, которые соответствующие органы должны разработать (представить), и к срокам выполнения работ. Вместе с тем каких-либо норм, из которых бы следовало, как именно распределять расходы, из каких основных принципов исходить, как правило, не имеется.

Впоследнее время появилась положительная тенденция. Если ранее

всубъектах Федерации постановления, регулирующие взаимодействие органов государственной власти при составлении проекта бюджета, принимались ежегодно и действовали в течение подготовки одного проекта бюджета, то с 2006 г., по аналогии с Российской Федерацией, в ряде субъектов Федерации (например, в Республиках Башкортостан, Бурятии, Мордовии, Саха (Якутия), а также в Алтайском и Ставропольском краях, Владимирской, Ивановской, Калининградской, Ленинградской, Рязанской, Смоленской, Тюменской областях, ХантыМансийском и Ямало-Ненецком автономных округах и др.) были утверждены процедуры составления проектов бюджетов, имеющие неограниченный срок действия.

Вцелом, характеризуя организацию в субъектах Федерации работ по составлению проектов бюджетов можно отметить, что при составлении проекта бюджета применяется, как правило, следующая схема взаимодействия органов государственной власти субъекта Федерации. Орган, ответственный за экономическое развитие, готовит соответствующие прогнозы и макроэкономические показатели, необходимые для прогнозирования доходов и оценки расходных потребностей. Решение о выборе варианта прогноза, если такая работа в субъекте Федерации проводится, принимается, как правило, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта. Финансовый орган определяет с той или иной степенью детализации объемы финансирования ГРБС и направляет (в ряде регионов – после получения согласия [одобрения] со стороны высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации либо соответствующего коллегиального органа), данные сведения распорядителям этих средств. Последние распределяют планируемые объемы финансирования между подведомственными ПБС и при необходимости – выступают с предложениями по увеличению объемов предусмотренного для них финансирования. Спорные вопросы решаются обычно в ходе заседаний вышеуказанного коллегиального органа.

Взаконах некоторых субъектов Федерации введены дополнительные к нормам Бюджетного кодекса РФ положения, конкретизирующие содержание работ отдельных исполнительных органов государственной

379

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

власти при составлении проекта бюджета. Рассмотрим отдельные примеры.

Сравнительно детально порядок взаимодействия исполнительных органов государственной власти при составлении проекта бюджета урегулирован в ст. 70 Закона Республики Адыгея от 25 июня 2002 г. № 73 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Адыгея»1.

В статье предусмотрено, что исполнительный орган государственной власти Республики в области экономического развития организует разработку и представляет на рассмотрение Кабинета Министров прогноз социально-экономического развития Республики Адыгея на очередной финансовый год и организует уточнение параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития Республики.

Кабинет Министров Республики рассматривает план-прогноз функционирования экономики Республики на очередной финансовый год, содержащий основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики. На основании плана-прогноза и с учетом ожидаемых взаимоотношений республиканского бюджета Республики с федеральным бюджетом исполнительный орган государственной власти, ведающий вопросами финансов, осуществляет разработку основных характеристик республиканского бюджета на очередной финансовый год, проектировок основных доходов и расходов республиканского бюджета на среднесрочную перспективу и распределение расходов республиканского бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации. Бюджетные проектировки направляются исполнительным органам государственной власти Республики для распределения средств по конкретным получателям. Кроме того, финансовый орган уведомляет органы местного самоуправления о методике формирования межбюджетных отношений Республики и муниципальных образований на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу, определенной законодательством Республики Адыгеи.

Следующий этап формирования республиканского бюджета – распределение исполнительными органами государственной власти Республики Адыгея предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации и по получателям бюджетных средств, а также разработка указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными

1 Собрание законодательства Республики Адыгея. – 2002. – июнь. – № 6.

380

Бюджетная реформа в Российской Федерации

источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

Одновременно исполнительный орган государственной власти Республики Адыгея в области экономического развития формирует перечень республиканских целевых программ, подлежащих финансированию из средств республиканского бюджета в очередном финансовом году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.

Похожая схема используется в ряде других субъектов Федерации и соответствующим образом описана в их законодательстве о бюджетном процессе.

Акцент на процедуры согласования, при этом без предварительного доведения до ГРБС планируемых объемов ассигнований, сделан в Алтайском крае. Так, ст. 22 Закона Республики Алтай от 27 июля 2005 г. № 57-РЗ «О бюджетном процессе в Республике Алтай»1 предусмотрено, что главные распорядители средств бюджета и иные получатели бюджетных средств в срок до 1 августа текущего года представляют в Министерство финансов Республики бюджетные заявки на ассигнования из республиканского бюджета в соответствии с Положением о порядке составления и предоставления бюджетной заявки, утвержденным Правительством Республики2.

Министерство финансов Республики до 15 сентября рассматривает представленные заявки и вносит их на рассмотрение республиканской межведомственной бюджетной комиссии. По результатам рассмотрения заявок эта комиссия составляет сводную таблицу по несогласованным вопросам, в которой отражается позиция Правительства Республики и главных распорядителей средств республиканского бюджета по указанным вопросам. Сводная таблица, отражающая несогласованные вопросы, входит в состав материалов к проекту закона Республики о республиканском бюджете на очередной финансовый год для внесения в Государственное Собрание – Эл Курултай Республики. Подобный пример

– редкий случай доведения информации о разногласиях среди органов исполнительной власти до сведения законодательной власти.

В Архангельской области основные полномочия, связанные с работами по составлению проекта областного бюджета, закреплены за Администрацией области. Так, в п. 6 ст. 24 Закона Архангельской области «О бюджетном процессе в Архангельской области» предусмотрено, что в процессе формирования областного бюджета Администрация области:

1Сборник законодательства Республики Алтай. – 2005. – № 26 (32). – С. 225.

2Положение «О порядке составления и представления бюджетной заявки на 2006 год» утверждено постановлением Правительства Республики Алтай от 26 мая 2005 г. № 86.

381

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

1)распределяет предельные объемы бюджетного финансирования на очередной финансовый год по показателям функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в разрезе главных распорядителей, иных прямых получателей бюджетных средств;

2)разрабатывает предложения о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере;

3)вносит предложения об отмене, о приостановлении действия, поэтапном введении нормативных правовых актов области, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году.

Одновременно Администрация области формирует перечень социально-экономических программ (по сути, региональных целевых программ), подлежащих финансированию из областного бюджета в очередном финансовом году.

Особые процедуры взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти при составлении проекта бюджета

предусмотрены во Владимирской области. Согласно ст. 5 Закона области «О бюджетном процессе во Владимирской области» 1 утвержденные постановлением Губернатора, исходные данные для разработки проекта областного бюджета на очередной финансовый год (к ним относятся прогноз социально-экономического развития области на очередной финансовый год, основные направления бюджетной и налоговой политики

иосновные параметры областного бюджета на очередной финансовый год) представляются в виде информации в Законодательное Собрание не позднее 1 июля года, предшествующего очередному финансовому году. Законодательное Собрание на своем заседании в июле рассматривает указанные исходные данные и может сформулировать рекомендации по доработке исходных данных, о результатах рассмотрения которых Губернатор должен в 15-дневный срок проинформировать областное Законодательное Собрание.

Пункт 4 ст. 5 Закона «О бюджетном процессе во Владимирской области» предусмотрено, что к основным параметрам областного бюджета относятся:

– прогнозируемый объем доходов консолидированного бюджета области, исчисленный в условиях действующего налогового законодательства в процентах к валовому региональному продукту области;

– прогнозируемый объем доходов областного бюджета в процентах в

ВРП, в том числе объем налоговых доходов, передаваемых местным

1 Владимирские ведомости. – 2000. – № 225.

382

Бюджетная реформа в Российской Федерации

бюджетам по единым нормативам отчислений, установленным законом области;

–прогнозируемый объем финансовой помощи на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из федерального бюджета в процентах

кВРП;

–прогнозируемый объем государственного внутреннего долга областного бюджета в процентах к ВРП;

–распределение расходов консолидированного и областного бюджетов на очередной финансовый год в соответствии с функциональной структурой бюджетной классификации Российской Федерации в процентах к прогнозируемому объему доходов консолидированного и областного бюджетов с учетом финансовой помощи из федерального бюджета по действующим и вновь принимаемым обязательствам;

–задания главным распорядителям средств областного бюджета по предоставлению государственных услуг в зависимости от целей их функционирования;

–лимиты потребления топливно-энергетических ресурсов для бюджетных учреждений по главным распорядителям средств областного бюджета.

Таким образом, во Владимирской области законодательный орган имеет возможность уже на стадии составления проекта бюджета высказать свое мнение по довольно детальным вопросам состояния областных финансов. Уместно предположить, что подобный шаг – вовлечение законодательной власти в процедуры составления проекта бюджета носит в большей степени политический характер, отчасти схожий с так называемым «нулевым чтением» проекта федерального бюджета.

4. Регулирование составления проекта бюджета и переход на принципы бюджетирования, ориентированного на результат. Начиная с 2004 г. в Российской Федерации, в том числе на региональном уровне, в активную стадию вошла реализация реформы бюджетного процесса, одной из основных задач которой является внедрение в бюджетный процесс принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

В настоящее время в качестве основных инструментов выделяют:

–доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) ГРБС;

–бюджетные (ведомственные) целевые программы (Б/ВЦП);

–перспективный (среднесрочный) финансовый план;

–реестр расходных обязательств.

Кначалу 2007 г. ситуацию с созданием правовых оснований по применению указанных инструментов можно охарактеризовать следующим образом.

Наиболее активно в субъектах Федерации закрепляются процедуры составления и ведения реестров расходных обязательств – практически во

383

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

всех регионах утверждены соответствующие порядки. Такая активность во многом связана с необходимостью регулярного представления реестров расходных обязательств в Минфин России.

Процедуры осуществления перспективного/среднесрочного финансового планирования установлены по меньшей мере в 35 субъектах Федерации.

Порядок составления докладов о результатах и основных направлениях деятельности ГРБС закреплены в нормативных правовых актов более чем в 30 субъектах Федерации, а порядок разработки бюджетных (ведомственных) целевых программ имеется в 20 регионах.

Вместе с тем в региональном законодательстве о бюджетном процессе указанные инструменты даже не всегда упоминаются и уж тем более практически не соотнесены с деятельностью по составлению проекта бюджета, что является существенным недостатком в работе по реализации реформ.

Большинство субъектов Федерации упоминают в законах перспективный финансовый план, однако не конкретизируют направления его применения при составлении проекта бюджета.

Реестр расходных обязательств, который, как предполагалось, будет основой для оценки стоимости исполнения действующих обязательств и станет применяться при осуществлении перспективного финансового планирования, в подобном качестве в региональном бюджетном законодательстве практически не закреплен, хотя в некоторых законах субъектов Федерации о бюджетном процессе сам по себе реестр расходных обязательств упоминается.

Доклады о результатах и основных направлениях деятельности и бюджетные (ведомственные) целевые программы в большинстве случаев в региональном законодательстве о бюджетном процессе не указываются.

Редким исключением является Закон Белгородской области от 25 ноября 2005 г. № 2 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Белгородской области» (ст. 55), который в числе документов, являющихся исходной базой для разработки проекта областного бюджета, указывает бюджетный доклад правительства области, перспективный финансовый план, реестр расходных обязательств области и планируемые изменения в нем в соответствии с проектами нормативных правовых актов (нормативными правовыми актами, договорами, соглашениями), определяющими расходные обязательства области. Бюджетный доклад правительства области и перспективный финансовый план должны также прилагаются к проекту областного бюджета. Согласно ст. 56 рассматриваемого Закона параметры проекта областного бюджета, вносимого в правительство Белгородской области, должны соответствовать параметрам перспективного финансового плана на очередной год.

384

Бюджетная реформа в Российской Федерации

В Законе Тверской области от 18 января 2006 г. № 13-ЗО «О бюджетном процессе в Тверской области» весьма подробно урегулировано применение в бюджетном процессе бюджетных целевых программ.

Практически полное отсутствие в региональном законодательстве положений о применении при составлении проекта бюджета нового инструментария – бюджетирования на результат – связано с тем, что, с одной стороны, органы государственной власти субъектов Федерации еще не в полной мере осознают роль и место инструментов такого бюджетирования, в привычных процедурах составления проекта бюджета. С другой стороны, развитие регионального законодательства задерживается в связи с отсутствием соответствующих норм о применении докладов, программ, реестров расходных обязательств, а также с недостаточной проработкой норм о перспективном финансовом плане в Бюджетном кодексе РФ. Одно это останавливает большинство субъектов Федерации вносить изменения в бюджетное законодательство регионального уровня, в том числе в связи с опасениями вопросов со стороны органов прокуратуры.

5.Перспективы развития нормативно-правового регулирования

всубъектах Федерации отношений по составлению проектов бюджетов. 25 января 2007 г. на заседании Правительства РФ был рассмотрен проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ. Они во многом направлены на введение в Кодекс норм, связанных с реализацией в Российской Федерации реформы бюджетного процесса.

Можно ожидать, что после принятия указанного закона все субъекты Федерации приведут в соответствие с ним региональное законодательство

обюджетном процессе. У органов государственной власти субъектов Федерации появится больше возможностей для закрепления в региональных законах норм о применении при составлении проектов бюджетов нового инструментария – бюджетрирования на результат.

Необходимость введения в бюджетный процесс данных инструментов поставит перед органами государственной власти субъектов Федерации вопрос об их назначения и роли в бюджетном процессе, в том числе на стадии составления проекта бюджета. Потребуется решить проблемы, с которыми многие субъекты Федерации, реализующие бюджетную реформу, уже столкнулись – это несвязанность ДРОНДов, ВЦП, реестров расходных обязательств, перспективного финансового плана между собой, невстроенность в бюджетный процесс, в деятельность по разработке программ и прогнозов социально-экономического развития.

Новые подходы потребуется закрепить как в законах субъектов Федерации, так и в соответствующих подзаконных правовых актах.

385