2. Склад та структура дохідної і видаткової частин Державного бюджету України, його стан.

Державний бюджет як фінансовий план, являє собою розпис доходів і видатків держави, який затверджений органами законодавчої влади у вигляді законодавчого акту. При цьому, бюджет відображає економічну, соціальну, військову та міжнародну політику держави. Він є одним із важливих інструментів управління суспільним виробництвом, установлення необхідних пропорцій в національній економіці. При цьому його можна подати і у вигляді зведеного кошторису доходів та видатків, сукупність яких характеризує його склад, а співвідношення між видами доходів і напрямами видатків до загального обсягу бюджету — формує його структуру. Оскільки бюджет як економічна категорія стосується всіх юридичних і фізичних осіб, то структура доходів і видатків бюджету є не просто їх арифметичним співвідношенням, а характеристикою збалансованості та врівноваженості інтересів у суспільстві. Саме з цих позицій необхідно детальне вивчення структури бюджету.

Виконання Державного бюджету України забезпечує Кабінет Міністрів України. Міністерство фінансів України здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету України, координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету. Кошти державного бюджету знаходяться на єдиному казначейському рахунку відкритого в Національному банку України, який обслуговується Державною казначейською службою України, що діє у складі Міністерства фінансів України. Не пізніше 31 грудня поточного бюджетного періоду або останнього дня іншого бюджетного періоду Державна казначейська служба України закриває всі рахунки, відкриті у поточному бюджетному періоді для виконання бюджету.

На кінець бюджетного періоду Державна казначейська служба України зберігає залишки коштів на рахунках спеціального фонду державного бюджету для покриття відповідних витрат у наступному бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення. У разі відсутності відповідних бюджетних призначень на наступний бюджетний період залишки коштів спеціального фонду перераховуються до загального фонду бюджету.

Якщо упродовж року виконання бюджету через певні обставини (криза, економічний спад) стає неможливим у запланованому обсязі, може використовуватися процедура бюджетного секвестру, тобто пропорційне рівномірне скорочення (обмеження) видаткової частини бюджету. Для уникнення зростання соціальної напруги під час секвестру, законодавством передбачені захищені статті видатків державного бюджету, які не можна скорочувати.

Захищеними видатками Державного бюджету України визначаються видатки загального фонду на:

оплату праці працівників бюджетних установ;

нарахування на заробітну плату;

придбання медикаментів та перев'язувальних матеріалів;

забезпечення продуктами харчування;

оплату комунальних послуг та енергоносіїв;

обслуговування державного боргу;

поточні трансферти населенню;

поточні трансферти місцевим бюджетам;

підготовку кадрів вищими навчальними закладами;

забезпечення інвалідів технічними та іншими засобами реабілітації, виробами медичного призначення для індивідуального користування;

фундаментальні дослідження, прикладні наукові і науково-технічні розробки;

роботи і заходи, що здійснюються на виконання Загальнодержавної програми зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС і перетворення об'єкта "Укриття" на безпечну систему, роботи з посилення бар'єрних функцій зони відчуження.

Система доходів бюджету України відображає практично всі методи їх формування. Податковим кодексом встановлені загальнодержавні та місцеві податки та збори (табл. 2).

Таблиця 2. Система податків в Україні згідно Податкового кодексу.

Загальнодержавні податки та збори

Місцеві податки та збори

податок на прибуток підприємств; податок на доходи фізичних осіб; податок на додану вартість; акцизний податок; збір за першу реєстрацію транспортного засобу; екологічний податок; рентна плата за транспортування нафти і нафтопродуктів магістральними нафтопроводами та нафтопродуктопроводами, транзитне транспортування трубопроводами природного газу та аміаку територією України; рентна плата за нафту, природний газ і газовий конденсат, що видобуваються в Україні; плата за користування надрами; плата за землю; збір за користування радіочастотним ресурсом України; збір за спеціальне використання води; збір за спеціальне використання лісових ресурсів; фіксований сільськогосподарський податок; збір на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства; мито; збір у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на електричну та теплову енергію, крім електроенергії, виробленої кваліфікованими когенераційними установками; збір у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на природний газ для споживачів усіх форм власності.

податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки; єдиний податок; збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності; збір за місця для паркування транспортних засобів; туристичний збір.

Доходами державного бюджету є податкові, неподаткові та інші надходження до центрального бюджету держави на безповоротний основі, що використовуються виключно для забезпечення бюджетних програм та не програмних видатків, виконання яких передбачено законодавством України. До доходів державного бюджету також зараховуються трансферти, плата за адміністративні послуги та власні надходження бюджетних установ. Доходи Державного бюджету України спрямовуються як у загальний фонд, так і у спеціальний фонд.

Доходи державного бюджету згруповані згідно з бюджетною класифікацією. Їх перелік визначено статтею 29 Бюджетного кодексу України. До доходів загального фонду Державного бюджету України належать:

1) податок на прибуток підприємств (крім податку на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності);

2) 50 відсотків збору за спеціальне використання лісових ресурсів;

3) 50 відсотків збору за спеціальне використання води (крім збору за спеціальне використання води водних об'єктів місцевого значення);

4) 50 відсотків плати за користування надрами для видобування корисних копалин загальнодержавного значення (крім плати за користування надрами в межах континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони, яка зараховується до загального фонду державного бюджету у повному обсязі);

5) 50 відсотків податку на доходи фізичних осіб, що сплачується (перераховується) на території міста Києва;

6) податок на додану вартість (крім податку, що зараховується до спеціального фонду згідно із законом про Державний бюджет України);

7) акцизний податок з вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції) (крім акцизу, що сплачується платниками зареєстрованими в Автономній Республіці Крим та акцизного податку, що зараховується до спеціального фонду згідно із законом про Державний бюджет України);

8) акцизний податок з ввезених на митну територію України підакцизних товарів (продукції) (крім акцизного податку, що зараховується до спеціального фонду згідно із законом про Державний бюджет України);

9) плата за ліцензії на певні види господарської діяльності (крім плати за ліцензії на певні види господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних місцевих рад та плати за ліцензії зарахованої до місцевих бюджетів ліцензіатами за місцем здійснення діяльності);

10) ввізне мито (крім мита, що зараховується до спеціального фонду згідно із законом про Державний бюджет України);

11) вивізне мито;

12) кошти, отримані за вчинення консульських дій на території України, а також кошти, отримані за вчинення консульських дій за межами України (крім частини коштів, що зараховуються до спеціального фонду згідно із законом про Державний бюджет України);

13) частина чистого прибутку (доходу) державних унітарних підприємств та їх об'єднань, що вилучається до державного бюджету відповідно до закону, та дивіденди (дохід), нараховані на акції (частки, паї) господарських товариств, у статутних капіталах яких є державна власність;

14) кошти, що перераховуються Національним банком України відповідно до Закону України "Про Національний банк України";

15) відрахування коштів, отриманих від проведення державних грошових лотерей тощо.

Доходи спеціального фонду державного бюджету визначаються законом про Державний бюджет України. Закон про Державний бюджет України у виняткових випадках може відносити на відповідний бюджетний період окремі види доходів загального фонду Державного бюджету України (або їх частину) до спеціального фонду цього бюджету. Серед джерел формування спеціального фонду Державного бюджету України є такі: акцизний податок з вироблених в Україні та ввезених на митну територію України підакцизних товарів (продукції) в частині нафтопродуктів і транспортних засобів; ввізне мито на нафтопродукти і транспортні засоби та шини до них; частина (наприклад, 10 %) коштів, отриманих за вчинення консульських дій за межами України; частина (наприклад, 50 %) виконавчого збору, стягнутого органами державної виконавчої служби; кошти від реалізації надлишкової космічної техніки військового та подвійного призначення, що належить Державному космічному агентству України; кошти від реалізації надлишкового озброєння, військової та спеціальної техніки, іншого майна Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань, правоохоронних органів і Оперативно-рятувальної служби цивільного захисту Міністерства надзвичайних ситуацій України; збори на обов'язкове державне пенсійне страхування, що відповідно до закону сплачуються при торгівлі ювелірними виробами із золота (крім обручок), платини і дорогоцінного каміння та при відчуженні легкових автомобілів, з операцій придбавання (купівлі-продажу) нерухомого майна, з користування та надання послуг стільникового рухомого зв'язку (додаткові збори на виплату пенсій) у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України тощо.

В Україні бюджет як фінансовий план має певні відмінності від бюджету як економічної категорії, оскільки до нього включаються фонди цільового призначення. Державні цільові фонди поділяють на цільові бюджетні фонди (фонди, що входять до складу державного бюджету) і державні цільові позабюджетні фонди (фонди, що не входять до складу державного бюджету). Тому для оцінки реальної бюджетної політики необхідно аналізувати статті доходів і видатків «чистого» бюджету (без цільових фондів). Включення цих фондів до державного бюджету зумовлено двома причинами:

• 　наданням їм законодавчої сили;

• 　необхідністю здійснення державного контролю за коштами цих фондів.

Структура бюджету як фінансового плану характеризується складом і питомою вагою доходів та видатків. У цілому вона є досить стабільною, хоча щороку можуть вноситись корективи. Склад і структура видатків бюджету характеризує фінансову, економічну та соціальну політику держави.

Затрати державного бюджету включають видатки бюджету, надання кредитів з бюджету, погашення боргу та розміщення бюджетних коштів на депозитах, придбання цінних паперів. Тоді як безпосередньо видатки державного бюджету – це кошти, спрямовані на здійснення програм та заходів, передбачених у законі про державний бюджет. До видатків бюджету не належить: погашення боргу; надання кредитів з бюджету; розміщення бюджетних коштів на депозитах; придбання цінних паперів; повернення надміру сплачених до бюджету сум обов'язкових платежів та інших доходів, проведення їх бюджетного відшкодування.

Затратна частина державного бюджету, як і його надходження, поділяється за загальним та спеціальним фондами бюджету. Видатки спеціального фонду державного бюджету мають спеціальне призначення.

Бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, визначеного законом про Державний бюджет України. Усі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного періоду, крім окремих (надзвичайних) випадків. Забороняється без внесення змін до закону про Державний бюджет України збільшення бюджетних призначень за загальним та спеціальним фондами державного бюджету на:

-  оплату праці працівників бюджетних установ за рахунок зменшення інших видатків (крім того, розмір заробітної плати працівників бюджетних установ залежить від рішень Кабінету Міністрів України, бюджетні установи не мають права самостійно збільшувати ставки заробітної плати своїм працівникам);

-  видатки за бюджетними програмами, пов'язаними з функціонуванням органів державної влади, за рахунок зменшення видатків за іншими програмами.

У структурі затрат державного бюджету виокремлюється кредитування (поділене за загальним та спеціальним фондами). Кредитування за загальним фондом Державного бюджету України відбувається за рахунок: надходжень внаслідок стягнення простроченої заборгованості перед державою за кредитами (позиками), залученими державою або під державні гарантії, кредитами з державного бюджету, повернення нецільових кредитів, наданих з державного бюджету; повернення кредитів до державного бюджету, наданих для реалізації інвестиційних програм (проектів) за рахунок кредитів (позик), залучених державою від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій.

Кредитування за спеціальним фондом Державного бюджету України відбувається за рахунок:

- повернення кредитів, наданих з Державного бюджету України індивідуальним сільським забудовникам;

- повернення кредитів, наданих з державного бюджету молодим сім'ям та одиноким молодим громадянам на будівництво (реконструкцію) та придбання житла, і пеня;

- повернення бюджетних позичок, наданих на закупівлю сільськогосподарської продукції за державним замовленням (контрактом);

- повернення коштів у частині відшкодування вартості сільськогосподарської техніки, переданої суб'єктам господарювання на умовах фінансового лізингу;

-  коштів, що надійдуть в рахунок погашення заборгованості за кредитами, залученими державою або під державні гарантії і наданими для закупівлі сільськогосподарської техніки іноземного виробництва, переданої сільськогосподарським товаровиробникам та іншим суб'єктам господарювання;

-  повернення кредитів, наданих з державного бюджету фермерським господарствам;

-  повернення коштів, наданих Мінагрополітики України на формування Аграрним фондом державного інтервенційного фонду, а також для закупівлі матеріально-технічних ресурсів для потреб сільськогосподарських товаровиробників;

-  повернення безвідсоткових бюджетних позик, наданих підприємствам державної форми власності паливно-енергетичного комплексу та підприємствам вугільної промисловості на погашення заборгованості із зарплати;

-  повернення кредиту, наданого на реконструкцію гідроелектростанцій;

-  повернення кредитів, наданих з державного бюджету на реалізацію інноваційно-інвестиційних галузевих проектів, першочергове впровадження енергозберігаючих технологій і виробництва альтернативних джерел палива;

-  повернення коштів, наданих з державного бюджету для кредитування окремих категорій громадян, які за законом мають право на отримання кредитів на будівництво (придбання) житла, і пеня.

Загальний фонд державного бюджету за видатками майже постійно недовиконується, не зважаючи на щорічне збільшення обсягів бюджетних призначень.

Стан бюджету як фінансового плану характеризується трьома показниками:

• 　рівновагою доходів і видатків бюджету;

•   бюджетним профіцитом — перевищенням доходів над видатками бюджету;

•  бюджетним дефіцитом — перевищенням видатків над постійними доходами бюджету (податки та податкові доходи бюджету). При визначенні розміру бюджетного дефіциту державні позики до джерел доходів не враховуються. За наявності бюджетного дефіциту встановлюються джерела його покриття (державні позики, емісія грошей).

Рівновага доходів і видатків бюджету є його найбільш доцільним і обґрунтованим станом. Вона означає, що всі видатки бюджету мають відповідні джерела фінансування. З позицій фінансового забезпечення реалізації функцій держави немає потреби, з одного боку, формувати зайві доходи, а з іншого — передбачати у своєму плані видатки без гарантованих надходжень для їх фінансування. Завдання врівноваженості бюджету зачіпає інтереси численних суб’єктів фінансових відносин, потребує врахування багатьох чинників і обмежень, а тому досягти цього дуже важко, адже будь-яке скорочення видатків чи збільшення рівня оподаткування приводить до певних наслідків, які необхідно виявити та проаналізувати.

Бюджетний профіцит досить відносний показник, адже завжди можна знайти певні напрями використання коштів.

«Зайвих» грошей взагалі не буває. Так, згідно з Бюджетним кодексом України профіцит має затверджуватись виключно з метою погашення основної суми боргу. Але якщо погашення цього боргу включити у видатки бюджету (а саме до них вони і відносяться), то ніякого профіциту в бюджеті не буде. Крім того, слід відрізняти бюджетний профіцит від надлишку коштів, який підлягає вилученню до бюджету вищого рівня і характеризує міжбюджетні відносини. У будь-якому випадку бюджетний профіцит не може розглядатись як позитивний результат фінансової діяльності держави, ідентичний прибутку суб’єктів підприємництва. Треба підкреслити ще раз, державі зайві кошти непотрібні.

Бюджетний дефіцит є найбільш складним і водночас досить поширеним явищем. Бюджетний дефіцит не означає незбалансованості бюджету, оскільки при складанні і затвердженні бюджету встановлюються джерела його фінансування. Отже, необхідно чітко розрізняти бюджетний дефіцит і незбалансованість бюджету у зв’язку з невизначеністю у джерелах покриття дефіциту. Відсутність чіткої політики стосовно бюджетного дефіциту і визначення джерел його покриття характеризує стан бюджету, який умовно можна назвати бюджетною пустотою чи дірою. Тобто в бюджет включається певна сума видатків, що не мають відповідного забезпечення. Таке явище загалом неприпустиме. Однак в Україні на початку 90-х років воно мало місце. Затверджувався неврівноважений бюджет, що значно ускладнювало його виконання. Адже при незабезпеченому перевищенні видатків над доходами неясно, які видатки фінансувати, а які ні. З іншого боку, виходячи із законодавчого характеру бюджету, необхідно фінансувати всі затверджені видатки, але за рахунок чого?

Визначають різні види бюджетного дефіциту за такими ознаками:

1. За формою прояву бюджетний дефіцит поділяється на відкритий і прихований. Відкритий бюджетний дефіцит — це офіційно зафіксований стан бюджету під час його затвердження у Законі про Державний бюджет чи в рішенні місцевих органів влади. Прихований бюджетний дефіцит офіційно не визнається. Існує кілька варіантів прихованого і напівприхованого дефіциту. По-перше, це завищення планових показників доходів, яке означає фальсифікацію основного фінансового плану держави, що виявиться при виконанні бюджету. Така фальсифікація може бути як свідомою — для реалізації певних політичних, економічних чи фінансових цілей, так і наслідком невисокого рівня планування доходів, бажанням сприймати неможливе за реальність. Виходячи з рівня виконання плану доходів в Україні в останні роки, можна стверджувати, що певні елементи прихованого дефіциту шляхом завищення планових завдань мали місце. По-друге, завищення доходів може мати напівприхований характер. В Україні, наприклад, у деякі бюджетні роки до складу дохідної частини бюджету входила стаття «Доходи, що мають бути мобілізовані в процесі виконання бюджету». Затверджений бюджет має містити тільки реальні доходи. Тому, з одного боку, якщо це саме такі реальні доходи, то їх необхідно було чітко визначити і зарахувати до бюджету в конкретних формах. Якщо це малоймовірні або взагалі тільки бажані доходи, то їх неможливо включати до бюджету. Фактично це було нереальне завищення доходів бюджету з метою фіктивного його збалансування. По-третє, можливий варіант напівприхованого-напіввідкритого дефіциту, коли в затвердженому бюджеті дефіцит не виділяється, однак до складу доходів включаються такі надходження, які є джерелами його фінансування.

Прихований бюджетний дефіцит — вкрай небажане явище, що характеризує фінансову казуїстику, коли ігноруються загальноприйняті визначення, терміни і підходи. Прихований бюджетний дефіцит є більш негативним явищем, ніж відкритий.

2. За причинами виникнення бюджетний дефіцит буває вимушеним і свідомим. Вимушений бюджетний дефіцит є наслідком економічної і фінансової кризи. Слід також зазначити, що він пов’язаний із бажанням чи необхідністю витрачати коштів більше, ніж їх є в наявності. Адже завжди можна скоротити видатки до наявних доходів, або, підвищивши рівень оподаткування, збільшити доходи і цим вирішити проблему. Однак у реальній дійсності все набагато складніше. Наприклад, в Україні скорочення видатків бюджету практично неможливе. За умов існуючих пропорцій розподілу ВВП і низького рівня індивідуальних доходів населення зменшити видатки на соціальну сферу та інші цілі просто нереально. Тобто практично це можна зробити, але до чого таке рішення приведе? Аналогічно немає можливості підвищити рівень оподаткування — він і так надто високий.

Конкретними причинами бюджетного дефіциту в Україні є надмірно роздута бюджетна сфера, яка дісталась у спадщину від адміністративно-командної системи, а головне — низький рівень ВВП на душу населення. Так, в розвинених країнах світу він складає 25—60 тис. дол. США на рік. В цілому вимушений бюджетний дефіцит у будь-якій країні є спробою пом’якшення складної фінансової ситуації.

Свідомий бюджетний дефіцит ґрунтується на необхідності обмеження рівня оподаткування і забезпечення частини бюджетних видатків через позики. Якщо вимушений бюджетний дефіцит є наслідком дефіциту фінансових ресурсів у країні, то свідомий, як правило, можливий саме за наявності вільних ресурсів, що їх фізичні та юридичні особи можуть надати державі у тимчасове користування. Це дефіцит тільки бюджету держави, фінансовий стан підприємств і громадян в цілому може бути задовільний або й дуже добрий. Обмеження рівня оподаткування сприяє розвиткові виробництва і зростанню доходів у суспільстві. Держава ж може бути справді багатою лише у багатому суспільстві. Адже багата держава у бідному суспільстві — це нонсенс, який рано чи пізно призведе до кризи.

З’ясування причин бюджетного дефіциту надзвичайно важливе для його оцінки. Сам по собі дефіцит бюджету не можна вважати негативним явищем і хибною фінансовою політикою. Так само як неправильно стверджувати, що дефіцит зовсім нешкідливий. Не існує абсолютної оцінки бюджетного дефіциту як фінансового явища. Можна давати лише його відносну характеристику з огляду на причини виникнення дефіциту.

3. За напрямом дефіцитного фінансування розрізняють активний і пасивний бюджетні дефіцити. Активний бюджетний дефіцит означає спрямування коштів на інвестиції в національну економіку, що сприятиме зростанню ВВП. Пасивний бюджетний дефіцит означає покриття поточних видатків бюджету.

Політика дефіцитного фінансування інвестицій ґрунтується на теоретичних засадах кейнсіанства, його постулатах «бюджетного мультиплікатора». Бюджетні інвестиції сприяють розвитку економіки, розширюють попит і цим стимулюють економіку. Незважаючи на те, що нині більш поширеною є неокласична економічна теорія, відкидати кейнсіанство безпідставно. Україні необхідно передусім визначитись в орієнтирах своєї економічної доктрини, чітко сформулювати завдання та цілі, і вже під них обирати певну фінансову політику.

Основним джерелом покриття дефіциту державного бюджету є запозичення. Слід пам’ятати, що покриття дефіциту за рахунок коштів від грошової емісії Національного банку України заборонена. Більшу частину державних запозичень мають становити внутрішні запозичення.