4626

71

Естественно, что эта функция должна проявляться и в отношениях, связанных с оборотом природных ресурсов. Очевидно, что они могут быть предметом сделок только в индивидуализированном виде. Более того, действующее законодательство не допускает, например, оборота земельных участков, не прошедших кадастровый учёт 108. Однако обособление природных ресурсов необходимо также для обеспечения контроля государства за рациональным их использованием, за исполнением пользователями и собственниками обязанностей по их охране и защите. Объектами и права собственности, и права природопользования являются именно индивидуализированные объекты, что отмечалось ранее. Следовательно, конституционная обязанность по обеспечению рационального использования природных ресурсов (ч. 1 ст. 9, ч. 1 ст. 36 Конституции РФ) существует у конкретного лица и в отношении конкретного природоресурсного объекта.

Таким образом, реализация положений ч. 1 ст. 9, ст. 36 Конституции РФ на уровне отраслей российского законодательства и в правоприменительной практике возможна лишь при условии обеспечения индивидуализации природоресурсных объектов специально уполномоченными органами государственной власти, при этом процесс индивидуализации представляет собой не осуществление правомочий собственника, а проявление государственных функций публично-властного субъекта. Дискретизация природных ресурсов, таким образом, представляет собой обеспечительную меру по выполнению требований Конституции по охране окружающей среды, с одной стороны, и обеспечению легального оборота и рационального использования природных ресурсов – с другой.

Особенностью природных ресурсов как объектов права собственности следует считать специфическое содержание такого признака, как юридическая привязка, под которой понимается нормативно гарантированная возможность правового закрепления объекта за субъектом права 109. Для большинства объектов гражданских прав юридическая привязка существует как в форме статического закрепления имущественных отношений через

108См., напр. : ст. 37 Земельного кодекса РФ, ст. 9 Федерального закона от 24.07.2002 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», в которых указывается на недействительность сделок, совершённых с земельными участками, не прошедшими кадастровый учёт.

109Лапач В. А. Указ. соч. С. 156.

72

абсолютную конструкцию права собственности либо производные вещные права (например, сервитуты, право пожизненного наследуемого владения), так и через релевантное, допускаемое законом и влекущее правовые последствия обладание вещью (или, точнее, правоожидание). Здесь, прежде всего, имеется в виду владение – правоожидание, которое при соблюдении ряда условий обусловливает в дальнейшем возникновение права собственности по давности владения (ст. 234 Гражданского кодекса РФ). Кроме того, с точки зрения гражданского права, допускается существование объектов гражданских прав вне режима юридической привязки или, во всяком случае, в условиях отсутствия юридической привязки относительно конкретного субъекта. Здесь имеется в виду режим бесхозяйного имущества (ст. 225 Гражданского кодекса РФ), движимых вещей, от которых собственник отказался (ст. 226 Гражданского кодекса РФ), безнадзорных животных (ст. 231 Гражданского кодекса РФ). Во всех подобных случаях закон, стремясь обеспечить в будущем нормальный режим закрепления имущества за заинтересованным субъектом, признаёт за таковым (субъектом) переходный правовой статус «возможного правообладателя», статус, который чаще всего, при наличии установленных условий, трансформируется в право собственности в отношении соответствующей вещи. Иная ситуация возникает применительно к природным ресурсам как объектам права собственности. Их юридическая привязка всегда носит конкретный характер. Применительно к отдельным видам ресурсов конкретность юридической привязки может обеспечиваться следующими способами.

1. Конструкцией исключительной государственной собственности, примером чего служит норма ст. 1.2 Закона «О недрах»: недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Исключительная государственная собственность может быть установлена только федеральным законом. Будучи юридическим ограничением потенциального права частной собственности, введение в правовую реальность такой конструкции должно подчиняться общей ограничительной норме ч. 3 ст. 55 Конституции РФ,

73

согласно которой ограничение прав допускается для достижения общесоциальных целей и в форме федерального закона.

2.Использованием юридико-технической «остаточной» конструкции. Иллюстрацией этого приёма являются п. 1 ст. 16 Земельного кодекса РФ и п. 2 ст. 214 Гражданского кодекса РФ, которые устанавливают, что государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований.

3.Критериальным разграничением природных ресурсов с прямым указанием на отнесение к соответствующему субъекту определённой группы природных ресурсов. Подобная юридико-техническая схема используется

вФедеральном законе «О животном мире».

Идея всех вышеуказанных способов конкретизации юридической привязки выражается в том, чтобы не допустить существования природных ресурсов, не находящихся в чьей-либо собственности. Следствием этого является отсутствие в их правовом режиме рассматриваемых выше привязок в форме правоожидания 110. Причина такого законодательного решения заключается в том, чтобы обеспечить охранительную функцию нормы ч. 1 ст. 9 Конституции РФ.

Особенности правовой характеристики природных объектов не исчерпываются своеобразным содержанием таких признаков, как их дискретность и характер юридической привязки. Следует отметить, что есть основания выделять и дополнительные признаки.

Речь идёт, в частности, о комплексности природных ресурсов. Для них свойственна тесная связь между собой и особенно с землёй. Более того, зачастую природные ресурсы как объекты права собственности рассматриваются законодателем в своём системном единстве. Так, в Российской Федерации отсутствует право собственности на воды при том, что соответствующий природный ресурс закреплён в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». В качестве объекта права собственности рассматривается водный объект, представляющий собой систему водно-земельных

110 Применительно к гражданско-правовым отношениям выработанный общий тезис даёт основание не рассматривать как основание возникновения права собственности на природоресурсные объекты вследствие давности владения (см. подр. : Козырь О. М. Недвижимость в новом Гражданском кодексе России. Проблемы, теория, практика / под ред. А. Л. Маковского. М., 1998. С. 285). Хотя существуют и иные позиции (см., напр. : Крассов О. И. Право частной собственности на землю. М., 2000, С. 63 – 64).

74

ресурсов (ст. 1, 8 Водного кодекса РФ). Лесной кодекс РФ также не закрепляет право собственности на леса, рассматривая в качестве объекта права собственности лесной участок как систему земельно-растительных ресурсов (ст. 5, 7 Лесного кодекса РФ). Такой комплексный подход к природным объектам реализован на конституционном уровне, не случайно ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 Конституции содержат правовые нормы, объектом воздействия которых являются все виды природных объектов.

Как представляется, и в этом следует согласиться с В. Плоховой, такое положение вещей свидетельствует не столько об оптимизации юридикотехнического инструментария законодателя, сколько о его стремлении акцентировать внимание на том, что окружающая среда – это естественная экологическая система, которая не может быть механически «разобрана» на отдельные элементы 111. Отдельные природные ресурсы, находящиеся в постоянной и устойчивой взаимосвязи, для целей реализации права собственности следует рассматривать в качестве единого комплексного объекта. Во-первых, это обусловлено необходимостью недопущения искусственного расщепления титула на отдельные природные ресурсы, составляющие такой комплекс (например, на лесную растительность и земли, на которых она произрастает). Это может привести к ненужным конфликтам собственников и, как следствие, либо к нарушению стабильности оборота природных ресурсов, либо к невозможности обеспечения их надлежащей охраны как элементов окружающей среды. В обоих случаях имеет место невыполнение положений ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, требующих особого отношения к вопросам окружающей среды. Во-вторых, «комплексные» природные ресурсы требуют единства охранительных мероприятий (например, лесовосстановление, уход за лесами и т.д.) в отношении всех компонентов, входящих в состав комплексного природного образования. В этой связи компонентное разделение представляется неоправданным.

Другим проявлением комплексности природных ресурсов является принцип акцессии, введённый, в частности, ч. 2 ст. 8 Водного кодекса РФ, основываясь на котором право собственности на отдельные водные объек-

111 Плохова В. Особенности природных объектов и их отражение в правовом регулировании // Российская юстиция. № 6. 2002. С. 28.

75

ты (пруды, обводненные карьеры) возникает вследствие наличия права собственности на соответствующий земельный участок. Такой подход реализуется в законодательстве в целях недопущения конфликта интересов титульных обладателей различных природоресурсных объектов (например, собственника земельного участка и расположенного в его пределах водного объекта). В случае, если разделение титулов всё же допускается, в системе нормативно-правового регулирования предусматриваются механизмы, позволяющие разрешить такие коллизии. Примером является изъятие земельного участка для государственных нужд, в случае передачи участка недр под таким земельным участком для целей недропользования (ст. 25.1 Закона РФ «О недрах»).

Комплексный подход к природным ресурсам как объектам права собственности должен раскрываться с известной степенью осторожности, поскольку может повлечь и вполне ощутимые проблемы теоретического и практического свойства. Так, в ст. 8 Федерального закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» 112 особо охраняемые природные территории федерального, регионального и местного значения соответственно признаны собственностью Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Согласно преамбуле данного Закона, особо охраняемые природные территории – это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Получается, что особо охраняемая природная территория представляет собой некое комплексное образование, являющееся самостоятельным объектом права собственности (ч. 8 ст. 2 Федерального закона).

Объявлять объектом права собственности территорию, а не находящиеся на ней объекты, по меньшей мере, некорректно. Фактически речь идёт о праве собственности не на территорию, а на расположенные в её пределах

112 Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

76

природные ресурсы. Вместе с тем такое смешение понятий влечёт за собой не только теоретические проблемы, но и существенные практические сложности. Ведь проблема комплексного характера природных ресурсов тесно переплетается с проблемой закрепления чёткого понятийного аппарата при юридическом конструировании комплексного объекта права публичной собственности, который фигурирует в природоресурсном законодательстве и нарушает конституционную модель построения системы объектов права публичной собственности на природные ресурсы.

Проиллюстрировать возникающие сложности можно практикой образования особо охраняемых природных территорий регионального значения (природных заказников) на землях лесного фонда, типичной для многих субъектов Российской Федерации. При этом возникает неразрешимая коллизия: в силу ч. 6 ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Федерации, следовательно, лесные участки в их пределах становятся собственность субъекта Российской Федерации. С другой стороны, в соответствии со ст. 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки лесного фонда находятся в федеральной собственности, следовательно, создание особо охраняемой природной территории регионального значения не должно влечь за собой прекращение права федеральной собственности, пока не будет произведён перевод земель из лесного фонда.

Очевидно, что вопросы собственности применительно к особо охраняемой природной территории должны решаться в отношении её природных ресурсов. Очевидно также, что в целях обеспечения единства охранительного нормативно-правового массива, установления единого правового режима, в том числе режима собственности, требуется и определение одного лица в качестве собственника этих природных ресурсов. Но в условиях существования такого объекта права собственности, как территория, это представляется затруднительным 113. Автор полагает, что создание особо

113 Отметим, что судебная практика исходит из положений природоресурсного законодательства о режиме собственности на отдельные ресурсы, прежде всего на базисный ресурс – земельный участок, не допуская коллизию прав собственности (см., напр.: Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19.05.2004 г. № 11Г04-18, Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6.04.2005 г. № 52-Г05-1 // Справочно-правовая система «Гарант».

77

охраняемой природной территории, должно влечь за собой не возникновение или прекращение права собственности публичных образований, а установление ограниченного правового режима пользования и особой охраны в отношении природных ресурсов, расположенных в её пределах. При этом в любом случае следует исходить из того, что принятие решений об организации особо охраняемой природной территории возможно лишь при прямом участии собственников природных ресурсов, включаемых в её состав. Так, актами субъектов Российской Федерации либо муниципальных образований недопустимо введение такого рода ограничений в отношении природных ресурсов, относящихся к федеральной собственности, при отсутствии явно выраженного согласия Российской Федерации. В перспективе целесообразно вообще отказаться от дифференциации особо охраняемых природных территорий по уровням образования (федерального, регионального, местного значения), закрепив полномочия по их созданию (в том числе, и по инициативе иных публично-правовых образований) за Российской Федерацией, с обязательным учётом мнений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Такое решение позволит снизить коллизионную составляющую в федеративных отношениях в сфере придания определённым территориям статуса особо охраняемых, а также добавит ясности в вопросе о праве собственности на природные ресурсы в их границах. Кроме того, в развитие положений ч. 1 ст. 9, ст. 55 Конституции РФ будет сохранена возможность введения режима особой охраны для отдельных природных комплексов, с одновременным недопущением чрезмерного и необоснованного ограничения вовлечения в экономический оборот природных ресурсов, что, в свою очередь, вытекает из требований ст. 34, 35, 36 Конституции РФ.

Глава 2 Разграничение публичной собственности на природные ресурсы; критерии

§ 1 Разграничение публичной собственности на природные ресурсы: общая характеристика модели, законодательная практика реализации

78

Разграничение публичной собственности на природные ресурсы зафиксировано в ст. 9 Конституции РФ, указывающей на существование собственности государственной (в виде собственности Российской Федерации и собственности субъектов Российской Федерации) и муниципальной. Развивая данную норму, ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132, устанавливают основы муниципальной собственности, а п. «д» ст. 71, «г» ч. 1 ст. 72 Конституции рассматривают в качестве самостоятельного объекта федеральную собственность (что подразумевает существование и собственности субъектов Российской Федерации), а также предусматривают необходимость разграничения государственной собственности (нахождение данной нормы в статье, посвящённой вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не оставляет иного возможного толкования, как разграничения собственности именно между уровнями организации федеративного государства).

Конституция РФ 1993 г. заложила лишь фрагментарную базу для разграничения природных объектов между федеральным центром и субъектами Федерации. В отличие от Конституции РСФСР 1978 г., которая в ст. 10, 11, 11.1 не только устанавливала публичную собственность в качестве одной из конституционно закреплённых форм собственности, но и прямо указала те объекты, которые должны быть безусловно (ресурсы континентального шельфа, исключительной экономической зоны), либо по возможности (отдельные виды предприятий) отнесены к федеральной собственности, действующая российская Конституция отказалась от непосредственного урегулирования пообъектного состава публичного имущества, указав лишь контуры модели его разграничения. Отсутствие в тексте Конституции РФ норм, прямо определяющих критерии, процедуру, форму разграничения прав собственности на природные объекты, не является непреодолимым препятствием для построения механизма разграничения собственности, поскольку системный анализ положений Конституции позволяет рассматривать конституционно-правовую модель разграничения публичной собственности на природные ресурсы, по крайней мере, с двух пози-

79

ций – с точки зрения её содержания, то есть системы элементов, её образующих, и с точки зрения правовой формы закрепления и реализации.

На взгляд автора, общая модель разграничения публичной собственности на природные ресурсы должна включать следующие элементы:

1)определение природных ресурсов, отнесённых исключительно к публичной собственности;

2)определение критериев отнесения природных ресурсов к различным уровням публичной собственности;

3)определение порядка отнесения природных ресурсов к различным уровням публичной собственности;

4)установление механизма разрешения конфликтов в процессе разграничения публичной собственности.

Определение критериев отнесения природных ресурсов исключительно

кпубличной собственности (первичная дифференциация собственности на природные ресурсы) является необходимой предпосылкой для последующего распределения природных ресурсов, оставшихся вне частных титулов, между публично-правовыми образованиями. Проблема разграничения публичной и частной собственности на природные ресурсы заслуживает, безусловно, самостоятельного изучения. Вместе с тем автор считает необходимым высказать ряд соображений общего характера по данному вопросу в силу его значимости для целей настоящего исследования. Во-первых, Конституция РФ содержит определённую норму о множественности форм собственности на природные ресурсы (ч. 2 ст. 9). Нахождение данной нормы в главе, посвящённой основам конституционного строя, означает её императивность по отношению к законодателю. Тем самым предписывается обеспечить на нормативно-правовом уровне либерализацию оборота природных ресурсов путём включения частных лиц в число возможных обладателей титула собственника. Во-вторых, нельзя рассматривать как исполнение требования ч. 2 ст. 9 Конституции РФ предусмотренную в законодательстве возможность обладания на праве частной собственности компонентами окружающей среды, извлечёнными из неё (заготовленная древесина, изъятая вода, добытые полезные ископаемые и пр.). Природные ресурсы в составе окружающей среды и извлечённые из неё представляют

80

собой различные виды имущества с особым конституционно-правовым режимом. В-третьих, решение вопроса о наличии права частной собственности должно быть основано на конституционных положениях, являющихся источником закрепления критериев дифференциации публичной и частной собственности. Важнейшее значение в этой связи должны иметь нормы ч. 1 ст. 9, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, которые, по сути, определяют условия ограничения в статусе частных собственников для защиты публичных интересов. Исходя из указанных положений в частной собственности могут находиться природные ресурсы, за исключением необходимых для реализации общественно значимых целей, а также таких ресурсов, чьё состояние имеет существенно значение для обеспечения публичных интересов, обозначенных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В-четвёртых, внедрение права частной собственности должно происходить с учётом исторических реалий, а также в зависимости от эффективности политики природопользования в государстве и характере менталитета населения 114. С учётом изложенного, необходимо заметить, что в текущих исторических условиях и

вближайшей перспективе к объектам права частной собственности следует относить лишь отдельные категории земельных участков, а также «привязанные» к ним и не имеющие существенной экологической и промышленной ценности, природные ресурсы (лесные насаждения, небольшие водные объекты и населяющие их водные биоресурсы, участки недр в границах частных земельных участков на небольшой глубине освоения (до 5 м) с ограничением по способам их разработки и обязанностью отчуждения

впользу государства при наличии в них ценных полезных ископаемых), то есть реализовать принцип акцессии. Выделенный законодательно на основании конституционно-правовых предписаний сегмент публичной собственности должен быть разграничен и закреплён за публично-правовыми субъектами. Однако вопрос о разграничении прав публично-правовых субъектов на природные ресурсы решён в действующем законодательстве крайне непоследовательно и противоречиво. Ранее автором отмечалось, что разграничение собственности на природные ресурсы есть необходимое

114 Так, напр., Н.И. Фалеев указывал, что непоследовательное, неподготовленное закрепление частной собственности на леса в 1782 г. обусловило весьма серьёзный ущерб лесному хозяйству России (см.: Фалеев Н. И. Лесное право. СПб. : Изд. тов-ва И.Д. Сытина, 1912. С. 92.