4626

111

3. Обеспечение единства правового режима комплексного объекта. Применяется, например, при разграничении собственности на земельные участки, при наличии на земельном участке объекта недвижимости, отнесённого к федеральной собственности, либо расположения под земельным участком участка недр, находящегося в федеральной собственности, а также при передаче земельного участка федеральным структурам (органам власти, учреждениям, предприятиям и пр.). Кроме того, это характерно при определении собственности на леса (лесные насаждения) и водные объекты, в случае расположения их на федеральных землях (например, землях обороны) они находятся в федеральной собственности.

Как указывалось ранее, ч. 1 ст. 9 и ч. 2 ст. 36 Конституции РФ позволяют выявить конституционное обоснование необходимости унификации правового режима комплексных природных ресурсов, а также природных ресурсов и связанных с ними объектов недвижимости, что свидетельствует о конституционном источнике данного критерия. Характеризуя его, следует признать приоритетность в титуле у владельца недвижимости, созданной в результате антропогенной деятельности (применительно к земельным участкам и расположенным на них зданиям, сооружениям) либо приоритетность в титуле у владельца земельного участка (в иных случаях при разграничении комплексных природных ресурсов).

Исходя из вышеперечисленных критериев, мы полагаем возможным предложить следующую систему разграничения публичной собственности на отдельные природные ресурсы.

I. В части собственности на лесные участки (лесные ресурсы) провозглашение общей презумпции собственности субъектов РФ на леса (в том числе лесной фонд), с корректировкой возложения её нормативных функций и функций по определению лесной политики, лесного контроля за Российской Федерацией. К федеральной собственности следует относить защитные группы лесов федерального значения. К муниципальным лесам – леса, расположенные в пределах территорий муниципальных образований, за исключением относящихся к собственности Российской Федерации и её субъектов.

II. Недра в составе неразведанных участков, участков с расположением федеральных подземных сооружений, участков, содержащих стратегиче-

112

ски важные полезные ископаемые (нефть, газ, драгоценные металлы и камни, радиоактивные полезные ископаемые и т.п.) следует отнести к собственности Российской Федерации. В целях исключения конфликтов в вопросе осуществления права собственности, к федеральной собственности следует отнести недра, содержащие месторождения полезных ископаемых, в случае, если такое месторождение располагается на территории двух и более субъектов РФ. Оставшиеся участки недр возможно отнести к собственности субъектов РФ. Также к собственности субъектов РФ следует отнести разведанные впоследствии участки недр, в случае отсутствия в них стратегических полезных ископаемых. Передача в муниципальную собственность недр представляется в настоящее время нецелесообразной, поскольку требует существенных управленческих навыков, квалифицированного персонала, что в настоящее время практически отсутствует в системе органов местного самоуправления. Исключение может быть сделано лишь в отношении участков недр в пределах территорий муниципальных образований, используемых для размещения постоянных подземных сооружений, находящихся в муниципальной собственности. Обеспечение населения ресурсами недр для решения вопросов местного значения вполне может быть обеспечено созданием муниципальных унитарных предприятий с получением ими лицензий на добычу ресурсов недр. В перспективе может быть поставлен вопрос о передаче в муниципальную собственность участков недр, содержащих так называемые общераспространённые полезные ископаемые, добыча которых не сопряжена с существенным нарушением целостности недр.

III. Водные объекты. Существующее нормативное закрепление вопроса о разграничении водных объектов представляется логичным, с оговоркой о необходимости законодательного определения понятий «пруд» и «обводнённый карьер», с целью избежание конфликтов между публичными образованиями.

IV. Водные биологические ресурсы. Очевидно, что титул на водные биоресурсы должен следовать за титулом на водный объект, в котором они находятся. Собственно, такой подход и находит отражение в действующем Федеральном законе «О рыболовстве и охране водных биологических ресурсов». Однако следует заметить, что в федеральной собственности, неза-

113

висимо от расположения, должны находиться живые организмы, находящиеся под особой охраной (относящиеся к редким и исчезающим видам).

V. Животный мир. С учётом критериев значимости следует отнести к федеральной собственности лишь особо ценные объекты – редкие и исчезающие виды, подлежащие особой охране, а также находящиеся на особо охраняемых природных территориях федерального значения (в том числе в федеральных защитных лесах). Нахождение объектов животного мира в муниципальной собственности представляется нецелесообразным, поскольку среда обитания животных находится за пределами мест проживания человека. В этой связи сложно связать режим их собственности с необходимостью решения вопросов местного значения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ системы правового регулирования вопросов собственности на

природные ресурсы позволяет сделать принципиально важный вывод о

выстраивании института публичной собственности на природные ресурсы

на основании норм Конституции РФ. Согласно ч. 1 ст. 9 Конституции РФ,

природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и дея-

тельности народов, проживающих на соответствующей территории. Ука-

занная норма закрепляет приоритет публичного интереса в рамках отно-

шений по взаимодействию субъектов российского права по поводу при-

родных объектов. Очевидно, что частный интерес собственника, будучи,

как правило, сопряжённым исключительно с целями извлечения доходов

из эксплуатации природных ресурсов, зачастую несовместим с первичны-

ми, экологическими функциями, которые выполняет окружающая среда.

Положения ст. 9 Конституции РФ означают, что при построении систе-

мы законодательства в части регламентации отношений собственности на

природные ресурсы следует исходить из необходимости дополнения част-

ноправовых институтов элементами публично-правового воздействия

(ограничение оборотоспособности природных ресурсов, лицензирование

114

отдельных видов деятельности, связанных с природопользованием, за-

крепление системы экологического нормирования и т.п.). Вместе с тем да-

же внедрение в частноправовую подсистему нормативного регулирования публичных элементов не сможет обеспечить полноценное достижение це-

лей, обозначенных в Конституции РФ в отношении природных ресурсов. В

этой связи важную роль должна играть публичная собственность как явле-

ние, органично сочетающее в себе частные и публичные начала. Именно на публично-правовые образования, обладающие необходимым экономи-

ческим, профессиональным, организационным ресурсом, должны в боль-

шей степени налагаться обязанности по охране окружающей среды, вы-

страивании справедливой и эффективной системы отношений природо-

пользования, в том числе в рамках реализации титула собственника.

Именно публично-властный субъект является выразителем публичного ин-

тереса населения в сохранении природных богатств страны, с одной сто-

роны, и в использовании его ресурсного потенциала – с другой.

При определении статуса публичного образования как собственника следует исходить из ряда концептуальных положений. Наделение его со-

ответствующими правомочиями не означает, что право публичной соб-

ственности трансформируется в публично-правовую конструкцию. Систе-

ма экономического оборота выстраивается на основании смешанных част-

нопубличных механизмов, при этом передача в пользование природных ресурсов должна базироваться на договорных началах в рамках правоот-

ношений, где стороны выступают как равные субъекты. Вместе с тем пуб-

личное образование обязано как собственник и как властный субъект сле-

дить за развитием отношения собственности таким образом, чтобы соблю-

дались публично-правовые ограничения, заложенные на конституционном уровне и находящие своё продолжение на уровне специального природо-

ресурсного законодательства. Более того, само публичное образование,

даже являясь субъектом власти, приобретая статус собственника природ-

115

ного ресурса, подпадает под систему ограничений режима собственности,

установленного Конституцией и отраслевым законодательством. Проблема дуализма статуса публично-правового субъекта, как следствие, требует строгого соблюдения баланса частноправового и публично-правового ре-

гулирования отношений собственности на природные ресурсы.

Право публичной собственности на природные ресурсы в настоящее время не должно являться полностью прерогативой органов государствен-

ной власти и местного самоуправления. В существовании его важную роль должен играть народ как естественный носитель публичного интереса,

обеспечиваемого публичной властью. В этой связи необходимым требова-

нием к установлению режима собственности на природные ресурсы долж-

но явиться общественное участие в решении вопросов, связанных с осу-

ществлением государством (муниципальным образованием) правомочий собственника. Основную роль здесь должны играть законодательно за-

крепленные механизмы проведения публичных слушания (обсуждений)

актов собственника, направленных на распоряжение природными ресурса-

ми, которые в настоящее время отсутствуют, что позволяет автору внести ряд предложений по их нормативно-правовой регламентации.

Осуществление права публичной собственности на природные ресурсы тесно связано с проблемой объекта права собственности. Анализ Консти-

туции РФ, действующего природоресурсного законодательства, научных взглядов на эту проблему позволяет констатировать отсутствие единого подхода. По мнению автора, в Конституции закрепляется особый правовой режим рассматриваются природные ресурсы как «базисные» составляю-

щие окружающей среды, но не как извлечённые из неё элементы. Они же и рассматриваются в качестве особого объекта права собственности, в том числе и публичной. Дифференциация правового режима «обычного» иму-

щества и дифференциация извлечённых из природы ресурсов не должны принципиально различаться, поскольку после их отделения от естествен-

116

ной экосистемы они теряют свои «экологические» свойства и приближа-

ются к режиму обычного имущества. Природные ресурсы, включённые в состав окружающей среды, напротив, как среда жизни и источник удовле-

творения публичных интересов, требуют особой охраны, в том числе в рамках института публичной собственности.

Автор считает, что отмеченные многочисленные противоречия и пробе-

лы в понятийном аппарате, закреплённом на уровне отраслевого законода-

тельства, не соответствующие конституционно-правовым положениям,

требуют устранения, поскольку вносят дисбаланс и порождают неопреде-

лённость в системе правового регулирования отношений в области приро-

допользования и охраны окружающей среды. Изложенные в работе реко-

мендации представляют собой возможные варианты решения этой задачи.

В свете федеративного устройства российского государства централь-

ное место в исследовании проблем публичной собственности на природ-

ные ресурсы занимает вопрос об участии Российской Федерации, субъек-

тов Федерации и муниципальных образований в осуществлении правомо-

чий собственника. Исследование современного законодательства позволя-

ет констатировать фрагментарность и противоречивость в урегулировании соответствующего предмета. Отметим, что немаловажную роль в этом сыграло и отсутствие в Конституции РФ конкретных норм, разрешающих данный вопрос. Положения ст. 72 Конституции о нахождении в совмест-

ном ведении Российской Федерации и её субъектов вопросов владения,

пользования и распоряжения природными ресурсами, в отсутствие в тексте Конституции механизма реализации полномочий по предметам совместно-

го ведения, не являющихся регулятивными, в совокупности с отсутствием единого подхода категории «предмет ведения» и его соотношения с кате-

горией «право собственности», породили на практике сначала волну реги-

онального сепаратизма, а затем, напротив, закрепление, по сути, примата федеральной собственности на природные ресурсы. Попытки создания

117

своеобразного компенсаторного механизма в виде делегирования феде-

ральных полномочий по осуществлению публичной собственности субъ-

ектам Российской Федерации следует признать некорректным выходом из ситуации, причём как по принципиальным мотивам (различная правовая природа властных полномочий и правомочий собственника), так и в силу целого ряда замечаний по юридико-техническому закреплению института делегирования в природоресурсном законодательстве, пробелы и противо-

речия которого не позволяют реализовать конституционно-значимые цели.

Как представляется, система распределения публичной собственности на природные ресурсы должна строиться на субъектно-объектной основе.

Для этого целесообразно говорить о функционировании конституционного механизма разграничения собственности. Отнесение природных ресурсов к тому или иному уровню публичной собственности должно происходить на основании системы критериев, среди которых следует выделить крите-

рий значимости природного ресурса, территориальный критерий, критерий обеспечения единства режима комплексного природного ресурса. Внедре-

ние указанных критериев позволит уменьшить существующую на сего-

дняшний день излишнюю абсолютизацию права федеральной собственно-

сти. Следует расширить права субъектов Российской Федерации на приоб-

ретение в собственность природных ресурсов с одновременным усилением позиций Российской Федерации по осуществлению публичного воздей-

ствия на сферу природопользования и охраны окружающей среды (опре-

деление государственной экологической политики, нормативное регулиро-

вание, экологический контроль и т.д.). В развитие указанных выводов ав-

тор предлагает применительно к отдельным видам природных ресурсов собственный подход по их пообъектному разграничению между публично-

правовыми образованиями. В процессе разграничения собственности должны участвовать публично-правовые образования всех уровней в целях максимального учёта общественных интересов. Главным положительным

118

результатом такой системы следует признать появление конкретного соб-

ственника, самостоятельно осуществляющего принадлежащее ему право,

несущего персональную ответственность в случае нарушения правовых норм и игнорирования публичного интереса. При этом, учитывая выраже-

ние публичных интересов на нескольких уровнях власти, с точки зрения конституционно-правового подхода правомерным будет установление правового института обязательного учёта мнения иных публично-

правовых образований при осуществлении права собственности.

Любое правоотношение в динамике его развития несёт в себе, пусть да-

же и потенциально, коллизионный импульс. Разграничение публичной собственности, в котором участвуют публично-правовые организации раз-

ного уровня, безусловно, несёт в себе достаточно ярко выраженный кон-

фликтный элемент. В этой связи для успешной реализации конституцион-

ного механизма разграничения публичной собственности на природные ресурсы крайне важным представляется обеспечение его защитными про-

цедурами, сочетающими как согласительно-административную форму, так и судебный порядок защиты, причём в последнем случае, ввиду многооб-

разия отношений, складывающихся в процессе разграничения собственно-

сти и после такового, следует говорить о множественности способов су-

дебной защиты прав потерпевших лиц.

Анализ конституционных норм, норм отраслевого законодательства,

изучение научных взглядов и исследования правоприменительной практи-

ки, сделанные в рамках настоящего исследования, позволяют констатиро-

вать немалое количество вопросов нерешённых, а также решённых фраг-

ментарно или противоречиво. Автор надеется, что сделанные им выводы позволят в некоторой степени разрешить эти вопросы, будучи использо-

ванными в законодательной и правоприменительной практике. Вместе с тем с учётом дискуссионности проблем, поднимаемых в работе, спорности некоторых выводов, незавершённости исследования многих аспектов ин-

119

ститута права публичной собственности на природные ресурсы очевидна необходимость продолжения дальнейших теоретических разработок, в свя-

зи с чем с благодарностью будут восприняты все замечания, пожелания и рекомендации как представителей науки, так и практических работников.

Содержание

Введение………………………………………………………………………..3

Глава 1 Право публичной собственности на природные ресурсы:

общая характеристика………………………………………………………….7

§ 1 Понятие, сущность и содержание права публичной собственности на природные ресурсы…………………………………………………………7

§ 2 Особенности субъектов права публичной собственности на природные ресурсы………………………………………………………..36

§ 3 Объекты права публичной собственности на природные ресурсы……….......61

Глава 2 Разграничение публичной собственности на природные ресурсы;

критерии……………………………………………………………………….77

§ 1 Разграничение публичной собственности на природные ресурсы: общая характеристика модели, законодательная практика реализации…………..77

120

§ 2 Критерии разграничения публичной собственности

на природные ресурсы………………………………………………………104

Заключение………………………………………………………………….113

Научное издание

Олег Олегович Солдатенков

Основные положения о праве публичной собственности на природные ресурсы

Монография