4986

81

У высшего должностного лица субъекта РФ есть право участвовать в заседаниях постоянных комитетов и после первого чтения. Это является важным моментом и позволяет высшему должностному лицу (или его полномочному представителю) постоянно быть в центре событий и активно принимать участие в принятии закона.

Поправки губернатора Хабаровского края к принятому в первом чтении проекту краевого закона на заседании постоянного комитета Законодательной думы края представляет полномочный представитель губернатора края. При этом полномочный представитель губернатора края, в случае необходимости, имеет право приглашать руководителей, иных должностных лиц краевых органов исполнительной власти для обоснования поправок губернатора края. У других субъектов права законодательной инициативы это право отсутствует.

Особенностью законодательного процесса в Хабаровском крае явилось введение следующей нормы: на заседании постоянного комитета может быть принято решение рекомендовать Думе принять законопроект в качестве закона края в случае поступления к заседанию Думы письма губернатора края, в котором он не возражает против рассмотрения указанного законопроекта в третьем чтении. На основании решения постоянного комитета вопрос о рассмотрении законопроекта в третьем чтении включается в проект повестки дня заседания думы. Безусловно, такие ситуации встречаются только в случае качественной предварительной работы над законопроектом, когда замечания по нему отсутствуют. При этом у губернатора Хабаровского края есть возможность при наличии к тому оснований миновать второе чтение. Законодательство Хабаровского края предусматривает за субъектом права законодательной инициативы, внёсшим поправки к законопроекту, возможность отзыва их до принятия по ним решения постоянного комитета. После рассмотрения на заседании постоянного комитета доработанный законопроект включается в проект повестки дня заседания Законодательной думы края. Вместе с доработанным законопроектом на заседание Законодательной думы края представляются таблица поправок, одобренных постоянным комитетом и включённых в текст законопроекта, таблица поправок, рекомендуемых постоянным комитетом к отклонению,

82

и таблица поправок, по которым постоянным комитетом не были приняты решения. Законопроект, подготовленный ко второму чтению, с таблицами поправок снова направляется председателем Законодательной думы края губернатору края не позднее чем за восемь рабочих дней до дня заседания Законодательной думы края для дачи замечаний по данным поправкам, которые будут рассмотрены на очередном заседании Законодательной думы края, если они поступили в Законодательную думу края не позднее трёх рабочих дней до дня заседания Законодательной думы края (ч. 4 ст. 79).

Направленный председателем Законодательной думы губернатору края для дачи замечаний проект краевого закона вместе с таблицами поправок направляется полномочному представителю губернатора края.

Полномочный представитель губернатора края передаёт проект краевого закона вместе с таблицами поправок к нему в Управление по законотворчеству. В случае необходимости, Управление совместно со структурными подразделениями заинтересованных краевых органов исполнительной власти края подготавливает проект письма губернатора края на имя председателя Законодательной думы края с замечаниями по поправкам к проекту краевого закона, рассмотренному на заседании постоянного комитета думы. Согласование, подписание и направление в Законодательную Думу этого письма происходит, как и в предыдущих случаях.

По общему правилу, на обсуждение и голосование в первую очередь ставятся поправки о неприемлемости основных положений и отклонении законопроекта в целом. Если такие поправки не вносились либо они были отклонены, то обсуждаются поправки об изменении наименования законопроекта, а затем – поправки об изменении отдельных общих положений (в порядке их поступления). По завершении голосования поправок ставится вопрос об одобрении основных положений законопроекта с внесёнными в них поправками.

Законопроект, принятый думой в первом чтении, в течение пяти рабочих дней со дня его принятия направляется для дальнейшей работы над ним субъектам права законодательной инициативы, заинтересованным лицам и органам. Если законопроект не принят в первом чтении и не отклонён, об этом делается соответствующая запись в протоколе заседания ду-

83

мы. Законопроект, по которому дважды на заседании думы не принято решение о принятии либо отклонении, снимается с дальнейшего рассмотрения думы. Повторное внесение законопроекта в прежней редакции допускается не ранее 6 месяцев со дня снятия его с рассмотрения думы.

Определённым разнообразием отличается стадия второго чтения законопроекта, которая заключается в рассмотрении и обсуждении проекта закона по существу. Рассмотрение, как правило, начинается с принятия проекта за основу, а затем идёт его постатейное обсуждение и голосование.

При рассмотрении законопроекта во втором чтении в Хабаровском крае детально обсуждаются любые его положения и вносятся поправки в законопроект. На этом этапе проводится вся основная работа по улучшению законопроекта, доведению его до уровня, позволяющего принять законопроект в окончательной редакции.

Участие губернатора края в заседании Законодательной думы края по обсуждению законопроекта во втором чтении ограничивается только возможностью выразить возражения против поправок, включённых постоянным комитетом в текст законопроекта, и обосновать их в течение трёх минут каждую. Принятый во втором чтении законопроект направляется в постоянный комитет Законодательной думы края, ответственный за его подготовку, для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении, а также в течение пяти рабочих дней передаётся губернатору края.

Направление законопроекта, принятого во втором чтении, губернатору края связано с его правом возврата ко второму чтению (ст. 32.2 Устава Хабаровского края). Это означает, что в случае если в принятый во втором чтении законопроект губернатор края внесёт свои поправки, то Законодательная дума в обязательном порядке должна на очередном заседании возвратиться к рассмотрению данного законопроекта во втором чтении и рассмотреть поправки губернатора. Такая процедура является особенностью законодательного процесса, что подчёркивает особую роль высшего должностного лица Хабаровского края в законодательном процессе. Такое право может быть применено губернатором Хабаровского края только один

84

раз. Проекты краевых законов, принятые Законодательной думой края во втором чтении и направленные председателем Законодательной думы края губернатору края, направляются полномочному представителю губернатора края, который передаёт их в Управление по законотворчеству, которое при необходимости в течение одного дня с момента получения принятого Законодательной думой края во втором чтении проекта краевого закона направляет его копии в Главное государственно-правовое управление губернатора и правительства края, в заинтересованные краевые органы исполнительной власти края для подготовки предложений относительно целесообразности возврата проекта краевого закона к процедуре второго чтения и подготовки соответствующих поправок.

Главное государственно-правовое управление губернатора и правительства края, заинтересованные органы исполнительной власти края подготавливают свои предложения относительно целесообразности возврата проекта краевого закона к процедуре второго чтения и соответствующие поправки к нему и направляют их в управление по законотворчеству в срок, установленный полномочным представителем губернатора края. Текст поправок к принятому во втором чтении проекту краевого закона оформляется Управлением по законотворчеству в виде таблицы поправок и вместе с проектом письма губернатора края на имя председателя Законодательной думы о возврате проекта краевого закона к процедуре второго чтения передаётся полномочному представителю губернатора для согласования и представления губернатору края для подписания.

Подписанное губернатором края письмо вместе с таблицей поправок к нему направляется Управлением по законотворчеству в Законодательную думу не позднее чем за три рабочих дня до дня заседания Законодательной думы края. Если возврат ко второму чтению не происходит, то законопроект рассматривается в третьем чтении, вначале на заседании комитета, затем на заседании Законодательной думы края. Губернатор в этих заседаниях также участвует и имеет право на выражение своего мнения. Внесение поправок на этой стадии не допускается. Происходит только его техникоюридическая правка, в частности, направленная на устранение внутренних

85

противоречий, ошибок, опечаток в тексте, установление взаимосвязи статей, лингвистическое редактирование текста.

В соответствии с федеральным законодательством высшее должностное лицо субъекта РФ вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации (п. «г» ч. 7 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). При этом в Хабаровском крае стадии рассмотрения законопроекта не меняются. Меняются только сроки рассмотрения.

Так, например, месячный срок между регистрацией законопроекта и его рассмотрением в первом чтении отсутствует. Внеочередное заседание думы должно быть созвано в течение семи дней со дня получения заявления о его проведении. Так как это исключительный случай, то число субъектов, имеющих право на это заявление, ограничено (ст. 24 Регламента Законодательной думы Хабаровского края). Среди них есть и губернатор края. Сроки рассмотрения в режиме внеочередных заседаний не должны нарушать другие сроки прохождения документов. Краевой закон считается принятым во втором чтении, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов думы.

Согласно законодательству Хабаровского края, если по законопроекту,

принятому во втором чтении, поступило письмо губернатора края, в кото-

ром он не возражает против рассмотрения указанного законопроекта в тре-

тьем чтении, происходит следующее. В соответствии с планом законопро-

ектной работы на заседании думы проходит рассмотрение законопроекта в

третьем чтении с целью его принятия в качестве краевого закона. По об-

щему правилу, при рассмотрении законопроекта в третьем чтении ни один

субъект права законодательной инициативы не имеет права вносить в него

поправки, не допускается также возвращение к обсуждению его в целом

либо по отдельным статьям, главам, разделам. Допускаются лишь редак-

ционные правки, исправление грамматических и технических ошибок. В

86

исключительных случаях, по требованию большинства депутатов, присут-

ствующих на заседании думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре рассмотрения законопро-

екта во втором чтении. Таким образом, губернатор Хабаровского края су-

щественного влияния в третьем чтении на законопроект не оказывает, так как основная работа уже проделана.

Обычно принятием решения по проекту закона завершается процесс его прохождения в законодательном органе. Данная стадия отличается рядом особенностей, в первую очередь обусловленных юридической природой органа, утверждению которого подлежит тот или иной акт. Так, обязатель-

ными условиями принятия нормативного акта представительным органом являются необходимое количество депутатов, присутствующих на заседа-

нии, и определённое количество голосов, поданных за предложенный про-

ект. Приобретая статус законного представителя своих избирателей, депу-

тат наделяется не только правом участвовать во всех формах депутатской деятельности, но на него налагается и соответствующая обязанность. От-

сутствие голосов, необходимых для принятия решения, парализует работу парламента, лишает его возможности принимать законы в срок, отрица-

тельно влияет на их содержание и результативность голосования, особенно в тех случаях, когда для принятия решения требуется квалифицированное большинство, а также когда большинство при голосовании исчисляется от числа присутствующих членов парламента.

В Хабаровском крае закон считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов думы. Аналогичное правило установлено и в других субъектах РФ. Законопроект, по которому дважды на заседании законодательного органа не принято решение о принятии, дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Законы, принятые Законодательной думой Хабаровского края, направляются губернатору, который в течение десяти рабочих дней может вер-

87

нуть их на повторное рассмотрение думы при наличии мотивированного заключения и проекта постановления думы по данному вопросу.

После этого наступает стадия направления принятого закона высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Этой стадией завершается стадия рассмотрения законопроектов (законов) в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, однако необходимо учитывать, что законодательный процесс не ограничивается рамками парламента и выходит за его пределы, так как после рассмотрения законодательным органом законопроект становится законом, но пока ещё не является действующим актом. Для его вступления в силу требуется проведение процедуры легализации, которая осуществляется высшим должностным лицом субъекта Федерации.

2.4 Стадия обнародования законов высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Право отклонения законов

Рассмотрим заключительную стадию законодательного процесса. Чтобы закон стал официальным действующим документом, обязательным для исполнения, он должен быть обнародован.

Прежде всего, обратим внимание на определение сущности и разграничение понятий «опубликование», «официальное опубликование» и «обнародование». В научной литературе высказаны мнения по этому вопросу, однако официальная государственная позиция до сих пор не ясна. Выяснение значения указанных терминов важно для предупреждения и разрешения коллизий, возникающих при реализации положений о публикации результатов законотворческой деятельности. В законодательстве термин «обнародование» обычно употребляется в качестве синонима термина «официальное опубликование». Данный вывод, в частности, позволяет

88

сделать правовая позиция Конституционного Суда РФ, в котором при характеристике нарушений публикации данные термины отождествляются 139.

Для обнародования закона в законодательный процесс в обязательном порядке включается высшее должностное лицо субъекта РФ. Основные требования к процедуре подписания и обнародования высшим должностным лицом регионального закона содержатся в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также в уставах (конституциях) и иных нормативных правовых актах субъектов РФ, включая законы о порядке опубликования и вступления в силу региональных законов.

Согласно вышеуказанному Федеральному закону, «высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязано (обязан) обнародовать конституцию (устав), закон субъекта РФ, удостоверив обнародование закона путём его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ и не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного закона» (ч. 2 ст. 8) 140. Более точный календарный срок устанавливается субъектами Федерации самостоятельно.

Рассматривая вопрос о порядке обнародования законов субъектов РФ, Конституционный Суд отметил, что Конституция РФ относит принятие законов к исключительному ведению законодательных органов. Одновременно она предусматривает право вето и промульгацию (подписание и обнародование) федеральных законов главой государства как существенный элемент законодательной процедуры, обеспечивающий разделение властей, как гарантию от возможных ошибок. В результате закон, принятый органом законодательной власти, обретает силу правового акта единой

139 О проверке конституционности ч. 1 ст. 2 ФЗ от 7.03.1996 г. «О внесении изменений в Закон РФ «Об акцизах» : постановление Конституционного Суда РФ от 24.10.1996 г. № 17-П // Собрание законодательства РФ. 1996. № 45. Ст. 5202.

140Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : ФЗ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 30.11.2011 г.) // Собрание законодательства РФ.1999. № 42. Ст. 5005.

89

государственной власти. Принятие и промульгация законов одним и тем же органом нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества. Всё это существенно и для законодательного процесса субъектов Российской Федерации, где промульгация осуществляется высшим должностным лицом субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта тем самым приобретает право вето в отношении принятых законодательными органами законов, а также право подписать и обнародовать закон. Конституция (устав) может уравновесить эти полномочия путём закрепления порядка преодоления вето высшего должностного лица и его обязанности подписать закон при выполнении определённых условий 141.

Обнародование закона предполагает его удостоверение высшим должностным лицом. Такое удостоверение в субъектах РФ может быть осуществлено двумя способами: 1) подписание закона; 2) издание специального акта. В Хабаровском крае обнародование Устава края, краевых законов происходит только путём издания специального акта; таким образом, подписание не обязательно. В абзаце 3 п. 32.4 ст. 32 Устава Хабаровского края записано: «Губернатор края обязан обнародовать Устав края, краевой закон, удостоверив их обнародование путём издания специального акта». Закон Хабаровского края «О порядке официального опубликования и вступления в силу законов Хабаровского края и иных нормативных правовых актов Хабаровского края» уточняет этот порядок, устанавливая, что губернатор края обязан обнародовать закон края в течение десяти рабочих дней со дня их поступления, удостоверив обнародование закона путём издания распоряжения (ч. 4 ст. 3) 142. Далее процесс практически идентичен процессу по внесению поправок в Законодательную думу края. Через полномочного представителя губернатора края принятый Законодательной думой краевой закон направляется в Управление по законотворчеству и взаимодействию с Законодательной думой Хабаровского края и Федераль-

141По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края : постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 г. № 2-П // Собрание законодательства РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

142О порядке официального опубликования и вступления в силу законов Хабаровского края и иных нормативных правовых актов Хабаровского края : закон Хабаровского края от 31.07.2002 г. № 48 (в ред. от 24.02.2010 г.) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2002. № 1 (ч. 1).

90

ным Собранием Российской Федерации. Данное Управление направляет копии закона в Главное государственно-правовое управление губернатора и правительства края, в иные заинтересованные органы исполнительной власти Хабаровского края, которые обязаны в течение пяти рабочих дней с момента получения ими копии Законодательной думой края краевого закона подготовить и представить в Управление по законотворчеству мотивированные предложения об обнародовании краевого закона, с указанием официального периодического издания, в котором должен быть опубликован краевой закон, либо о его возврате на повторное рассмотрение думы. Далее возможны два варианта развития событий:

1.В случае отсутствия у Главного государственно-правового управления, заинтересованных краевых органов исполнительной власти замечаний

ктексту краевого закона Управление по законотворчеству готовит проект распоряжения губернатора края об обнародовании краевого закона, согласовывает его с полномочным представителем губернатора края, начальником Главного государственно-правового управления, руководителями заинтересованных краевых органов исполнительной власти, управляющим делами губернатора и правительства края для окончательного согласования. Согласованный проект распоряжения губернатора края об обнародовании краевого закона вместе с текстом краевого закона Управление по законотворчеству представляет губернатору края для подписания. Подписанное губернатором распоряжение об обнародовании краевого закона передаётся полномочным представителем губернатора края в Управление по законотворчеству, которое в свою очередь передаёт его в Законодательную думу для присвоения краевому закону порядкового номера. Распоряжение губернатора об обнародовании краевого закона и краевой закон с присвоенным ему думой порядковым номером направляются Управлением по законотворчеству в Комитет по печати, полиграфической промышленности и телерадиовещанию правительства края для опубликования.

2.В случае получения мотивированных предложений о возврате краевого закона на повторное рассмотрение думы, Управление по законотворчеству готовит проект письма губернатора края, который должен содержать мотивированное обоснование возврата краевого закона на повторное