4986

61

«правотворческая инициатива представляет собой такое начальное звено правотворческой процедуры, которое придаёт ей официальный, юридически обязательный характер. Право законодательной инициативы имеет структурно сложный характер, то есть включает два правомочия на положительные действия: правомочие вынести решение о подготовке официального проекта нормативного правового акта и правомочие внести проект на рассмотрение законодательного органа. Реализация этого права порождает обязательные юридические последствия (обязанность соответствующих органов приступить к работе по подготовке официального проекта нормативного юридического акта; обязанность правотворческого органа рассмотреть проект) 114. В ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закреплено право законодательной инициативы высшего должностного лица субъекта РФ. Это объясняется тем фактом, что руководители высших органов государственной власти обладают всей полнотой информации и необходимыми возможностями для адекватного реагирования на изменения в жизни общества, поэтому наделить высшее должностное лицо субъекта Федерации правом законодательной инициативы было разумным шагом со стороны федерального законодателя.

Соответствующие положения содержатся и в конституциях (уставах) субъектов РФ. Так, согласно ст. 31 Устава Хабаровского края 115, к субъектам права законодательной инициативы в Законодательной думе Хабаровского края относится губернатор края, причём в краевой системе исполнительной власти иным органам такого права не представлено. Аналогичные положения содержатся в уставах и других субъектов РФ Дальневосточного

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации : учебник для вузов. – 5-е изд., изм. и доп. М. : Норма, 2006. С. 553; Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии : науч.-практ. пособие / отв. ред. Р. Ф. Васильев. М. : Юриспруденция, 2000. С. 179 – 192; Конституционное право России : учебник для студентов вузов. – 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. А. С. Прудникова, В. И. Алексеенко. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2006. С. 525; Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник. М. : Юстицинформ, 2002. С. 236, 237; Теория государства и права : учебник для вузов / под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. – 2-е изд., изм. и доп. М. : НОРМА, 2002. С. 301.

114Алексеев С. С. Проблемы теории права : курс лекций : в 2 т. Свердловск, 1973. Т. 2. С. 17.

115Устав Хабаровского края от 30.11.1995 г. № 150 (в ред. от 29.06.2011 г.) // Тихоокеанская звезда. 1997.

13января.

62

региона. В большинстве субъектов Федерации право внести в законодательный орган законопроект о бюджете принадлежит исключительно высшему должностному лицу. Например, такие нормы содержатся в Уставе Хабаровского края (подп. 6 п. 35.1 ст. 35), Конституции Республики Саха (Якутия) (ч. 4 ст. 72) и др.

По общему правилу основными формами законодательной инициативы признаются законопроект и поправки к законопроектам. Вместе с тем возможность внесения предложений о разработке и принятии законопроектов содержится в законодательстве Приморского края 116, Сахалинской области 117, Еврейской автономной области 118. Рассмотрим более подробно этот аспект. При возбуждении вопроса о необходимости создания законодательного акта посредством законодательного предложения в ходе предварительного рассмотрения его комитетом и последующего рассмотрения парламентом определяется лишь целесообразность предлагаемого нововведения. Если законодательное предложение получает поддержку большинства членов законодательного органа, принимается решение о подготовке на его основе соответствующего законопроекта, который поручается одному из структурных подразделений законодательного органа. Иные юридические последствия наступают в случае, если возбуждение вопроса о необходимости создания законодательного акта выразится в самом факте внесения на рассмотрение законодательного органа готового законопроекта. Здесь обсуждение целесообразности предлагаемого нововведения «сливается» с обсуждением непосредственно законопроекта ещё на этапе его предварительного рассмотрения комитетом. В процессе такого обсуждения подтверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, даётся реальная оценка тех общественных отношений, которые предлагается урегулировать. Чаще всего для рассмотрения законодательных предложений устанавливаются самые общие правила, вроде того, что «предло-

116 О статусе депутата Законодательного собрания Приморского края : закон Приморского края от 20.03.1995 г. № 2-КЗ (в ред. от 1.07.2009 г.) (Ст. 11) // Ведомости Думы Приморского края. 1995. № 4.

117О законодательной деятельности в Сахалинской области : закон Сахалинской области от 3.04.2000 г. № 168 (в ред. от 13.07.2011 г.) (Ст. 5) // Губернские ведомости. 2000. 7 апреля.

118О статусе депутата Законодательного Собрания Еврейской автономной области» : закон Еврейской автономной области от 5.10.2006 г. № 779-ОЗ (в ред. от 27.10.2010 г.) (Ст. 9) // Информационный сборник Законодательного собрания ЕАО. 2006. № 25.

63

жения должны быть обоснованными» и что законодательный орган может (но не обязан) взять на себя разработку законопроекта, если предложение «носит общий характер и не имеет законченной формы и обоснования». В последнее время в литературе нередко можно встретить суждения, полностью отрицающие необходимость использования законодательного предложения в качестве формы осуществления права законодательной инициативы. Никакой убедительной аргументации, доказывающей состоятельность таких суждений, при этом не приводится. Нельзя считать аргументом указание лишь на то, что процедура внесения законодательного предложения в законодательный орган, сопровождаемая его последующей «трансформацией» в законопроект, сложна и громоздка, в силу чего практическая реализация законодательного предложения в законотворческой деятельности существенно затруднена.

Оформление идеи законопроекта в достаточно проработанный документ требует немалых усилий. Вместе с тем и сама генерация законопроектных идей может иметь немалое значение для процесса принятия закона. Важно не потерять такую идею, зафиксировать её в работе парламента. Этому и должна служить официально признанная форма законодательного предложения, которая предполагает подготовку на основе выдвинутой идеи развернутого проработанного законопроекта специально на то уполномоченным органом. Законодательство ряда субъектов Дальневосточного региона не предусматривает внесение для рассмотрения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта законодательного предложения. Основными формами реализации права законодательной инициативы являются законопроекты, законопроекты о внесении изменений и дополнений в законы субъекта, либо о признании этих законов утратившими силу, поправки к законопроектам (Амурская область, Камчатский и Хабаровский края, Чукотский автономный округ и др.).

Процессуально-правовым последствием официального внесения в законодательный орган законопроекта или поправки к законопроекту (а также если это предусмотрено и законодательного предложения) является то, что они в равной степени определяют собой начало стадии законодательной инициативы, которым служит факт передачи соответственно законопроек-

64

та или поправки к проекту на рассмотрение законодательного органа. Развитие каждой из инициатив, тождественное по процедуре внесения в законодательный орган, различается в процессе их дальнейшей реализации.

Анализ содержания права законодательной инициативы предполагает выделение определённых элементов, наполняющих данное право.

В.А. Кряжков считает, что право законодательной инициативы включает в себя следующие права: 1) предлагать вопросы в повестку дня заседания представительного органа власти (в том числе предложения по принятию законодательных актов); 2) выступать с докладами и содокладами по вопросам повестки дня; 3) вносить на рассмотрение представительного органа проекты законов и постановлений 119.

На наш взгляд, первые два пункта относятся к праву на участие в работе заседаний законодательного органа, то есть ко второй стадии законодательного процесса. Ведь вопросы, рассматриваемые на этих заседаниях, могут касаться не только законопроектов, а, например, организационных проблем, рассмотрение депутатских запросов, принятие различных обращений и т.п. В свою очередь, право законодательной инициативы означает возможность лица, обладающего этим правом, быть инициатором законодательного процесса, то есть вносить в законодательный (представительный) орган проект закона.

Содержание права законодательной инициативы включает три элемента:

1)возможность управомоченного лица – субъекта права законодательной инициативы – внести в законодательный орган законопроект или законодательное предложение;

2)возможность субъекта права законодательной инициативы требовать от парламента включения законопроекта или законодательного предложения в повестку дня или представления мотивированного отказа, основанного на соответствующих нормах;

3)возможность субъекта права законодательной инициативы обратиться к уполномоченным органам за защитой своих нарушенных прав 120.

119Конституционное право субъектов Российской Федерации / под ред. В. А. Кряжкова. М., 2002. С. 406.

120Теория государства и права : учебник / под ред. М. Н. Марченко. М. : Юрид. лит., 1987. С. 353, 354.

65

Праву субъекта законодательной инициативы корреспондирует обязанность парламента рассмотреть поступившее предложение. Однако последний не «связан» внесённым предложением по существу, то есть не обязан принять предлагаемый закон. В юридической литературе было высказано и другое мнение: «С юридической точки зрения было бы абсурдным существование правовых норм, в силу которых в правоотношении, возникающем при реализации права законодательной инициативы, высший представительный орган государственной власти … являлся бы обязанным субъектом» 121. Другие авторы уменьшают обязанность всего законодательного органа до должностных обязанностей его руководства. Так, А.Х. Махненко писал, что обязанным субъектом в правоотношении при реализации права законодательной инициативы является руководящий орган парламента 122.

Очевидно, что обязанность законодательного органа рассмотреть поступивший законопроект: 1) является гарантией реализации права законодательной инициативы; 2) определяет статус субъекта законодательной инициативы, выделяя его, таким образом, из круга иных участников законодательной деятельности; 3) с формально-юридической точки зрения служит основой для реализации механизма судебной защиты в случаях нарушения парламентом права субъекта законодательной инициативы 123.

Право законодательной инициативы высшего должностного лица субъекта РФ имеет свои особенности. Так, законопроекты, внесённые им, рассматриваются законодательным органом в первоочередном порядке. Это означает, что внесённые с соблюдением норм регламента законодательного (представительного) органа субъекта Федерации высшим должностным лицом законопроекты, должны быть рассмотрены на ближайшем заседании. Регламент Законодательной думы Хабаровского края 124 устанавливает, что законопроекты, внесённые в установленном порядке (если они поступили в думу не позднее, чем за месяц до дня её заседания) губернато-

121Ковачев Д. А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1966. С. 88.

122Махненко А. Х. Верховные органы народного представительства социалистических стран. М., 1972. С. 179.

123Теория государства и права. С. 353, 354.

124О Регламенте Законодательной думы Хабаровского края : постановление Законодательной думы Хабаровского края от 24.02.2010 г. № 2032 (в ред. от 28.09.2011 г.) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2011. № 507.

66

ром края, в обязательном порядке включаются в повестку дня очередного заседания думы. Однако срок может быть сокращён в случае проведения внеочередных заседаний краевой думы. В случае принятия решения о проведении такого заседания, председатель думы в обязательном порядке в течение семи дней со дня принятия решения созывает заседание думы. При этом он не может исключить из проекта повестки дня вопросы, предложенные губернатором края (ст. 24)). Рассмотрим практику осуществления права законодательной инициативы высшим должностным лицом на примере Хабаровского края. Согласно информации о деятельности Законодательной думы Хабаровского края, за период с 2002 г. по 2008 г. губернатор Хабаровского края был и остаётся основным субъектом законодательной инициативы 125. По числу внесённых инициатив более 50 % принадлежат именно высшему должностному лицу Хабаровского края, остальные – иным субъектам, среди которых значатся депутаты Законодательной думы, комитеты Законодательной думы Хабаровского края, представительные органы местного самоуправления, прокурор края и краевой суд.

Проведённый анализ внесённых в Законодательную думу законопроектов позволяет отметить, что на практике главной формой реализации права законодательной инициативы остаётся внесение проектов краевых законов о внесении изменений в действующие краевые законы. Второе место занимают проекты базовых законов, а третье – проекты законов о признании утратившими силу законов Хабаровского края 126.

Таблица 1 – Анализ внесённых в Законодательную думу Хабаровского края законопроектов

125Информация о деятельности Законодательной думы Хабаровского края в 2002 году. Хабаровск, 2003; Информация о деятельности Законодательной думы Хабаровского края в 2003 году. Хабаровск, 2004; Информация о деятельности Законодательной думы Хабаровского края в 2004 году. Хабаровск, 2005; Информация о деятельности Законодательной думы Хабаровского края в 2005 году. Хабаровск, 2006; Информация о деятельности Законодательной думы Хабаровского края в 2006 году. Хабаровск, 2007; Информация о деятельности Законодательной думы Хабаровского края в 2007 году. Хабаровск, 2008; Информация о деятельности Законодательной думы Хабаровского края в 2008 году. Хабаровск, 2009.

126Там же.

67

В Республике Саха (Якутия), в отличие от иных субъектов Федерации, основным поставщиком законопроектов является не Президент РФ, а республиканское правительство, возглавляемое председателем правительства. Аналогичная ситуация просматривается, например, и в Свердловской области, где за период с 1999 – 2008 гг. областным правительством было внесено 53,83 % законопроектов, а губернатором – 7,89 % 127.

Таблица – Распределение законов Республики Саха (Якутия) по субъектам права законодательной инициативы (по состоянию на 1 июля 2010 г.) 128

Таким образом, удельный вес законопроектов, внесённых высшим должностным лицом субъекта РФ – Президентом Республики Саха (Якутия), составил всего 7, 5 %. В 2009 г. его законодательные инициативы касались изменения республиканской Конституции.

Законодательство всех без исключения субъектов РФ устанавливает ряд необходимых условий для внесения законопроекта субъектом права законодательной инициативы (в том числе высшим должностным лицом) в законодательный (представительный) орган государственной власти. В Ха-

127Доклад о состоянии законодательства Свердловской области за 1994 – 2008 годы. Екатеринбург, 2009. С. 143.

128http://il-tumen.sakha.ru/a_totals.php?id=14577

68

баровском крае необходимым условием внесения законопроекта в Законодательную думу края в порядке реализации права законодательной инициативы губернатором края является представление документов, порядок разработки которых был проанализирован в предыдущем параграфе. Процедура внесения законопроекта в порядке реализации права законодательной инициативы губернатором Хабаровского края достаточно сложна.

Текст законопроекта направляется в Управление по законотворчеству и взаимодействию с Законодательной думой Хабаровского края и Федеральным Собранием Российской Федерации. Управление передаёт полномочному представителю губернатора края текст проекта краевого закона вместе с прилагаемыми к нему документами и проектом письма губернатора края на имя председателя Законодательной думы края о внесении проекта краевого закона на рассмотрение Законодательной думы в порядке реализации права законодательной инициативы. При согласовании с руководителями соответствующих краевых министерств или иных органов исполнительной власти края в проекте письма указывается должностное лицо, которому поручается представлять на заседании Законодательной думы Хабаровского края проект краевого закона, внесённый в порядке реализации права законодательной инициативы губернатором края.

Полномочный представитель губернатора края представляет текст проекта письма губернатора на имя председателя Законодательной думы о внесении проекта краевого закона на рассмотрение Законодательной думы края в порядке реализации права законодательной инициативы губернатору для подписания вместе с текстом проекта краевого закона и прилагаемыми к нему документами.

Подписанное губернатором Хабаровского края письмо на имя председателя Законодательной думы края о внесении проекта краевого закона на рассмотрение Законодательной думы в порядке реализации права законодательной инициативы вместе с текстом краевого закона и необходимыми документами направляется в Законодательную думу края Управлением по законотворчеству. Направленные в Законодательную думу края законопроекты регистрируются в секторе документационного обеспечения службы по документационному и хозяйственному обеспечению аппарата думы,