243
Конгрессу США так и не удалось принять совпадающие резолюции по бюджету1. В 2006 г. ситуация вновь повторилась. Палаты приняли не только отличавшиеся, но в некоторых отношениях и противоречившие друг другу проекты резолюций (Сенат — 16 марта 2006 г., Палата представителей — 18 мая 2006 г.)2.
Впоследние годы ассигнования из бюджета все чаще выделяются не в общем, а в чрезвычайном порядке — посредством принятия резолюций, продлевающих ассигнования. Так, к 1 октября 2006 г. из 11 общих биллей об ассигнованиях Конгресс смог принять только два. По остальным объектам финансирования были приняты продлевающие резолюции3.
Вусловиях разделенного правления (после выборов 2006 г.) положение дел в бюджетной сфере, судя по всему, еще более усугубится, что дает основание к выводу о наличии предпосылок к началу системного бюджетного кризиса в США.
Руководство органами управления
Сфера государственного управления находится под контролем Президента. В этой области Президент опирается на свой конституционный статус главы исполнительной власти и на такие формулы Конституции, как право назначения должностных лиц, подотчетность должностных лиц Президенту, обязанность Президента следить за добросовестным исполнением законов. Реализуя свои функции по руководству исполнительной властью, он издает нормативные и индивидуальные акты, которые обязательны к исполнению всеми физическими и юридическими лицами.
Рассмотрим подробнее порядок учреждения и реорганизации органов исполнительной власти и формирования государственного аппарата.
Формально вопросы организации, структуры и полномочий органов исполнительной власти должны решаться только в законодательном порядке. Однако Конгресс давно (с 1939 г.) уступил часть своих прав исполнительной власти. Реализует их Президент посредством планов реорганизации. Согласно закону эти акты должны
1 Подробнее см.: Meyers R.T., Joyce P.G. Congressional Budgeting at Age 30: Worth Saving?//Public Budgeting and Finance. – 2005. – P. 76.
2 Подробнее см.: Winters P.D. The Budget for Fiscal Year 2007. – CRS Report for Congress. – Wash. – 2006.
3 Streeter S. Continuing Appropriations Acts: Brief Overview on Recent Practices. – CRS Report for Congress. – Wash. – 2006. – P. 1-2.
244
представляться на утверждение Конгресса, который может их отклонить в течение 60 календарных дней. До 1977 г. полномочия Президента по реорганизации структуры исполнительной власти фактически не ограничивались. Впоследствии за ним сохранилось право на самостоятельную реорганизацию преимущественно второстепенных административных структур. Что же касается крупных реформ (упразднение министерств и независимых административных агентств и проч.), они должны проводиться посредством принятия законодательных актов1.
В этих законах Конгресс регламентирует функции и полномочия министерств и ведомств, устанавливает порядок назначения их глав, предписывает требования к финансированию их деятельности.
Назначение на «политические» должности в государственном аппарате производит Президент по совету и с согласия Сената. В общей сложности Сенат утверждает несколько тысяч кандидатов на должности гражданской и военной администрации. В основном они утверждаются списком. Однако обсуждение кандидатур судей и высших должностных лиц проходит поименно и, как правило, строго. Так, обсуждение кандидатуры В. Ренквиста на пост Председателя Верховного суда США в юридическом комитете Сената заняло 6 недель, а кандидатуры Р. Борка на пост члена Суда — без малого 11 недель. В последнем случае предложение Президента было отвергнуто2. Впрочем, Сенат сравнительно редко отказывает в утверждении кандидатур Президента. Из наиболее заметных эпизодов последних лет можно упомянуть отклонение кандидатуры Дж. Тауэра, который был предложен Президентом на пост министра обороны в 1989 г.
Следует отметить, что законодательство в какой-то мере ограничивает свободу Президента в отношении назначения должностных лиц. Нередко закон обязывает учитывать такие требования к кандидатам на должности, как профессиональная подготовка, место жительства, возраст, непартийность и т.п.
«Карьерные» должности в государственном аппарате замещаются в конкурсном порядке в соответствии с «системой заслуг». В целом законодательство весьма подробно регламентирует вопросы организации государственной службы, предписывая порядок проведения экзаменов и конкурсов, регулируя системы профессиональной подготовки и оценки деятельности государственных служащих,
1 91 Stat. 29 (1977).
2 Впоследствии Р. Борк стал советником Президента.
245
устанавливая должностные ранги, оклады, права и обязанности, меры социальной защиты государственных служащих1.
Конституция не определяет порядок смещения должностных лиц, но судебное толкование признало это право за Президентом как главой исполнительной власти2.
Президент ревниво охраняет свои полномочия в сфере государственного управления, нередко отказывая законодателям в праве доступа к тем документам, которые имеются в его распоряжении. В этих случаях он опирается на так называемую привилегию исполнительной власти, признаваемую в определенных пределах и Верховным судом США3.
Роль Конгресса в сфере управления незначительна. В 1986 г. Верховный суд США определил это вполне однозначно: «Конституция...
не предусматривает активной роли Конгресса в контроле за деятельностью должностных лиц, занятых исполнением принимаемых им законов». По мнению Суда, «как только Конгресс осуществил свой выбор принятием законодательства, его участие на этом заканчивается. Конгресс впоследствии может контролировать исполнение принятых им законов только косвенным образом — посредством принятия нового законодательства»4.
В какой-то мере данной цели может служить принятие частных, или локальных, биллей, но законодательство жестко ограничивает эти возможности. Законом о реорганизации законодательной власти 1946 г. запрещено рассмотрение частных биллей или резолюций по вопросам компенсаций за причиненный ущерб, строительства мостов, вручения воинских наград и т.д.5 Верховный суд также возражает против практики принятия частных биллей, что вынуждает Конгресс более осторожно прибегать к этому средству.
Вопросы войны и мира
По Конституции решение вопросов войны и мира возложено на Конгресс. Еще в 1793 г. Дж. Мэдисон писал: «Полномочие объявлять войну, включая полномочие определять повод и основание
1 Подробнее см.: Государственная служба зарубежных стран. – М.,1977; Административное право зарубежных стран. – М., 2003.
2 См.: Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном меха-
низме США. – М., 1984. – С. 72.
3 Подробнее см.: Fisher L. Constitutional Соnflicts. – P. 171-185. 4 Bowsher v. Synar, 478 U.S. 714 (1986).
5 United States Code. – Title 2. – Sec. 190 (g).
246
к войне, полностью и исключительно входит в компетенцию законодательного органа»1. Без санкции Конгресса Президент мог распорядиться о начале военных действий только для отражения внезапного нападения на страну и для подавления восстаний и мятежей. Но к формальному объявлению войны Конгресс прибегал только в пяти случаях: во время войны с Англией 1812-1814 гг., «мексиканской» 1846-1848 гг., испано-американской 1898 г., Первой и Второй мировых войн. В остальных случаях — а их, по оценкам американских специалистов, было более 200 — решение о применении военной силы принималось Президентом единолично и, как правило, безотносительно к воле законодателей2.
Из последних военных акций США, помимо войн в Афганистане и Ираке, следует упомянуть бомбардировки Югославии (1999 г.) и Пакистана (2005 г.); участие в военных действиях против повстанцев на Филиппинах (2002 г.), в Колумбии (2003 г.), Либерии (2003 г.),
Гаити (2004-2005 гг.).
Конституция наделила Конгресс широкими контрольными полномочиями, которые позволяют ограничить власть Президента. В разделе 8 статьи I сказано: «Конгресс имеет право... формировать и содержать армии, но выделяемые на эти цели денежные средства не должны устанавливаться более чем на двухлетний срок; создавать и обеспечивать флот; издавать правила по управлению сухопутными и морскими силами и их организации». Но до войны во Вьетнаме ни один из этих механизмов не применялся. И только после нее Конгресс предпринял ряд мер, призванных ограничить власть Президента.
Центральное место в комплексе мер, принятых Конгрессом, занимает Резолюция о военных полномочиях 1973 г. В соответствии с ней Президент может отдать приказ о начале военных действий либо подвергнуть вооруженные силы угрозе неизбежного вовлечения в военные действия только при объявлении войны, специальном уполномочии по закону, а также в случае чрезвычайного национального положения, которое возникло в связи с нападением на Соединенные Штаты, на их территорию или владения либо на их вооруженные силы. Причем, прежде чем применить военную силу, Президент «в каждом возможном случае» должен консультироваться с Конгрессом. Если военные действия начались, Президент обязан в течение 48 часов представить Конгрессу доклад в письменном виде. В докладе должны указываться: обстоятельства, вызвавшие
1 Цит. по: The Constitution of the United States of America. – P. 335.
2 См.: Henkin L. Foreign Affairs and the Constitution. – Mineola. – 1972.
247
необходимость использования Вооруженных сил Соединенных Штатов; полномочия по Конституции и законодательству, в соответствии с которыми было осуществлено их использование; оценка масштаба и продолжительности военных действий или угрозы вовлечения в них. Без санкции Конгресса военные действия могут продолжаться не более 60 дней. В крайних случаях указанный срок продлевается еще на 30 дней, если Президент полагает, что это необходимо для безопасного вывода Вооруженных сил США. Однако если Конгресс примет совпадающую или совместную резолюцию, в которой содержится требование прекратить военные действия, Президент обязан подчиниться до истечения как первого, так и второго срока1.
Резолюция 1973 г. в известной мере ограничивает власть Президента. Но преувеличивать ее значение не стоит. Предварительные консультации Президента с Конгрессом практически не проводятся. Во время бомбардировок Ливии в 1986 г. «консультации» начались в то время, когда самолеты уже бомбили цель. Доклады Президента носили сугубо формальный характер. В ряде случаев были нарушены требования об условиях применения вооруженных сил: в 1980 г. — в Иране при попытке освобождения американских заложников, в 1983 г. — в ходе интервенции на Гренаду, в 1988 г. — в военных акциях в Персидском заливе, в декабре 1989 г. — в Панаме2.
Несовершенство механизма Резолюции 1973 г. в полной мере проявилось и в ходе первой войны с Ираком 1990 г. С момента ввода иракских войск 2 августа 1990 г. на территорию Кувейта Президент Буш был занят в основном консультациями с правительствами союзных государств, а не с Конгрессом. По мнению администрации, ведение военных действий оправдывалось резолюцией Совета Безопасности и не требовало каких-либо дополнительных санкций со стороны Конгресса. В ответ на это 55 конгрессменов подали иск в федеральный районный суд, но 13 декабря он был отклонен. Оппозиция Президенту усиливалась, что в конечном счете вынудило его обратиться в Конгресс за санкцией для применения военной силы против Ирака. 12 января Конгресс принял соответствующую резолюцию, которую Президент подписал через два дня. Однако при этом он сделал существенную оговорку: «С самого начала я дал понять руководителям Конгресса, что мое обращение за санкцией Конгресса, равно как и моя подпись под этой резолюцией, отнюдь не означают какого-либо изменения в позиции исполнительной
1 См.: США: Конституция и законодательные акты. – С. 189-194.
2 См.: Fisher L. Constitutional Conflicts. – P. 272-277.