53

11

ренних дел Республики Таджикистан с общественными объединениями, включающие:

-предлагаемые изменения для внесения в законы Республики Таджикистан «Об общественных объединениях», «Об участии граждан в охране общественного порядка», в проект закона «О полиции».

-разработанный проект Инструкции о порядке взаимодействия добровольных дружин с органами внутренних дел.

Теоретическая значимость диссертационного исследования оп-

ределяется комплексным подходом к рассмотрению проблем взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями в сфере обеспечения охраны общественного порядка.

Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут использоваться в дальнейших научных разработках проблем в сфере взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями в Республике Таджикистан и Российской Федерации. Кроме того, теоретическая значимость определяется выводами и обобщениями, относящимися к современному уровню взаимодействия органов внутренних дел Республики Таджикистан с общественными объединениями, которые позволяют расширить и дополнить знания в данной сфере, а также эффективно использовать их в образовательном процессе, профессиональной служебной подготовке сотрудников МВД и членов общественных объединений правоохранительной направленности.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что содержащиеся в нем анализ, выводы и предложения по различным аспектам взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями и административно-правового регулирования данных правоотношений, направлены на повышение эффективности реализации целей и задач, стоящих перед этими субъектами. Сформулированные выводы имеют значение для развития общей концепции деятельности органов внутренних дел Республики Таджикистан, позволяя совершенствовать различные научные направления в рамках рассматриваемой диссертантом темы. Реализация достижений диссертационного исследования возможна посредством внедрения его теоретических, организационных и нормативных положений в законодательство Республики Таджикистан, регулирующее общественные отношения между органами внутренних дел и общественными объединениями, в частности, в ведомственные нормативные правовые акты и программу реформирования МВД, методические рекомендации и инструкции по взаимодействию в данной сфере, а также их включения в образовательные программы.

12

Апробация результатов исследования. Результаты исследования внедрены в образовательный процесс ФГКОУ «Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя», Академии МВД Республики Таджикистан, в оперативно-служебную деятельность Управления охраны общественного порядка МВД Республики Таджикистан и в ряд территориальных органов внутренних дел республик.

Основные результаты диссертации отражены в 8 опубликованных научных работах, из которых пят научных статьи, опубликованы в рецензируемых в научных журналах, рекомендованных ВАК при Министерства науки и высшего образования Российской Федерации.

Отдельные положения диссертации обсуждены на заседаниях кафедры административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, а также представлялись на международной и межвузовской конференциях: Международная заочная научно-практическая конференция «Совершенствование нормативноправового регулирования взаимодействия органов внутренних дел Республики Таджикистан с общественными объединениями» Противодействие преступности в новых геополитических реалиях: (8 декабря 2017 г., Тюмень); Межвузовская научно-практическая конференция «My research Work» (7 июня 2018 г., Московский Университет МВД России имени В.Я. Кикотя).

Структура диссертации обусловлена ее целью, задачами и результатами проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы, определены цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрыта его научная новизна, в том числе применительно к положениям, выносимым на защиту, показана теоретическая и практическая значимость полученных выводов и сделанных предложений, указаны сведения об апробировании результатов исследования, а также о структуре диссертации.

Первая глава – «Теоретические и правовые основы

взаимодействия органов внутренних дел Республики Таджикистан с общественными объединениями» – включает три параграфа и посвящена исследованию общих теоретико-правовых предпосылок такого взаимодействия, а также вопросов, связанных с административноправовым статусом народных дружин и иных общественных объединений,

13

взаимодействующих с милицией, и полномочиями органов внутренних дел

вэтой области.

Впервом параграфе «Общие теоретико-прикладные предпосылки взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями

вРеспублике Таджикистан» соискатель выделяет принципы такого взаимодействия, раскрывает понятие, структуру и задачи административноправового регулирования последнего.

Вдиссертации отмечается, что взаимодействие органов внутренних дел с общественными объединениями в Республике Таджикистан в условиях проводимого реформирования является ключевым элементом всей реформы, ее стержнем. Данное взаимодействие должно быть организовано

вформе социального партнерства, что обусловлено взаимозависимостью общества и милиции, общностью их целей и задач, стремлением обеспечить правопорядок и безопасность.

Внастоящее время в Республике Таджикистан сложились объективные предпосылки для организации активного взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями в указанной форме социального партнерства, на что указывает возрастающая общественная активность и встречная заинтересованность руководства страны и органов внутренних дел.

По мнению соискателя, взаимодействие органов внутренних дел Республики Таджикистан с общественными объединениями должно строиться на основе общеправовых, отраслевых – административно-правовых и специальных принципов.

Диссертант критически оценивает принципы взаимодействия милиции с общественными объединениями, предлагаемые Л.А. Бурыловой, Д.В. Васильевым, В.Р. Галлеевым, А.Н. Герасименко, А.А. Ивакиным, Е.В. Кашкиной, И.В. Кокоревым, В.А. Кочевым, Е.В. Машугиной, Т.В. Мифтиной, М.А. Нажбутдиновым, С.В. Пылиным, К.И. Разореновым, Э.В. Терентьевым и другими учёными. На основе проведённого исследования сформулирована авторская система принципов взаимодействия органов внутренних дел Республики Таджикистан с общественными объединениями, вынесенная на защиту.

Вдиссертации отмечается, что взаимодействие органов внутренних дел с общественными объединениями осуществляется на основе и в рамках административно-правового регулирования, представляющего собой юридическую функцию, которую государство реализует в ходе осуществления воздействия на определенные общественные отношения в целях приведения поведения участников последних в соответствие с нормативно установленными правилами императивного и диспозитивного характера. По общему правилу, реализацию данной функции обеспечивают общественная поддержка и властная сила государства. Вместе с тем применительно к взаимодействию органов внутренних дел с общественными объединениями, выстраиваемому на основе социального партнерства, на пер-

14

вый план выходит не принуждение, а взаимная заинтересованность в эффективном решении задач, стоящих перед милицией (полицией), прежде всего, в области охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, профилактики и предотвращения правонарушений. Такое регулирование целесообразно основывать на рекомендациях ОБСЕ, лучших практиках, выработанных в зарубежных странах, отечественном опыте, учитывая при этом национальные и социально-политические особенности Республики Таджикистан.

Административно-правовое регулирование входит в систему общего правового регулирования и обладает определенными особенностями, в первую очередь вытекающих из специфики предмета и методов, присущих административно-правовым нормам.

Автор формулирует понятие административно-правового регулирования, выделяет его структуру и приводит решаемые им задачи, выносит эти положения работы на защиту.

Второй параграф «Административно-правовые статусы народных дружин и иных общественных объединений, участвующих во взаимодей-

ствии с милицией» посвящен анализу содержания соответствующих статусов всех коллективных субъектов, выступающих в роли институтов гражданского общества, взаимодействующих с органами внутренних дел Республики Таджикистан.

Соискатель отмечает, что государственная политика, проводимая правительством Республики Таджикистан, в соответствии с Конституцией Республики устанавливает курс на образование гражданского общества и правового государства, реализация которого возможно лишь при гармоничном взаимоотношении государства, в лице его органов и общества, интересы которого продвигают его различные формирования.

В диссертации анализируются исторические и социальные предпосылки для возникновения и развития гражданского общества, приводятся сведения о развитии соответствующих теоретических представлений, после чего следует переход к современному отражению положений об участии общественности в жизни государства в Конституции Республики Таджикистан и основанных на ней законах.

Автором обобщены точки зрения В.В. Бондалетова, А.А. Даркова, Ю.В. Соболевой, Н.В Шеховцева, С.С. Юрьева и других учёных относительно понятия и видов общественных объединений (негосударственных организаций). При этом отмечается, что добровольные дружины и другие общественные объединения, которые участвуют в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности, вступают в этой связи в партнерские отношения с органами внутренних дел в Республике Таджикистан, следует отнести к негосударственным организациям, осуществляющим публичные полномочия.

Власти Республики Таджикистан, признавая особую значимость общественных объединений в регулировании внутригосударственных про-

15

цессов, наделили их правами содействовать госорганам в управлении обществом. Поддержка общественных объединений со стороны государства привело к активизации их деятельности и увеличению роли этих формирований в социальной сфере. Во многом этому способствовало укрепление правового статуса общественных объединений посредством принятия соответствующих законов. В их числе законы: «О политических партиях» от 1998 г., «Об общественных объединениях» от 2007 г., «О свободе совести и религиозных объединениях» от 2009 г.

Изучение указанных законов позволило автору сделать вывод, что в Республике Таджикистан сформирована система общественных объединений, в целом сходная с теми, которые существуют в других странах – бывших союзных республиках СССР. Вместе с тем в целях более полного удовлетворения потребностей граждан Республики в реализации их прав и свобод необходимо большее разнообразие их видов и большое их число, должны существовать разные по видам деятельности, по формам собственности, по целям объединения

Сравнение законов Республики Таджикистан «Об участии граждан в охране общественного порядка» и «Об общественных объединениях» приводит к выводу о том, что, во-первых, добровольные дружины являются общественными формированиями, но не приобретают статуса общественных объединений, не имеют организационной и экономической самостоятельности; во-вторых, создание общественных объединений правоохранительной направленности данными законами не предусмотрено; в-третьих, взаимодействие органов внутренних дел на законодательной основе возможно только с добровольными дружинами; в-четвертых, правовые нормы определяют характер взаимодействия, при котором органы внутренних дел выступают в роли властного субъекта, организующего, непосредственно руководящего и контролирующего деятельность дружины, в-четвертых, многие положения законодательства уже не соответствуют фактическому состоянию предмета их регулирования.

В диссертации также выявлены противоречия в предписаниях, содержащихся в разных разделах Положения о добровольных дружинах в Республике Таджикистан.

Поскольку в компетенции добровольных дружин сильны элементы общественных объединений, позволяющих повысить их самостоятельность и перейти на более высокий уровень взаимодействия. Например, граждане принимаются в состав дружин на общем собрании, формально в организационном плане дружины отнесены к местным органам, а не к органам внутренних дел. На этом основании соискатель обосновывает возможность и необходимость признания за добровольными дружинами статуса общественных объединений правоохранительной направленности, выделяет признаки добровольных дружин, характерные для общественных объединений, предлагает внести соответствующие изменения в Положение о добровольных дружинах. Приобретение статуса общественного объеди-

16

нения повысит степень самостоятельности добровольных дружин и создаст условия для формирования партнерских отношений с территориальными органами внутренних дел.

Вдиссертации отмечается разработанный автором проект инструкции по организации взаимодействия добровольных дружин с органами внутренних дел, в котором присутствуют элементы партнерских взаимоотношений, которые выражаются в том, что планирование совместной работы, определение конкретных мероприятий, выбор объектов для индивидуальной профилактической работы и т.д. осуществляются в ходе проведения организационных собраний. Внедрение такой практики, по мнению автора, обеспечит удовлетворение потребностей граждан в обеспечении общественной безопасности. В проекте инструкции заложен запрет привлекать добровольные дружины для обеспечения проведения органами внутренних дел оперативных мероприятий, а также для участия в охране общественного порядка в других районах или областях Республики.

Диссертант приходит к выводу о том, что на современном этапе реформирования органов внутренних дел Республики Таджикистан взаимодействие с другими общественными объединениями и иными институтами гражданского общества осуществляется только через общественные советы. Данная форма призвана обеспечивать социальное партнерство в широком смысле, в общественный совет может войти любой гражданин, изъявивший желание (в конкурсном порядке). Однако этого, как считает соискатель, не достаточно, поскольку на сегодняшний день нормативное правовое регулирование деятельности общественных объединений, реально способных взаимодействовать на партнерской основе с органами внутренних дел, фактически отсутствует, административно-правовые статусы таких объединений не установлены.

Автор также считает, что необходимо предусмотреть возможность вступления во взаимодействие с органами внутренних дел и для других общественных объединений, а также возможность создания в Республике общественных объединений правоохранительной направленности, как это имеет место в Российской Федерации

Втретьем параграфе «Полномочия органов внутренних дел в области взаимодействия с общественными объединениями» диссертант ана-

лизирует практику работы органов внутренних дел Республики Таджикистан и положения Закона «О милиции», а также проекта закона «О полиции», Стратегии реформы милиции, Программы реформы (развития) милиции, других нормативных правовых актов Республики Таджикистан, законодательства Российской Федерации и других стран – бывших союзных республик. Кроме того, приводятся результаты обработки материалов, полученных в ходе опроса сотрудников милиции, эмпирические данные из исследований других авторов.

Автор приходит к выводу о том, что основным препятствием к осуществлению взаимодействия с общественными объединениями в органах

17

внутренних дел Республики Таджикистан является неготовность к этому самих сотрудников милиции, отсутствие у них необходимых коммуникативных навыков. Данный вывод подтверждается опубликованными результатами социологических исследований и проведенного автором в ходе работы опроса 450 респондентов. Опрос показал, что сотрудники милиции невысоко оценивают состояние взаимодействия, хотя и признают его необходимость, но сами предпочитают не участвовать в нем.

Социологическое исследование автора подтвердило негативное отношение сотрудников милиции к идее организации общественного контроля за деятельностью милиции. 42% опрошенных оценивают такой контроль негативно, рассматривая его как вмешательство в деятельность органов внутренних дел; 33% респондентов положительно оценивают данную идею, полагая, что это будет способствовать оптимизации деятельности органов внутренних дел, повышению законности их работы, тогда как 25% относятся к общественному контролю положительно при условии, что пределы вмешательства в деятельность органов внутренних дел будут нормативно урегулированы.

Врезультате проведённого опроса установлено, что в органах внутренних дел Республики Таджикистан присутствуют проблемы, сходные с проблемами, выявленными российскими исследователями в МВД России. Это, в частности, недостаточный опыт взаимодействия с общественными объединениями, отсутствие коммуникативных навыков и знаний об организации, формах и методах такого взаимодействия, неготовность допустить контроль общественности за деятельностью сотрудников, неполное или неверное понимание целей и задач взаимодействия с общественными объединениями, отсутствие эффективных стимулов для развития взаимодействия.

Положения законодательства Республики Таджикистан, устанавливающие полномочия органов внутренних дел по взаимодействию с общественными объединениями, характеризуются автором как сугубо патерналистские, закрепляющие руководящую и направляющую роль милиции и подчиненную роль общественных формирований в виде добровольных дружин. В частности, Закон РТ «О милиции» обязывает милицию руководить деятельностью дружин и участвовать в их работе, разрабатывать и утверждать их символику, образцы удостоверений и т.д. Милиция обязана создавать добровольные дружины и отчитываться о выполнении этой обязанности. Диссертант усматривает в этом позитивное стремление продемонстрировать активность милиции, вести общественных активистов за собой, которое в практической деятельности формализуется и не способствует развитию взаимодействия.

Вто же время, в законодательных и иных нормативных правовых актах Республики Таджикистан отсутствуют нормы-поощрения, положения стимулирующего характера, адресованные сотрудникам милиции, наиболее активно взаимодействующим с общественными объединениями.

18

Неготовность сотрудников милиции взаимодействовать с общественными объединениями имеет объективные причины, в числе которых отсутствие соответствующей тематики в программах обучения. По мнению диссертанта, обучать взаимодействию необходимо уже на этапе первоначальной подготовки милиционеров, которые по роду своих должностных обязанностей должны будут взаимодействовать с гражданами и общественными объединениями. Соответствующие положения должны быть предусмотрены в квалификационных требованиях к сотрудникам, замещающим такие должности в органах внутренних дел.

Соискателем также предлагается отнести к компетенции органов внутренних дел следующие функции:

-создание условий для развития взаимодействия, для образования общественных объединений и активизации их деятельности в области обеспечения общественной безопасности;

-методическое руководство сотрудниками, ответственными за осуществление взаимодействия;

-поиск общественных организаций и вовлечение их во взаимодействие, в процесс управления вопросами обеспечения безопасности в городах, районах, селах;

-обеспечение прозрачности и открытости органов внутренних дел;

-выявление потребностей жителей и переориентация деятельности в этом направлении.

Во второй главе – «Практика взаимодействия органов внутрен-

них дел Республики Таджикистан и других стран с общественными объединениями» – исследованы формы и методы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями, проведён сравнительный анализ их административно-правового регулирования, исследован опыт организации и осуществления социального партнерства органов внутренних дел в зарубежных странах, разработаны направления совершенствования взаимодействия органов внутренних дел Республики Таджикистан с общественными объединениями, в том числе предложения нормативного правового характера.

Впервом параграфе «Формы и методы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями в Республике Таджики-

стан» соискатель последовательно останавливается на характеристике имеющихся вариантов внешнего выражения такого взаимодействия, используемых при этом приёмов и способов осуществления последнего.

Вдиссертации исследуются философские и иные общетеоретические положения, способствующие уяснению понятий форм и методов взаимодействия, приводятся позиции учёных, изучавших особенности данных форм и методов применительно к деятельности органов внутренних дел и их отношениям с общественными объединениями.

На основе анализа теоретических подходов к характеристике форм взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединения-

19

ми, изложенных в трудах А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, А.А, Благоразумного, С.А. Васильева, Ю.М. Козлова, В.Ю. Кокорева, В.Б. Коробова, Л.И. Овчинниковой, М.А. Яворского и других учёных, а также имеющихся правовых основ, автор отмечает, что соответствующие теоретические и нормативные положения нуждаются в дальнейшем развитии.

Вчастности, в специальной юридической форме нуждается взаимодействие как деятельность – процедурная форма взаимодействия, выражаемая в соответствующих правовых актах (инструкциях, положениях, порядках, правилах и т.д.), а также в актах, фиксирующих результаты деятельности (журналы, планы, отчеты, рапорта, справки, доклады и т.д.). Специальными юридическими формами могут быть признаны организационные структуры, создаваемые в целях осуществления взаимодействия. Такие структуры могут быть коллегиальными и единоначальными, постоянными и временными. Также следует учитывать формы одностороннего воздействия со стороны, осуществляемого инициатором взаимодействия (обращения, контроль, экспертиза, мониторинг и др.).

Автор отмечет, что в практику деятельности органов внутренних дел Республики Таджикистан внедряются новые формы взаимодействия с общественными объединениями, основанные на партнерской модели. Новой для практики работы органов внутренних дел Республики необходимо признать и известную, но ранее фактически не применявшуюся форму – общественный контроль за деятельностью милиции. При этом новые формы взаимодействия ещё не получили необходимых правовых основ, не объективированы во внешние формы источников права.

Вдиссертации исследуются методы взаимодействия органов внутренних дел Республики Таджикистан с общественными объединениями, в том числе отмечается, что в данном случае должны быть задействованы две группы методов. К первой группе необходимо отнести методы, с помощью которых создается и поддерживается взаимодействие, а ко второй группе – методы совместной деятельности.

Методы первой группы, по мнению соискателя, должны реализовываться в двусторонних отношениях между субъектами взаимодействия (это методы поиска субъектов взаимодействия, установление контактов, согласование позиций, составление и обнародование совместных деклараций и т.д.), тогда как методы второй группы могут быть направлены вовне, как, например, совместное патрулирование, охрана общественного порядка на массовых мероприятиях, профилактическая работа с подростками, семьями и т.д. Но в этой группе могут быть методы, не требующие участия третьих лиц, например, обучение представителями общественных объединений сотрудников милиции реализуется в двухсторонних отношениях непосредственно между субъектами взаимодействия. В научных работах, посвященных разработке проблем взаимодействия субъектов административного права, это обстоятельство не учитывается.

20

Автор полагает, что общественный контроль за деятельностью органов внутренних дел необходимо рассматривать как взаимодействие, относящееся ко второй группе методов, вместе с тем, само по себе осуществление контроля – довольно сложная и многогранная деятельность. Контроль может осуществляться разными способами, порядок контроля также может устанавливаться по-разному.

В законодательстве Республики Таджикистан осуществление общественного контроля не регламентируется. В Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» установлены формы общественного контроля, к которым российский законодатель отнес мониторинг, общественную проверку, общественную экспертизу, а также общественные обсуждения, слушания и другие.

По мнению диссертанта, мониторинг и проверки можно рассматривать не только как формы, но и в качестве методов общественного контроля. При этом необходимость подробной правовой регламентации общественного мониторинга является излишней.

Автор считает, что мониторинг деятельности органов внутренних дел может вестись любыми лицами, при этом целесообразно различать профессиональный и непрофессиональный мониторинг. Данное мнение развито в соответствующем положении, выносимом на защиту.

Результаты мониторинга должны иметь обязательную силу для руководителей органов внутренних дел (они должны изучаться, ложиться в основу организационных решений, которые подлежат обнародованию). В отличие от мониторинга, проведение общественных проверок затруднено отсутствием нормативного правового регулирования.

Во втором параграфе «Опыт органов внутренних дел зарубежных стран по взаимодействию с общественными объединениями» исследуется опыт организации и осуществления взаимодействия полиции с институтами гражданского общества в различных по политическому устройству, уровню социально-экономического развития и правовым системам государствах – в Японии, США, Канаде, Великобритании, Франции, Нидерландах, Новой Зеландии, Германии, Польше.

Диссертант доказывает, что в данных странах применяются близкие по своему содержанию формы и методы взаимодействия, но всегда учитываются национальные, религиозные, социально-экономические и другие особенности. При этом характерны различные формы кооперации, объединения усилий при проведении совместных мероприятий, обмен информацией, необходимой для самостоятельного решения задач полицией и общественными объединениями. Сохраняется популярность добровольных дружин или иных общественных формирований правоохранительной направленности несмотря на то, что в некоторых странах, как, например, в Японии, такие формирования создаются и действуют под руководством полиции.