Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1
.pdf
321
пользу партий со стороны иностранных фирм и граждан. Партии обязываются вести учет всех поступающих взносов и пожертвований.
К примеру, в Польше финансирование политических партий из государственного бюджета является новеллой современного польского законодательства. Считается, что данный принцип позволяет не только обеспечить реальный контроль за деятельностью партий, но и усилить мотивацию участия партии в выборах. Конкретный размер предусмотренных законодательством дотаций и субвенций напрямую зависит от результатов избирательной кампании каждой из партий. Дотации носят единовременный характер и выдаются партии за каждый полученный мандат депутата и сенатора1.
В Австрии ежегодно политические партии получают субсидии из государственного бюджета в размере около 30 млн евро и при проведении парламентских выборов могут расходовать средства из своего избирательного фонда в размере, не превышающем в совокупности 7 млн евро (по мнению представителей ряда политических партий, указанные размеры и предельные размеры расходования денежных средств уже не отвечают современным политическим и электоральным реалиям). Кроме того, указанные положения применяются к федеральным и европейским выборам и не применяются к региональным и муниципальным выборам (ст. 4 Федерального закона о финансировании политических партий). Согласно действующему законодательству, санкции за превышение предельного размера расходования средств из избирательного фонда (7 млн евро) варьируются в зависимости от конкретных размеров его превышения. Каждая политическая партия, имеющая в Национальном совете не менее 5 депутатских мандатов ежегодно получает 218 тыс. евро. При этом каждая парламентская партия получает 4,8 евро за каждый голос избирателя, полученный на прошедших парламентских выборах; непарламентские политические партии, получившие более 1 % голосов избирателей на прошедших парламентских выборах, получают 2,5 евро за каждый голос избирателя2.
Своеобразная модель финансирования политических партий (оппозиционных) предусмотрена в странах Организации Американских государств. В частности, в Сальвадоре в соответствии со ст. 210 Конституции «государство признает политический заем в качестве механизма финансирования оппозиционных политических партий, направленный на поддержку их свободы и независимости, при этом дополняющий закон регулирует вопросы, относящиеся к данной сфере»3.
Представляет интерес практика финансового обеспечения выборов в США, где существует принципиально иная модель финансирования политических партий. Если для всех российских политических партий, представленных в Государственной Думе, основным источником финансирования являются средства федерального бюджета, то политические партии США существуют за счет частных пожертвований. Государственное финансирование в США тоже имеет место, но средства выделяются исключительно на избирательную кампанию. В 2014 г. «Законом Габриэлы Миллер» был установлен запрет на финансирование данных мероприятий из федерального бюджета. Что касается выделения средств федерального бюджета на избирательную кампанию, то оно осуществляется при условии ограничения максимальной суммы расходов, вследствие чего кандидаты зачастую отказываются от возможности использования подобных средств. Так, в 2016 г. все основные кандидаты от Демократической и Республиканской партий отказались от государственного финансирования, по крайней мере на эта-
1См.: Лафитский Д. В., Касаткина Н. М., Орлов А. Г. и др. Современные избирательные системы. Вып. 1. Великобритания, Канада, Мексика, Польша. М. : Норма : РЦОИТ, 2006.
2См.: Водяницкая Е. А., Гвоздев П. С., Ракитская И. А. и др. Современные избирательные системы. Вып. 6. Австрия, Ирландия, Норвегия, Чили / науч. ред. А. В. Иванченко, В. И. Лафитский. М. : РЦОИТ, 2011.
3Конституции государств Америки : в 3 т. Т. 1. Северная и Центральная Америка.
С. 777.
322
пе праймериз. Основным источником финансирования Республиканской и Демократической партий выступают частные пожертвования. В отличие от России, в США финансирование политических партий регулируется избирательным законодательством. С 1867 г. в США было принято 14 законов, регулирующих различные аспекты финансирования избирательных кампаний федерального уровня. В настоящее время наиболее значимые вопросы, касающиеся партийного финансирования, регулируются «Двухпартийным законом о реформе избирательных кампаний» (Bipartisan Campaign Reform Act of 2002), именуемым также законом Маккейна–Фейнгольда, которым были внесены изменения в закон о федеральных избирательных кампаниях 1971 г. (Federal Election Campaign Act – FECA). На развитие законодательства США, связанного с финансированием избирательных кампаний в целом и политических партий в частности, существенное воздействие оказало и решение Верховного суда США 2014 г. об отмене общего лимита для жертводателей – физических лиц, признавшего подобное ограничение неконституционным1.
Еще одним отличием законодательства США является возможность внесения анонимных пожертвований – на сумму не более 100 долл. В остальных случаях законодательство США при осуществлении пожертвования предусматривает прохождение идентификации2.
По указанным выше причинам, как отмечают исследователи проблемы (Ф. Долгих),
вСША финансирование политических партий за счет средств государственного бюджета не приобрело того значения, которое имеет в Российской Федерации и других странах.
ВМьянме финансирование участия политических партий и независимых кандидатов
ввыборах депутатов Национального законодательного собрания частично регулируется Конституцией Мьянмы, в частности посредством закрепления положения о внесении политическими партиями собственных денежных средств для регистрации их участия в
выборах, а также за каждого выдвинутого политической партией по соответствующему избирательному округу кандидата3.
Контроль за финансовой деятельностью имеет в ряде стран конституционные основания. Так, в соответствии со ст. 236 Конституции Таиланда Избирательная комиссия Таиланда имеет полномочие и обязанность определять меры для осуществления контроля за пожертвованием денежных средств политическим партиям, оказания финансовой поддержки государством, расходования денежных средств политическими партиями и кандидатами и государственного аудита счетов политических партий, а также регулиро-
вания выплат и получения денежных средств для использования при голосовании на выборах4. В соответствии со ст. 104 в Конституции Шри-Ланки Комиссия вправе в период
1См. об этом: Червонюк В. И. Конституционное право зарубежных стран: курс лекций : в 10 вып. Вып. 5. Избирательное право. М., 2017. С. 294–306; Червонюк В. И., Калинский И. В. Финансовое обеспечение выборов (сравнительный анализ конституционной практики зарубежных государств) // Конституционное и государственное право. – 2018. – № 1. – С. 23–30.
2См.: Долгих Ф. Микропожертвования как источник финансирования политических партий – российские реалии и опыт США // Сравнительное конституционное обозрение. – 2017. – № 2 (117). – С. 92 – 101.
3В Мьянме в связи с ограниченностью финансовых ресурсов отдельные политические партии, в частности Партия национальной демократической силы, при проведении 7 ноября 2010 г. парламентских выборов выдвинули своих кандидатов только по некоторым избирательным округам (см.: Лысенко В. И. Избирательное законодательство и выборы в современном мире. Азиатско-Тихоокеанский регион / под общ. ред. В. Е. Чурова; Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Вып. 3. М., 2013).
4Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 3. Дальний Восток. С. 929.
323
проведения выборов запретить использование какого-либо движимого или недвижимого имущества, принадлежащего штату или какой-либо публично-правовой корпорации: в целях продвижения или недопущения избрания какого-либо кандидата или какой-либо политической партии или независимой группы, соревнующейся на таких выборах; ка- ким-либо кандидатом или какой-либо политической партией или независимой группой, соревнующейся на таких выборах, посредством указания, изложенного в письменной форме, Председателя Комиссии или Генерального уполномоченного по выборам или посредством инструкции Комиссии1.
Вконституционном законодательстве и конституционной практике существенное значение имеет понятие партийной системы – это законодательно зафиксированная система взаимоотношений политических партий как между собой, так и с властными структурами, институтами политической системы, гражданского общества и гражданами непосредственно. Принято различать несколько их типов: многопартийные, указывающие на то, что в общенациональных выборах участвуют три
иболее партий, притом, что каждая из них участвует в формировании правительства (на этой основе чаще всего формируется коалиционное правительство; двухпартийные, означающие, что в условиях многопартийности реально претендуют на власть лишь две наиболее крупные партии, что имеет место в Великобритании, США; однопартийные системы складываются в условиях недемократических режимов. При этом имитация многопартийности чаще всего имеет место, хотя в действительности формально-юридически и фактически обеспечено монопольное господство одной партии. В некоторых странах Арабского Востока законодательно запрещено создание политических партий.
Вконституциях ряда стран получает оформление статус парламентских фракций (Ангола, Кабо-Верде, Португалия, Хорватия, Чехия, Швейцария, Эстония, отчасти Дания, Турция, Украина). В основные законы отдельных стран включены нормы, касающиеся процедуры формирования института премьер-министра (ст. 37 Конституции Греции, ст. 127 Конституции Сербии).
Вданном случае с полным основанием можно вести речь о конституционализации политических объединений. На основе конституционных норм во многих странах приняты специальные законы о политических партиях (ФРГ, 1967 г.; Испания, 2002 г.; Тунис, 1988 г.; Болгария, 1988 г.; Латвия, 1991 г. и др.). Тем самым применительно к таким странам можно говорить об устойчивом процессе институционализации партий.
Конечно, следует иметь ввиду, что деятельность государства в данной сфере в значительной мере зависит от господствующего типа
1 Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 2. Средняя Азия и Индостан. С. 901.
324
политического (государственного) режима. Понятно, что поведение государства в условиях демократического режима с его «открытым» обществом, развитыми институтами гражданского общества, легальной оппозицией, гарантированной и эффективно реализующейся системой прав и свобод принципиально иное в сравнении с авторитарными и, тем более, тоталитарными режимами. В последнем случае наблюдается резкое противопоставление юридической и фактической конституции. Сказанное в определенной мере справедливо и для стран с маргинальными режимами – где установились военные переходные режимы властвования, а равно в странах с полудемократическими системами.
В конституциях третьего поколения, наряду с закреплением статуса политических партий, содержатся нормы, касающиеся статусов профсоюзов, объединений предпринимателей и потребителей (Греция, Италия, Испания).
Обобщенным выражением конституционных основ политической системы является конституционная формула государства, в которой выражаются основные характеристики государства. Такое государство квалифицируется как конституционное государство. Однако с учетом отмеченного оно имеет место не во всех странах.
§ 5. Институционализация парламентского меньшинства и его гарантии в современных конституционных системах
Получившая практически во всех национальных конституциях современных стран, в Конституции Российской Федерации (ст. 1) идея
(принцип) демократического правового государства предполагает, что основой такого государства, равно как и функционирования гражданского общества, является развитый публичный диалог (коммуникация) носителей различных политических взглядов. Эта конституционная максима в особенности важна для функционирования современных парламентов, организации взаимодействия в нем разнообразных политических объединений1. Утверждение классика политической мысли Ж.-Ж. Руссо о том, что «решения большинства обязательны для меньшинства» в рассматриваемом контексте верно постольку, поскольку такие решения принимаются с учетом позиции меньшинства и основываются на общем (согласованном) интересе. Игнорирование этого обстоятельства в политической (конституционной) практике ве-
1 См. об этом: Червонюк В. И., Курбанов Б. М. Фракционная структура современного парламента // Вестник Московского университета МВД России. – 2015. – № 4. – С. 34–40.
325
дет к установлению господства большинства, а это, как считали не менее авторитетные мыслители той же эпохи, – «путь к угнетению, тирании» (Дж. Милль, Б. Констан, Г. Спенсер, О. Токвиль и др.).
Всовременных условиях конституционной формой обеспечения конструктивного партнерства между большинством и меньшинством в парламентской деятельности современных органов законодательной власти является юридическое (конституционное) признание статуса (прав) парламентского меньшинства.
Вконституционной практике современных государств обеспечение прав парламентского меньшинства следует связывать с получившим начиная с последней четверти ХХ в. достаточно широким признанием (юридическим закреплением) в конституционном законодательстве официального статуса политической оппозиции. При этом следует особо подчеркнуть, что исторически парламентские средства и механизмы защиты прав меньшинства в легислатуре как раз и вырабатывались в связи с формированием института парламент-
ской оппозиции, что в особенности подтверждает практика функцио-
нирования английского парламента1.
Несколько иным способом утверждалась идея защиты прав парламентского меньшинства в тех странах, где понимание демократии связывалось, главным образом, не с волей большинства, а с необходимостью учета мнения меньшинства. Эта парадигма в последующем постепенно утверждалась и во внутрипарламентской демократии. Так, демократия, основанная на утвердившейся в середине ХХ в. в конституционной практике Дании идее социального солидаризма, понимается как способ принятия решений, в котором формально и институционально закреплено право (возможность) меньшинства оказывать влияние на принимаемые решения. Зародившиеся во второй половине XIX в. в Дании политические партии оказали прямое институциональное воздействие на становление форм внутрипарламентской демократии. Этому способствовала институционализация партийных фракций в парламенте, наделение их закрепленными в конституции и регламентах палат парламента правами и возможностями по оказанию прямого воздействия на решения парламента2. В этой связи формировавшаяся на протяжении полутора веков структура парламента, механизмы формирования его состава, способы и приемы голосования при принятии законов институционализированы настолько, что стало возможно говорить о его (парламента) истинно демократическом характере.
В новейших условиях конституции ряда стран (Франция, ФРГ, Испания, Япония и др.) предусматривают некоторые гарантии прав меньшинства. К примеру, согласно Конституции Чехии 1992 г. «при
1См.: Левина М. И. Парламентское право Великобритании ХVII – начала ХIХ в. М.
:Зерцало, 2000. С. 112.
2См.: Чеканский А. Н. Основные проблемы развития институтов внутрипарламентской демократии в Дании, 1849–2000 гг. : автореф. дис. ... канд. ист. наук. М.,
2003.
326
принятии решений большинством обеспечивается защита прав меньшинства» (ст. 6) 1.
Таким образом, правомерно сделать вывод о том, что во всех современных государствах, ориентированных на формирование демократического правового государства, не только в конституционном правосознании, но и конституционных системах презумпция защиты прав меньшинства при принятии законодательных решений большинством признается в качестве юридической (или фактической). Очевидно, что неопровержимый характер презумпции защиты прав меньшинства оказывается возможен: во-первых, при определенных конституционных условиях (конституционной среде) и, во-вторых, учреждении эффективных конституционных механизмов и средств защиты меньшинства. Каждая из этих составляющих защиты (защищенности) прав парламентского меньшинства предполагает осуществления двух разного порядка групп мер: 1) фундаментального, или метаюридического характера, связанных с конституционными реформами или радикальными преобразованиями конституционной, избирательной и партийной систем; 2) имеющих конституционное значение мер специально-юридического (конституционно-правового) характера.
Первая группа мер предполагает такие преобразования в конституционном организме страны, которые, обобщенно говоря, создают благоприятные условия для функционирования парламентских меньшинств в составе легислатуры. Это разнообразные, на первый взгляд, не связанные между собой меры комплексного характера, которые оказывают существенное влияние на конституционные порядки, организацию законодательной власти в особенности.
Обобщенно к этой группе можно отнести ряд мер. Это, в частности:
1) признаваемый большинством конституционных систем современных государств принцип пропорционального представительства партий во всех парламентских структурах – фракциях, комитетах и комиссиях. Так, согласно Конституции Федеративной Республики Бразилия от 5 октября 1988 г. при формировании бюро и каждой ко-
1 К примеру, согласно Конституции Чехии 1992 г. «при принятии решений большинством обеспечивается защита прав меньшинства» (ст. 6). Однако приходится констатировать, что в реальной конституционной действительности действует иная фактическая презумпция: «последнее слово остается за большинством», отражающая доминирование одной политической силы во властвовании. Подобная ситуация характерна в основном для стран с неразвитыми конституционными традициями, неустойчивой конституционной системой.
327
миссии обеспечивается, насколько возможно, пропорциональное представительство парламентских партий или блоков, которые состоят в соответствующей палате (§ 1 ст. 58)1. Указанной цели служит также конституционно устанавливаемая в ряде стран процедура «уравнивающих мандатов» (Нидерланды, Норвегия, Швеция и др.);
2)квотирование и близкий к нему такой способ обеспечения политического представительства меньшинств, как законодательное установление пропорций представительства различных социальных (этнических, религиозных и др.) групп в парламенте. Согласно ст. 39
Конституции Республики Сингапур от 3 июня 1959 г. парламент состоит: а) из избранных по избирательным округам; b) не более шести так называемых неизбираемых членов Парламента, которые могут быть предусмотрены в законе о выборах в парламент с целью обеспе-
чения в Парламенте минимального представительства оппозиционных Правительству политических партий»2. Применение процедуры квотирования мест в парламенте позволяет меньшинствам получить представительство в общенациональном органе законодательной власти, а через это и выражать интересы этих меньшинств в принимаемых законах;
3)законодательно предусмотренное право политических партий на этапе проведения парламентских выборов создавать избирательные блоки, способствуя тем самым прохождению представителей
«малых» партий в парламент; равным образом гарантией реализации прав небольших по составу завоеванных мандатов партий, представ-
ленных в парламенте, является возможность создавать межфракционные объединения – блоки (альянсы);
4)наличие конституционных норм, гарантирующих меньшинствам иметь представительства своих интересов в национальном парла-
менте. Такие нормы сформулированы в основных законах по типу исключений из общих правил. Так, согласно ч. 2 ст. 50 Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. (в ред. законов о внесении изменений и дополнений от 7 октября 1998 г. и 21 мая 2007 г.) в Сенат парламента направляются по два представителя от территорий. При этом «пятнадцать депутатов Сената назначаются Президентом Рес-
публики с учетом необходимости обеспечения представительства
в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества»3;
1Конституции государств Америки : в 3 т. Т. 3. Южная Америка. С. 241.
2Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 3. Дальний Восток, 2010. С. 711.
3Избранные конституции зарубежных стран : учебное пособие для бакалавров /
328
5)законодательно предоставляемые малочисленным партиям национальных меньшинств преимущества при проведении парламент-
ских выборов. Это, в частности, выражается в освобождении таких партий от выполнения требований, обычно служащих обременениями для крупных партий. Так, в соответствии с Законом Республики Сербия о политических партиях от 12 мая 2009 г. № 36/09 политическую партию могут создать не менее 10 тыс. совершеннолетних дееспособных граждан, в то время как политическую партию национального
меньшинства, согласно вышеупомянутому закону, могут создать 1 тыс. совершеннолетних дееспособных граждан)1;
6)имеющая распространение в ряде зарубежных стран практика установления нормы о предельном количестве мандатов, предоставляемых победившей на парламентских выборах политической пар-
тии. Так, согласно ч. 2 ст. 70 Конституции Кыргызстана по результатам выборов политической партии может быть предоставлено не более 65 депутатских мандатов в парламенте (Жогорку Кенеше, который состоит из 120 депутатов); в соответствии с Конституцией Йеме-
на «нет политической партии, которая получила явное большинство в парламенте»2.
В отличие от перечисленных мер, охватываемых группой мер высшего порядка, призванных оказывать влияние на эффективность организации законодательной власти, гарантировать ее представительный характер, вторая группа мер специально-юридического ха-
рактера предполагает наличие инструментария, применение которого оказывает непосредственно-регулирующее и управляющее влияние на осуществляемые парламентом законодательные производства. Эта группа мер охватывает разнообразные конституционно-правовые средства, использование которых относящимися к парламентским меньшинствам партийными (депутатскими) объединениями позволяет достичь реального эффекта в законодательной деятельности: приостановить обсуждение рассматриваемого законопроекта, учесть мнение меньшинства при формулировании конструкции проектируемого закона, закрепить в законе желательную структуру интересов и др.
Формирование этой группы средств в механизме законодательной деятельности охватывает длительный период времени, в течение ко-
отв. ред. Б. А. Страшун. М. : Юрайт, 2012. С. 780.
1Современные избирательные системы. Вып. 3. Испания, США, Финляндия, Япония / науч. ред. А. В. Иванченко, В. И. Лафитский. М. : РЦОИТ: Типография «Ново-
сти», 2009. С. 275.
2Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 1. Средняя Азия. С. 299.
329
торого такие средства эволюционировали, видоизменялись, расширялся их каталог и технологии применения1.
Современное конституционное законодательство, включая парламентское право, содержит арсенал разнообразных юридических механизмов и средств, применение которых гарантирует (в разных конституционных системах в разной степени) учет мнения меньшинства при принятии парламентом решений, в том числе в законодательной деятельности. При этом конституции отдельных стран нередко содержат прямые указания относительно закрепления такого рода механизмов и средств в парламентских регламентах. В частности, Конституция Турции в императивной форме требует, чтобы «положения Регламента должны быть составлены таким образом, чтобы гарантировать участие каждой политической партийной группы во всей деятельности Собрания пропорционально числу членов» (ст. 95)2.
К рассматриваемой группе мер, известных современным конституционным системам, следует отнести закрепление в национальных основных законах конкретных механизмов и юридических средств участия парламентского меньшинства в законодательном процессе.
В частности, согласно ч. 3 § 41 Конституции Дании две трети депутатов Фолькетинга могут обратиться к председателю Фолькетинга с требованием провести третье чтение законопроекта не раньше чем через 12 недель после второго чтения. Исключение составляют финансовые законопроекты о дополнительных ассигнованиях, временных ассигнованиях, правительственных займах, о натурализации,
экспроприации, косвенном налогообложении и чрезвычайном положении)3.
Кроме того, согласно ч. 1 § 42, если законопроект был принят Фолькетингом, одна треть депутатов может обратиться не позже трехнедельного срока после принятия законопроекта к председателю Фолькетинга с требованием о проведении референдума по законо-
1Специальный анализ представлен в работах: Червонюк В. И. Законодательная власть в зарубежных странах. Часть II. С. 199–203 ; Его же. Механизм и закономерности правообразования (действия позитивного права) в современной России: юридическая конструкция и правовая реальность (в шести выпусках). Вып. 6. Конституционные механизмы обеспечения прав парламентского меньшинства в законодательной деятельности // Вестник Московского университета МВД России. – 2013. – № 5. С.
17–22.
2См.: Конституции государств Европы : в 3 т. / под общ. ред. и со вступ. ст. Л. А. Окунькова. М. : НОРМА, 2001. Т. 3. С. 250.
3Конституции государств Европы : в 3 т. Т.1. С. 766.
330
проекту1. Это также право 2/5 депутатов Фолькетинга потребовать отсрочки третьего чтения законопроекта на 12 будних дней (кроме законопроектов об отчуждении собственности, предоставлении гражданства и законопроектов, признанных срочными, а также финансовых и налоговых)2; § 12 главы 2 «Формы правления» (Конституции) Швеции допускает по требованию не менее 10 депутатов отсрочки на 12 месяцев обсуждения законопроекта с того момента, когда он с заключением постоянной комиссии поступил на второе чтение в риксдаг; такое требование может быть преодолено только большинством не менее 5/6 участвующих в голосовании депутатов.
Защите прав парламентского меньшинства служат применение в парламентской практике Дании утвердившейся с середины XX в. компромиссной модели принятия решений в форме процедуры «института докладчиков». В действующем регламенте Фолькетинга роль докладчиков получила формально-юридическое оформление. Еще одним эффективным инструментом реализации прав парламентского меньшинства является эволюционно сформировавшийся за период с
1849 г. по 2000 г. институт процедурных препятствий (первое закрепление его форм восходит еще к эпохе Учредительного собрания
(1848–1849), представляющий собой процедурную возможность довести в необходимых случаях мнение меньшинства до большинства и
оказать тем самым на это большинство определенное воздействие3.
Это также права парламентского меньшинства на заявление своей правовой позиции по обсуждаемому в парламенте законопроекту. К примеру, согласно § 40 Регламента Палаты депутатов Чехии меньшинство комитета (менее 1/5 всего состава) может назначить своего докладчика, который вправе представить противоположную позицию не только членам комитета, но и всей Палате4. В соответствии с ч. 5 ст. 48 действующей Конституции Французской Республики (в ред. Конституционного закона от 23 июля 2008 г. № 724) «одна из 4 недель пленарных заседаний отводится в приоритетном порядке и в последовательности, установленной каждой из палат, контролю над деятельностью Правительства и оценке всех направлений деятельности органов публичной власти в интересах населения. Один пленар-
1Там же.
2Конституции государств Европы : в 3 т. Т.1. С. 767.
3См.: Чеканский А. Н. Основные проблемы развития институтов внутрипарламентской демократии в Дании, 1849–2000 гг. : автореф. дис. ... канд. ист. наук. М.,
2003.
4См.: Лазарева М. Н. Современный парламент Чехии. Вологда, 2012. С. 88.