Капустина Е.Г. Административная деятельность полиции Ч. 4

нами распределялись на основании того, осуществлению какой именно функции правоохранительной деятельности они способствуют (дознавательской, следственной и т. д.). Такая классификация охватывает все виды правоохранительной деятельности, но является при этом односторонней, поскольку ориентирована исключительно на функции правоохранительных органов.

Более перспективной представляется другая классификация другая классификация, сформулированная на основании принципов организации деятельности общественных объединений. Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» дает следующую формулировку общественного объединения – это «добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения». Исходя из этого определения, общественные объединения можно разделить на две большие группы:

общественные объединения, чья деятельность непосредственно ориентирована на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности;

общественные объединения, чья деятельность не имеет выраженной правоохранительной направленности, но при этом вопросы охраны общественного порядка в той или иной мере входят (или могут входить) в сферу деятельности данного общественного объединения.

К первой группе относятся народные дружины как традиционный и в свое время наиболее распространенный вид общественных объединений правоохранительной направленности. В последние годы их деятельность постепенно восстанавливается. Например, в январе 2003 г. было утверждено Положение о Московской городской народной дружине, в ноябре 1995 г. – Устав межрегиональной общественной организации «Народная дружина Санкт-Петербурга и Ленинградской области».

Существует еще целый ряд общественных объединений, имеющих выраженную правоохранительную направленность. Их можно назвать специализированными народными дружинами, поскольку их деятельность, как правило, ориентирована на охрану общественного порядка в какой-то определенной сфере. Это может быть охрана порядка на транспорте, профилактика правонарушений среди несовершеннолетних, борьба с распространением наркотиков и т. д. Общие принципы, методы и формы организации их деятельности такие же, как у народных дружин, и различаются только за счет специфики направленности деятельности этих общественных объединений. Так, ст. 8 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» определяет, что общественные объединения, созданные для защиты прав и законных интересов граждан, участвующих в дорожном движении, в целях объединения кол-

51

лективных усилий членов этих организаций для предотвращения дорожнотранспортных происшествий, в соответствии с их уставами имеют право в установленном законами порядке:

вносить в федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации предложения по осуществлению мероприятий и совершенствованию правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения;

проводить по просьбе членов общественных объединений исследования причин и обстоятельств дорожно-транспортных происшествий, передавать материалы в прокуратуру и представлять интересы своих членов в суде;

проводить мероприятия по профилактике аварийности. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления и хозяйствующие субъекты могут привлекать с их согласия общественные объединения к проведению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения1.

Ко второй группе можно отнести такие общественные объединения, как различные общества охраны природы, защиты памятников и т. д. Хотя их деятельность нельзя назвать строго правоохранительной, но легко представить себе ситуацию, когда осуществление их функций оказывается напрямую связанным с охраной общественного порядка, или для их осуществления необходимо взаимодействие с правоохранительными органами. К этой же группе можно отнести некоторые органы общественной самодеятельности – общественные объединения, целью которых является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы. Это могут быть различные комитеты (уличные, квартальные, в школах и дошкольных учреждениях – родительские и т. д.), советы (общежитий, ветеранов) и собрания (по месту жительства, работы). В последние годы в общественной жизни заметно усилилось влияние религиозных конфессий на граждан, поэтому нельзя не учитывать и такие формы организации граждан, как собрания прихожан. Понятно, что взаимодействие перечисленных видов общественных объединений с правоохранительными органами носит эпизодический характер, осуществляется для решения конкретных проблем и связано, чаще всего, с вопросами профилактики правонарушений.

Кроме двух рассмотренных групп, существуют некоторые формы участия населения в охране общественного порядка, которые не всегда целесообразно классифицировать по предложенной схеме.

Прежде всего, это разного рода комиссии, которые нельзя отнести к общественным объединениям, поскольку их членами являются не только граждане (как представители общественных организаций), но и представители правоохранительных органов, депутаты, представители профсоюзов и

52

т. д. (ст. 17 ФЗ «Об общественных объединениях»). Это, например, административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, наблюдательные комиссии. К задачам этих комиссий относятся рассмотрение дел о соответствующих правонарушениях, осуществление профилактической и воспитательной работы и т. д.

В нашей стране существует в чем-то уникальный вид участия населения в правоохранительной деятельности, а именно – объединения казачества. Это не общественное, а социально-этническое объединение (образование), члены которого могут привлекаться к следующим видам правоохранительной деятельности: (1) охрана общественного порядка; (2) охрана объектов государственной и муниципальной собственности, сопровождение грузов; (3) участие в мероприятиях, связанных с последствиями стихийных бедствий; (4) участие в таможенной охране; (5) участие в егерской, природоохранной и экологической службе, контроль за использованием и охраной земель; (6) охрана объектов обеспечения жизнедеятельности населения.

Например, приложение к приказу Федеральной службы лесного хозяйства России от 12 июля 1996 г. № 120 «О привлечении членов казачьих обществ к работам по охране лесов» предусматривает целый ряд направлений, по которым необходимо налаживать взаимодействие с территориальными объединениями казачества. Это участие совместно с органами МВД России и государственной лесной охраной Рослесхоза в охране лесов и выявлении нарушителей лесного законодательства; обнаружение и тушение лесных пожаров; патрулирование наиболее ценных хвойных массивов в периоды высокой пожарной опасности; охрана хвойных насаждений в предновогодний период и др.

2. Особенности правового статуса некоммерческих объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка

и обеспечении общественной безопасности

Народная дружина. Одной из наиболее широко распространенных форм рассматриваемой деятельности граждан являются народные дружины. Они созданы и функционируют во многих субъектах Российской Федерации (городах Москва, Санкт-Петербург, Московская область, Ленинградская область и т. д.).

Народная дружина – это добровольное самоуправляемое некоммерческое общественное объединение, созданное на основе свободного волеизъявления граждан и общности интересов для достижения общих целей, направленных на обеспечение участия широких слоев населения в охране общественного порядка. Народные дружины действуют в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ «Об общественных объединениях», ГК РФ и други-

53

ми нормативными правовыми актами Российской Федерации. Деятельность дружин осуществляется на основе принципов законности, гуманизма, уважения прав и свобод человека, гласности и добровольности.

Народная дружина осуществляет свою деятельность по различным направлениям работы, а именно:

участвует в охране общественного порядка, предупреждении и пресечении правонарушений;

проводит профилактическую и воспитательную работу с лицами, склонными к совершению правонарушений;

участвует в мероприятиях по обеспечению безопасности движения транспорта и пешеходов, предупреждении дорожно-транспортных происшествий;

оказывает помощь пограничным войскам в охране Государственной границы РФ;

участвует в мероприятиях по поддержанию порядка и обеспечению безопасности на городских водоемах и в местах массового отдыха населения города;

оказывает помощь населению, предприятиям и организациям в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера

организует общественную вахтенную охрану предприятий малого и среднего бизнеса;

обеспечивает круглосуточную общественную охрану автомобильных стоянок;

обобщает и анализирует статистические данные и информацию о состоянии общественного порядка, вырабатывает рекомендации по совершенствованию и устранению причин правонарушений, выносит их на рассмотрение органов власти и управления.

Казачьи формирования. На любом этапе развития общества всегда существовал и существует интерес граждан к участию в управлении государством и защите своих прав и собственности. В зависимости от конкретной исторической эпохи формировалась своя система объединений граждан, созданных для участия в охране правопорядка во взаимодействии с существовавшими государственными правоохранительными органами. Эти объединения наделялись от имени государственных и муниципальных органов власти конкретными полномочиями в сфере охраны правопорядка, в соответствии с чем приобретали административно-правовой статус, позволяющий разграничить их от других субъектов.

Вопросы регулирования участия казачьих формирований в обеспечении общественной безопасности не являлись исключительной прерогативой федеральных государственных органов. В начале 1990-х, в связи с отсутствием федеральных правовых актов, регламентирующих участие казачества в обеспечении общественной безопасности, их разработкой зани-

54

мались органы государственной власти на местах. Так, например, основой создания первых казачьих формирований правоохранительной направленности стало решение Исполнительного комитета Совета народных депутатов г. Ростова-на-Дону от 27 августа 1991 г. № 211 «О создании добровольных казачьих дружин по охране общественного порядка», действие которого было продлено Решением администрации Ростовской области от 8 января 1992 г. Уже в 1992 г. в области функционировало 35 казачьих дружин, более двух тысяч казаков-дружинников принимали участие в патрулировании улиц городов и станиц совместно с сотрудниками милиции. Кроме того, в 1994 г. «Временное положение о добровольных казачьих дружинах» было утверждено главой администрации Ставропольского края. Положения о добровольных казачьих дружинах были приняты в Ставропольском крае, Краснодарском крае, Ростовской области и т. д. Дружины формировались на добровольных началах из числа казаков, входящих в казачьи общественные объединения и достигших 18-летнего возраста.

В действующем законодательстве закреплено, что «Российское казачество – это граждане Российской Федерации, являющиеся членами казачьих обществ». Анализ правовых актов и деятельности объединений представителей казачества позволяет сделать вывод, что на сегодняшний день существует две формы объединений казачества. В соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях», Союз казаков России, основана общероссийская общественная организация. Это добровольное и независимое общественное объединение казачьих войск, землячеств, отдельных казачьих округов и казачьих отделов, обществ и их объединений и союзов. Свою деятельность Союз осуществляет на основании Устава, принятого Большим казачьим кругом Союза казаков 30 июня 1990 г. По своей организационно-правовой структуре Союз – юридическое лицо. Цель деятельности Союза возрождение казачества как самобытной исторически сложившейся культурно-этнической общности людей, на принципах православия, уважения к национальным и религиозным традициям всех народов, духовного, нравственного воспитания молодежи. Одной из задач, закрепленной в указанном выше Уставе, является содействие государственным органам в привлечении казачьих обществ к государственной и иной службе. Для реализации этой задачи создаются добровольные казачьи дружины, которые участвуют в охране правопорядка.

На территории Российской Федерации действуют 16 казачьих войск, входящих в Союз казаков России2: Сибирское казачье войско, Оренбургское казачье войско, Кубанское казачье войско, Амурское казачье войско, Енисейское казачье войско, Уссурийское казачье войско, Иркутское казачье войско, Донское казачье войско, Забайкальское казачье войско, Ставропольское казачье войско, Тверское казачье войско, Черноморское каза-

55

чье войско, казачье войско Калмыкии, Астраханское казачье войско, Семиреченское казачье войско, Уральское казачье войско3.

Подчиняются добровольные казачьи дружины атаманам казачьих организаций, внутри которых они созданы и выполняют свои задачи по охране правопорядка совместно с территориальными ОВД. Правовой основой их деятельности служат федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые акты «О добровольных казачьих дружинах», которые определяют их статус, обязанности, права в сфере охраны правопорядка.

Казачьи общества, созданные в соответствии с ФЗ «О некоммерческих организациях». Казачье общество – это форма самоорганизации граждан Российской Федерации, объединившихся на основе общности интересов в целях возрождения российского казачества, защиты его прав, сохранения традиционных: образа жизни, хозяйствования и культуры российского казачества в соответствии с федеральным законодательством (некоммерческая организация). Казачьи общества создаются в виде хуторских, станичных, городских, районных (юртовых), окружных (отдельских)

ивойсковых казачьих обществ, члены которых в установленном порядке принимают на себя обязательства по несению государственной или иной службы. Казачьи общества подлежат внесению в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации2.

Казачьи общества могут быть хуторскими, станичными, городскими, районными, окружными или войсковыми. Члены казачьих обществ принимают на себя обязательства нести государственную или иную службу3. Российское казачество проходит государственную гражданскую, военную

иправоохранительную службу в соответствии с федеральным законодательством. На федеральном уровне систему государственной службы определяет ФЗ 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», которым в свою очередь закреплены основные положения, используемые в ФЗ «О государственной службе российского казачества».

Правовым актом, регулирующим деятельность казачества и определяющим его организационное построение, является Указ Президента РФ от 3 мая 2007 г. № 574 «Об утверждении Устава Войскового казачьего общества «Центральное казачье войско». Границы территории, на которой осуществляют свою деятельность окружные казачьи общества, устанавливаются по согласованию с соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В пределах этой территории решением Большого войскового круга устанавливаются границы станичных казачьих обществ и их наименования. При этом следует отметить, что созданное «станичное казачье общество», которое является первичным объединением казаков и членов их семей – жителей одного или нескольких сельских и городских поселений либо иных населенных пунктов, имеет

56

фиксированный персональный состав и оно внесено в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, а также то, что члены станичного казачьего общества в установленном порядке приняли на себя обязательства по несению государственной или иной службы.

Далее следует отметить особо, что в Российской Федерации также функционируют иные некоммерческие объединения граждан правоохранительной направленности, которые имеют свои специфические особенности в их правовом статусе. К ним следует отнести: советы общественных пунктов охраны порядка (создаются по территориальному признаку на территориях муниципальных образований), общественные молодежные дружины охраны порядка (создаются по производственному признаку на предприятиях и в высших образовательных учреждениях) и т. д.

3. Правовой статус и организация работы внештатных сотрудников полиции

Наиболее значима форма индивидуального участия граждан – ин-

ститут внештатных сотрудников полиции. Эта форма широко исполь-

зуется как в службе подразделений полиции по охране общественного порядка, так и в службе криминальной полиции. Службе полиции общественной безопасности большую помощь оказывают внештатные: участковые инспектора, инспектора ГИБДД, инспектора подразделений по предупреждению правонарушений несовершеннолетних и другие.

Порядок подбора внештатных сотрудников полиции, их оформления

иработы с ними определены Инструкцией по организации деятельности внештатных сотрудников полиции, утвержденной приказом МВД России от 10 января 2012 г. № 8. В качестве внештатных сотрудников полиции могут привлекаться на добровольных началах граждане России, как правило, не моложе 18 лет. Они должны положительно характеризоваться на производстве, по месту учебы и месту жительства, иметь, как правило, среднее или высшее образование и быть способными по своим моральным

иделовым качествам выполнять поставленные перед ними задачи.

Подбор внештатных сотрудников осуществляют руководители, оперативный и начальствующий состав подразделений полиции. Лицо, подобранное в качестве кандидата во внештатные сотрудники, подлежит изучению и проверке, в том числе на конкретных поручениях. О результатах изучения докладывается рапортом руководству ОВД о возможности или невозможности его оформления в качестве внештатного сотрудника полиции.

Зачисление внештатных сотрудников производится приказом начальника органа МВД России либо подразделения полиции, в нем указы-

57

вается, и специализация внештатного сотрудника и за каким конкретным сотрудником данного органа он закрепляется.

Руководители, оперативный и начальствующий состав подразделений и служб в работе с внештатными сотрудниками обязаны:

использовать помощь внештатных сотрудников в соответствии со складывающейся оперативной обстановкой и необходимостью привлечения их для выполнения отдельных мероприятий;

давать внештатным сотрудникам только конкретные поручения и инструктировать о способах их выполнения;

контролировать действия внештатного сотрудника при выполнении поручения, проверять полноту и достоверность сообщаемых им сведений и представляемых материалов;

участвовать в проведении занятий по обучению внештатных сотрудников формам и методам работы по охране правопорядка и профилактике правонарушений, изучению основ уголовного, уголовно-процессуального, административного и других отраслей законодательства;

обобщать и распространять опыт работы внештатных сотрудников, вносить предложения по ее совершенствованию;

поручения внештатному сотруднику дает тот сотрудник полиции, за которым он закреплен, а в случае его отсутствия – сотрудник, выполняющий его обязанности.

Кроме того, для участия в выполнении отдельных мероприятий разрешается направлять внештатных сотрудников (с их согласия) в свободное от работы или учебы время в служебные командировки вместе с работниками полиции.

Сотрудникам полиции в отношении внештатных сотрудников запрещается:

поручать внештатным сотрудникам самостоятельное производство процессуальных и других действий, оперативно-розыскных мероприятий, составляющих исключительную компетенцию сотрудников полиции;

привлекать внештатных сотрудников к участию в мероприятиях, заведомо связанных с риском для их личной безопасности;

знакомить внештатных сотрудников с документами, содержащими государственную тайну или служебную информацию ограниченного пользования.

58

4.Взаимодействие полиции с общественными объединениями

игражданами, участвующими в обеспечении общественного

порядка и общественной безопасности

Взаимодействие – это деятельность, согласованная по целям, месту, времени применения сил и средств для достижения поставленных задач. Взаимодействие обычно осуществляется в следующих формах:

в совместной деятельности (прямого сотрудничества); информационного обмена.

Объективные предпосылки взаимодействия, например, общественных пунктов охраны порядка с ОВД заложены в общности целей, заключающихся в стремлении получить максимальный эффект в деле борьбы с нарушениями правопорядка.

Основными формами взаимодействия подразделений полиции и об-

щественных объединений правоохранительной направленности являются:

совместный анализ состояния охраны общественного порядка; планирование совместных мероприятий по профилактике правона-

рушений; инструктаж и обучение членов общественных объединений формам

и методам работы по охране правопорядка; обеспечение общественного порядка на административных участках

совместно с участковыми уполномоченными полиции; профилактика правонарушений среди несовершеннолетних совмест-

но с инспекторами подразделений по делам несовершеннолетних; совместное патрулирование с нарядами патрульно-постовой службой

полиции.

Взаимодействие народных дружин с правоохранительными органами осуществляется по следующим направлениям:

совместный анализ состояний охраны общественного порядка; взаимный обмен информацией;

совместное планирование и проведение некоторых мероприятий по обеспечению охраны общественного порядка, по предупреждению и пресечению правонарушений;

совместное патрулирование; инструктаж и обучение дружинников;

оказание дружинникам методической помощи в планировании и учете их работы.

Первая модель полицейской деятельности – общественная полиция – представляет собой привлечение населения к взаимодействию с полицией таким образом, чтобы возросла значимость и возможности гражданского общества в вопросах обеспечения порядка и безопасности в сообществе и решения возникающих проблем.

59

Зарубежный опыт. Оценивая зарубежную практику взаимодействия полиции с населением в вопросах обеспечения общественного порядка и предупреждения преступности, можно сделать вывод, что это направление правоохранительной деятельности получило наибольшее развитие в США. Это объясняется некоторыми факторами, характерными именно для этой страны, прежде всего – исторически сложившимися отношением граждан к участию в обеспечении охраны правопорядка, а также готовностью правительства финансировать программы по предупреждению преступности. Исторический опыт и являющаяся закономерным результатом развития государственной и социальной системы своеобразная организация полицейских органов США привели к тому, что именно в этой стране возникли такие формы участия населения в правоохранительной деятельности, как общественная полиция и проблемно-ориентированная полиция.

Первая модель полицейской деятельности – общественная полиция – представляет собой привлечение населения к взаимодействию с полицией таким образом, чтобы возросла значимость и возможности гражданского общества в вопросах обеспечения порядка и безопасности в сообществе и решения возникающих проблем. В соответствии с этой моделью действия полиции являются ответом на запросы населения.

Эта модель предполагает следующие направления полицейской активности:

обслуживание населения в районе; превентивные акции;

деятельность по формированию у населения чувства защищенности; усиление соответствующих позитивных установок среди общест-

венности, их формирование и поддержание; развитие всех форм полицейской деятельности; сближение полиции и населения;

налаживание контактов с другими исполнительными органами и общественными объединениями.

Анализируя опыт правоохранительной деятельности в этом направлении, следует отметить, что при этом взаимодействие с добровольными организациями правоохранительной направленности стоит наравне с контактами с местными органами власти (вопросы организации охраны объектов муниципальной собственности, финансирования образовательных программ для населения, выделение времени на каналах местного телевидение и т. д.), школами (проведение «юридических уроков» для школьников, организация охраны школ и т. д.), молодежными организациями.

Очень близка к модели «общественной полиции» – модель «проблемной ориентации», которая представляет собой специфическую активность полиции по идентификации возникающих проблем и выявлению их причин. Базовая идея заключается в том, что в первую очередь нужно выявить причины возникновения проблем, и бороться с этими причинами.

60