2.4 Временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти

В ч. 7 статьи 75 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержится регламентация временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления федеральными органами государственной власти. В рамках данной регламентации лишь предусмотрено, что такое временное осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления может иметь место в порядке и случаях, установленных федеральными законами. В таком регулировании видна связь с нормой ч. 3 ст. 3 комментируемого Закона, предусматривающей, что установленные Конституцией РФ и данным Законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере.

Временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти рассмотрим на основании анализа статьи 75 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Часть 1 статьи 75 называет только три случая, когда органами государственной власти субъектов РФ могут временно осуществляться отдельные полномочия органов местного самоуправления:

1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с комментируемым Законом.

Следует отметить, что понятие чрезвычайной ситуации определено в ст. 1 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном БК РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований.

Отсылка к БК РФ подразумевает необходимость применения положений ст. 112.1 "Просроченная задолженность по долговым обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования" данного Кодекса. Следует также иметь в виду, что в п. 3 и 4 ст. 168.2 БК РФ содержится самостоятельное регулирование оснований для введения временной финансовой администрации в муниципальном образовании;

3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

При этом определены требования к содержанию указа (постановления) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления. Такой документ должен содержать:

1) перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных комментируемым Законом, другими федеральными законами;

2) перечень исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта РФ, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;

3) срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта РФ осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать период времени до устранения чрезвычайной ситуации;

4) источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления.

В ч. 3 комментируемой статьи перечислены полномочия органов местного самоуправления, которые не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ. В частности, это полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования. Представляется очевидным то, что данная норма распространяется на случаи временного осуществления органами государственной власти субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления по любому из оснований, предусмотренных в ч. 1 комментируемой статьи (поводом для сомнений в этом является расположение рассматриваемой нормы среди других норм данной статьи).

Часть 4 комментируемой статьи указывает, что в случае, предусмотренном п. 2 ч. 1 данной статьи, т.е. когда возникшая вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств превышает установленные пределы, в соответствующем муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация. В ч. 4 комментируемой статьи также определен порядок введения такой временной финансовой администрации и регламентирована деятельность такой временной финансовой администрации.

Более детально соответствующие вопросы урегулированы положениями гл. 19.1 "Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации" БК РФ.

Как определено в ст. 168.1 названной главы, временная финансовая администрация - это федеральный орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти субъекта РФ), уполномоченный Правительством РФ (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ) подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), оказывать содействие федеральным органам государственной власти (органам государственной власти субъектов РФ) в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления), осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (местной администрации).

Статья 168.2 БК РФ устанавливает основания и порядок введения временной финансовой администрации. Среди положений данной статьи, касающихся введения временной финансовой администрации в муниципальном образовании, необходимо указать на следующие (здесь и далее в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ):

временная финансовая администрация в муниципальном образовании вводится на срок до одного года решением арбитражного суда при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности муниципального образования в порядке, установленном федеральным законом (п. 1);

ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в арбитражный суд субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования (п. 2);

решение арбитражного суда субъекта РФ о введении в муниципальном образовании временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов местного самоуправления просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии со ст. 112.1 данного Кодекса и (или) бюджетных обязательств муниципального образования превышает 30% объема собственных доходов местного бюджета в последнем отчетном году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта РФ перед бюджетом муниципального образования (п. 3);

под просроченной задолженностью по исполнению бюджетных обязательств муниципального образования, возникшей в результате решений, действий или бездействия органов местного самоуправления, понимаются не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства муниципального образования, признанные в качестве таковых судом и (или) органами местного самоуправления, в т.ч. при представлении в исполнительные органы государственной власти субъекта РФ бюджетной отчетности (п. 4);

временная финансовая администрация в муниципальном образовании не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий представительного органа (п. 5);

порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и штатного расписания указанной временной финансовой администрации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (п. 6).

В ст. 168.3 БК РФ определены полномочия временной финансовой администрации и главы временной финансовой администрации. Согласно п. 1 указанной статьи временная финансовая администрация, введенная в муниципальном образовании, осуществляет следующие полномочия:

организует проведение проверки (аудита) местного бюджета в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ;

организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств муниципального образования в порядке, предусмотренном федеральным законом;

разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности муниципального образования в соответствии со ст. 168.4 данного Кодекса;

разрабатывает и представляет в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов муниципальных образований, предусмотренные планом восстановления платежеспособности муниципального образования, утвержденным арбитражным судом;

в случае, если подготовленный временной финансовой администрацией проект муниципального правового акта представительного органа муниципального образования о внесении изменений в решение о соответствующем бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) либо проект решения о соответствующем бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) не принят в течение одного месяца со дня его представления временной финансовой администрацией в представительный орган муниципального образования либо принят с внесением изменений, не согласованных с главой временной финансовой администрации, представляет в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ соответствующие проекты бюджетов для внесения в орган законодательной (представительной) власти субъекта РФ и утверждения законом субъекта РФ;

в случае, если представленные временной финансовой администрацией проекты муниципальных правовых актов не приняты в течение 15 дней со дня их представления временной финансовой администрацией или приняты в редакции, не согласованной с главой временной финансовой администрации, принимает указанные проекты муниципальных правовых актов местной администрации муниципальных образований;

осуществляет контроль за исполнением плана восстановления платежеспособности муниципального образования, утвержденного арбитражным судом, и предусмотренных им муниципальных правовых актов;

осуществляет контроль за исполнением местного бюджета;

осуществляет иные полномочия, предусмотренные данным Кодексом и другими федеральными законами.

В соответствии с п. 2 ст. 168.3 БК РФ глава временной финансовой администрации руководит деятельностью временной финансовой администрации и несет персональную ответственность за исполнение возложенных на нее данным Кодексом полномочий.

Статья 168.4 БК РФ посвящена плану восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования). В ст. 168.5 данного Кодекса определен порядок составления и утверждения бюджета субъекта РФ (муниципального образования) в условиях введения временной финансовой администрации, а в ст. 168.6 - порядок исполнения бюджета субъекта РФ (местного бюджета) и осуществления контроля за его исполнением при введении временной финансовой администрации.

В ч. 5 комментируемой статьи определен порядок введения процедуры временного осуществления органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления в случае, установленном п. 3 ч. 1 данной статьи, т.е. когда при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов и данные обстоятельства установлены соответствующим судом. В этом случае решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Одновременно осуществляется изъятие соответствующих субвенций, которые предоставлялись в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении соответствующих переданных государственных полномочий.

Часть 6 комментируемой статьи, во-первых, предусматривает, что решения органов государственной власти субъектов РФ, указанные в данной статье, могут быть обжалованы в судебном порядке, и, во-вторых, устанавливает, что суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи. Довольно жесткий по своей краткости срок для рассмотрения судом дела установлен аналогично нормам ч. 3 ст. 73 и ч. 3 ст. 74 комментируемого Закона.

Законом предусмотрено, что такое временное осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления может иметь место в порядке и случаях, установленных федеральными законами. В таком регулировании видна связь с нормой ч. 3 ст. 3 комментируемого Закона, предусматривающей, что установленные Конституцией РФ и данным Законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Сделаем выводы. Итак, в основном временное осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления может быть возложено на органы исполнительной власти субъектов РФ. В порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

В ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ст. 75 помещена в гл. 10. Частично временное осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления со стороны государственных органов выглядит как ответственность, частично - как оказание им помощи, частично - как реализация контрольно-надзорных функций государственной власти. Поэтому данный параграф завершает главу об ответственности местного самоуправления. Следующая глава посвящена контролю и надзору в отношении органов местного самоуправления.