Конституционно-правовой статус центральных банков

"В настоящее время большая часть центральных банков обладает независимым конституционно-правовым статусом. Они не входят в структуру органов государственной власти, вмешательство в их деятельность недопустимо. Они наделены правом самостоятельно определять политику в денежно-кредитной сфере и принимать решения без консультаций с какими-либо иными государственными органами. Такой статус центральных банков позволяет обеспечивать устойчивость национальных валют и стабильность цен, что в свою очередь придает мощный импульс для общего экономического роста" <1>.

--------------------------------

<1> Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 49.

Идея независимости центральных банков была выдвинута в XIX веке, но конституционной реальностью она стала только во второй половине XX века. Все большее число стран предоставляет своим центральным банкам независимый статус, тем самым, лишая политические ветви власти (правительство и парламент) права решать вопросы денежной эмиссии, кредитования, контроля за банковской сферой. В результате практически во всех этих странах укрепились позиции национальных валют, существенно снизился уровень инфляции. В подтверждение сказанному можно привести пример Великобритании. В 1997 г. правительство лейбористов предоставило Банку Англии независимый статус, что позволило решить многие экономические задачи - обеспечить устойчивость валюты, низкий уровень инфляции, сокращение государственного долга, создание более привлекательного инвестиционного климата. К маю 2001 г. уровень безработицы в стране упал до самой низкой отметки за последние 25 лет. Успешное решение экономических задач не только укрепило положение правительства Т. Блэра, но и позволило партии лейбористов в июне 2001 г. одержать победу на парламентских выборах. В уже упоминавшемся отчете Всемирного Банка в частности сказано: "Центральные банки часто продолжают эффективно работать и сохраняют свой уровень компетентности, даже когда все остальные государственные институты пришли в упадок. Они меньше испытывают политическое вмешательство и имеют ограниченный, но в то же время четкий круг задач, получают адекватные ресурсы, а их кадры - подготовку. И, наконец, их сотрудники обычно зарабатывают больше, чем их коллеги из других государственных органов" <1>.

--------------------------------

<1> Вопросы экономики. 1987. N 7. С. 20 - 21.

Анализируя статус центральных банков, можно обратиться к опыту Европейского сообщества, который обобщил и практически реализовал тенденции мирового развития. В Договоре об учреждении Европейского сообщества принцип независимости Европейского центрального банка и центральных банков государств - участников Сообщества закреплен в следующей формуле: "При исполнении полномочий и при осуществлении задач и обязанностей, возложенных на них настоящим Договором и Уставом Европейской системы центральных банков, ни Европейский центральный банк, ни национальные центральные банки, ни какой-либо член их руководящих органов не должны испрашивать или получать указания от институтов или органов Сообщества, от любого правительства государства - участника Сообщества, а также от каких-либо иных органов. Институты и органы Сообщества, а также правительства государств - участников Сообщества принимают на себя обязательства уважать этот принцип и не пытаться влиять на членов руководящих органов Европейского центрального банка или национальных центральных банков при осуществлении ими своих задач" (ст. 108).

При этом Договор требует, чтобы национальное законодательство государств - участников Сообщества было приведено в соответствие с установленными требованиями: "Каждое из государств - участников Сообщества обязуется обеспечить... соответствие национального законодательства, а также уставов национальных центральных банков требованиям настоящего Договора и Устава Европейской системы центральных банков" (ст. 109). Эти требования были реализованы в конце XX века как в конституционных, так и в законодательных нормах государств Европейского сообщества.

Так, в Законе "Об автономии Банка Испании" от 1 июня 1994 г. не только провозглашен принцип независимости Центрального банка, но и введен ряд дополнительных гарантий его соблюдения. В преамбуле Закона, в частности, установлено: "Казначейство не может превышать свой кредит на счетах в Банке даже на временной основе, поскольку это лишает Банк его инициативы в процессе эмиссии денег... В области денежной политики Банк не должен получать указаний от Правительства или министра экономики и финансов, что позволит ему осуществлять свою политику в интересах главной цели - поддержания стабильности цен... Срок полномочий руководителя Банка должен быть достаточно продолжительным и не должен пересматриваться; основания его возможного смещения должны быть строго определены".

Закон "О Банке Финляндии" от 27 марта 1998 г. предусматривает, что "Банк Финляндии является независимым органом, который учрежден в соответствии с публичным правом и... действует как часть Европейской системы центральных банков".

Независимый статус был предоставлен центральным банкам не только в государствах Европейского сообщества, но и во многих других странах мира.

Более подробно рассмотрим статус центральных банков на примере Федеральной резервной системы США. "Федеральная резервная система была создана в соответствии с Законом от 23 декабря 1913 г. как самостоятельный орган макроэкономического регулирования, который отвечает за стабильность национальной валюты и мог действовать без вмешательства федерального правительства" <1>.

--------------------------------

<1> Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 399.

В настоящее время Федеральная резервная система включает Совет управляющих, 12 региональных резервных банков, 25 отделений региональных резервных банков, Федеральный комитет по вопросам открытого рынка.

Совет управляющих формируется в составе семи членов, которые назначаются на должность Президентом по совету и с согласия Сената на 14 лет. Столь продолжительный срок пребывания в должности служит одной из гарантий независимости этого органа.

В соответствии с законом управляющие могут пребывать в должности не более одного срока, что препятствует возможной "узурпации" финансовой власти. Ту же цель преследует требование закона "о честном представительстве в Совете управляющих финансовых, аграрных, промышленных и коммерческих интересов, а также различных географических частей страны".

Председатель Совета управляющих и его заместитель назначаются на должности Президентом по совету и с согласия Сената из числа тех лиц, которые уже входят в состав этого органа либо чье назначение обсуждается в Сенате. Срок их пребывания в должности составляет 4 года.

Совету управляющих предоставлены широкие полномочия. Он разрабатывает основные направления денежно-кредитной политики; осуществляет руководство и контроль за деятельностью федеральных резервных банков; регулирует финансовый рынок; обеспечивает систему расчетов; гарантирует защиту прав и законных интересов вкладчиков кредитных учреждений; поддерживает курс государственных ценных бумаг; определяет нормативы резервов коммерческих банков и иных кредитных учреждений; устанавливает учетные ставки; осуществляет контроль за деятельностью не только национальных банков (т.е. тех, которые входят в Федеральную резервную систему), но и всех иных кредитных учреждений; участвует в международных финансовых институтах. В осуществление указанных полномочий Президент и Конгресс вмешиваться не могут.

Совет управляющих самостоятельно распоряжается колоссальными активами.

На следующей ступени стоят 12 федеральных резервных банков, которые созданы в каждом из 12 округов Федеральной резервной системы. В их задачи входит проведение в жизнь решений Совета управляющих; осуществление денежной эмиссии; распределение денежной массы; обеспечение системы расчетов; выполнение функций банков Федерального казначейства; осуществление текущего контроля за деятельностью тех банков, которые входят в Федеральную резервную систему.

Возглавляют федеральные резервные банки советы директоров, которые формируются в составе 9 членов. Совет управляющих Федеральной резервной системы назначает председателя, заместителя председателя и одного члена совета директоров каждого из резервных банков. Остальные шесть членов совета директоров избираются теми коммерческими банками, которые входят в Федеральную резервную систему. Исполнительные органы резервных банков (президент и вице-президент) формируются по решению совета директоров банка. Такое решение должно быть передано на утверждение Совета управляющих Федеральной резервной системы.

Особое место в Федеральной резервной системе занимает Федеральный комитет по вопросам открытого рынка. Этот орган отвечает за разработку стратегических программ развития финансового рынка, денежной эмиссии, участия США на международных финансовых рынках. Федеральный комитет по вопросам открытого рынка формируется в составе семи членов Совета управляющих и президентов пяти из двенадцати федеральных резервных банков. Президенты федеральных резервных банков становятся членами Комитета поочередно, за исключением Президента Федерального резервного банка Нью-Йорка, который по должности является его постоянным членом.

На низшей ступени Федеральной резервной системы стоят входящие в ее состав коммерческие банки и иные кредитные учреждения. Тем самым, решается задача формирования общенациональной банковской системы страны как единого механизма, где каждое из звеньев взаимосвязано и действует в рамках, установленных Советом управляющих Федеральной резервной системы.

Подводя итог вышесказанному, мы можем выделить следующие критерии независимости центральных банков.

1. Продолжительный (по общему правилу - не менее 8 лет) срок пребывания в должности председателя и членов совета директоров центрального банка.

2. Ограниченные возможности правительства или парламента назначать на должности либо отстранять от должности председателя и членов совета директоров центрального банка.

3. Четкое закрепление приоритетов центрального банка. Его основной задачей должно быть обеспечение устойчивости национальной валюты и стабильности цен. На центральный банк не должны возлагаться обязанности, не совместимые с указанной задачей.

4. Исключительные права центрального банка по осуществлению денежной эмиссии и управлению денежно-кредитной политикой.

5. Жесткие ограничения по кредитованию Правительства и государственного сектора. В отсутствие таких ограничений центральный банк вынужден осуществлять дополнительную эмиссию.

6. Широкая гражданская правоспособность центрального банка, предоставление ему прав юридического лица.

7. Закрепление имущества в собственности центрального банка.

8. Самостоятельное финансирование аппарата и деятельности центрального банка.

9. Неприкосновенность резервов центрального банка.

10. Осуществление функций банковского контроля.

Конституция Российской Федерации устанавливает целый ряд норм, регламентирующих конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации. Особое значение имеют нормы статьи 75 Конституции:

"1. Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.

2. Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти".

Таким образом, Конституция Российской Федерации закрепляет за Центральным банком РФ особый и самостоятельный конституционно-правовой статус. Только он обладает правом осуществления денежной эмиссии в Российской Федерации. Только ему передана функция защиты и обеспечения устойчивости рубля. При этом какое-либо вмешательство в его деятельность по осуществлению указанной конституционной функции не допускается.

Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации обеспечивается целым рядом других норм Конституции.

В соответствии с требованиями пункта "ж" статьи 71 Конституции РФ денежная эмиссия отнесена к ведению Российской Федерации. Таким образом, Конституция устанавливает дополнительную гарантию исключительного права Центрального банка на осуществление денежной эмиссии (часть 1 статьи 75). Субъекты Российской Федерации правом денежной эмиссии не обладают. При этом Конституция относит федеральные банки и в их числе Центральный банк РФ к числу федеральных экономических служб (пункт "ж" статьи 71), тем самым, указывая, что они имеют статус федеральных органов, что основной их задачей является регулирование экономики соответствующими механизмами денежно-кредитной политики.

По Конституции установлен усложненный порядок назначения и освобождения Председателя Центрального банка от должности. Кандидатуру на должность Председателя Центрального банка в Государственную Думу представляет Президент Российской Федерации. Он же ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении Председателя Центрального банка от должности (пункт "г" статьи 83). Само же назначение на должность и освобождение от должности производятся Государственной Думой (пункт "в" части 1 статьи 103).

Таким образом, "непосредственно в самой Конституции установлены такие гарантии независимости Банка России, которые исключают возможность назначения либо освобождения Председателя Центрального банка от должности по решению лишь одного из органов государственной власти. Таковы общие рамки конституционной регламентации, которые в полной мере соответствуют требованиям конституционной экономики" <1>.

--------------------------------

<1> Баренбойм П.Д., Лафитский В.И. Очерки конституционной экономики. Статус Банка России. М., С. 17.

Прежде всего, отметим что, Центральный банк Российской Федерации имеет самостоятельный конституционный статус. Он не входит в систему ни одной из ветвей государственной власти и осуществляет особые по своей правовой природе функции государственной власти. Другие органы не могут вмешиваться в осуществление конституционных функций Центрального банка Российской Федерации. Статус Центрального банка Российской Федерации установлен непосредственно самой Конституцией и может быть изменен только в порядке пересмотра самой Конституции. Центральный банк является постоянно действующим конституционным органом. Его деятельность не может быть прекращена либо приостановлена до изменения самой Конституции.

Основной характеристикой Банка России является независимое осуществление конституционных функций. Закрепляя принцип независимости Центрального банка, авторы Конституции стремились решить следующие задачи - обеспечить самостоятельность и защиту денежно-кредитной системы Российской Федерации, исключить вторжение в конституционную компетенцию Центрального банка Российской Федерации, оградить его от конъюнктурных требований и сиюминутных запросов других органов государственной власти.

При этом авторы Конституции стремились устранить угрозы независимости Центрального банка со стороны как Федерального Собрания, так и Правительства Российской Федерации.

Дело в том, что многие законодатели видят панацею от всех экономических бед в эмиссии денег. Как им представляется, достаточно включить "печатный станок", и все проблемы будут решены. При этом в расчет не принимаются те экономические последствия, к которым приведет выпуск ничем не обеспеченных денег.

Помимо экономического нигилизма, немалое значение имеют факторы политико-психологического свойства. Для многих законодателей неприемлема сама мысль, что какие-то вопросы могут остаться вне поля их зрения, что они не могут давать указания либо применять меры принуждения к другим государственным органам.

Именно эти факторы предопределили в свое время необходимость столь безоговорочного признания в Конституции принципа независимости Центрального банка.

Однако, с тех пор ситуация во многом ухудшилась. Свидетельством тому могут служить не только выступления многочисленных политиков, требующих поставить Центральный банк в зависимость от Президента, Правительства, законодателей, но и тот законопроект о внесении изменений и дополнений в Закон о Банке России, который в настоящее время обсуждается в Государственной Думе. Фактически в нем речь идет о полном подчинении Центрального банка Правительству и Федеральному Собранию, о снятии тех запретов и ограничений, которые препятствуют доступу к "печатному станку", В частности, "Центральному банку придается такая организационно-правовая форма, как учреждение, что не только вводит его в орбиту исполнительной власти, но и лишает его каких-либо возможностей отстаивать свою позицию перед Правительством" <1>. Предложено также такое нововведение, как принятие законов об основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики. В этих законах предполагается закреплять основные ориентиры, параметры и инструменты единой государственной денежно-кредитной политики, план распределения прибыли, порядок формирования и направления использования резервов и фондов Банка России. Если раскрыть содержание приведенных норм законопроекта, оказывается, что речь в них идет о предоставлении законодателям права по своей воле определять общие и целевые (на конкретные цели) объемы денежной эмиссии, устанавливать ставки рефинансирования, использовать прибыль и резервы Банка России на те программы, которые будут пролоббированы в Федеральном Собрании или в Правительстве. Какие это сулит выгоды для наших чиновников и законодателей, догадаться не трудно.

--------------------------------

<1> Лафитский В.И., Приходина Ю.А. Основы независимости Банка России. М., 2001. С. 42.

К сожалению, принципы конституционной экономики не соблюдены в целом ряде статей и действующего Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Так, в статьях 7, 8, пункте 2 статьи 48 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" установлено, что Банк России не может участвовать в капиталах других кредитных организаций, если иное не установлено федеральными законами либо международными договорами Российской Федерации. Таким образом, вопрос об участии Центрального банка в капиталах кредитных организаций может решаться только в законодательном порядке. Такие нормы ущемляют права Банка России, ограничивают применение того комплекса мер, который может быть востребован для защиты и обеспечения устойчивости рубля. Одной из мер по стабилизации денежно-кредитной системы является участие центральных банков в капиталах кредитных организаций. Нередко эта мера становится единственным средством, которое может быть применено для предотвращения обвала национальных валют. Примеров тому современная история дает немало. Она же свидетельствует о том, что одной из причин системного кризиса денежно-кредитной системы является неспособность (нежелание) центральных банков оказывать помощь коммерческим банкам через участие в их капиталах.

Обратимся к анализу следующих норм Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", имеющих прямое отношение к вопросам конституционной экономики. В статье 2 предусмотрено, что государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если иное не предусмотрено федеральными законами. Таким образом, посредством принятия федеральных законов на Центральный банк Российской Федерации может быть возложена обязанность отвечать по любым долгам государства, что неизбежно повлечет необходимость дополнительной эмиссии, введения в оборот ничем не обеспеченной денежной массы. Вопрос о том, в каких случаях, в каком объеме Центральный банк Российской Федерации может взять на себя обязательства государства, должен решаться самим Банком России с учетом тех потребностей, которые продиктованы необходимостью поддержания денежно-кредитной системы страны. В противном случае будут нарушены его исключительные права на осуществление денежной эмиссии, защиту и обеспечение устойчивости рубля.

Приведем еще один пример нарушения требований конституционной экономики статьей 23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" установлено, что средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, если иное не установлено федеральными законами. В данной норме Федерального закона заложена потенциальная угроза подмены Центрального банка Российской Федерации кредитными учреждениями, что неизбежно повлияет на осуществление функции денежной эмиссии, поскольку в этом случае Банк России лишается возможности использовать наиболее эффективные средства организации обращения и регулирования объема денежной массы. Отметим в этой связи также то обстоятельство, что реализация указанной нормы устраняет существующие механизмы контроля за поступлением и расходованием бюджетных средств.

Не менее сложные вопросы ставит анализ конституционной нормы о функциях Центрального банка Российской Федерации по защите и обеспечению устойчивости рубля. "Действующим законодательством предусмотрены следующие полномочия Центрального банка Российской Федерации, которые, как представляется, имеют отношение к реализации его конституционной функции по защите и обеспечению устойчивости рубля:

- определение и регулирование объема находящейся в обращении денежной массы;

- организация обращения наличных денег;

- формирование золотовалютных резервов;

- осуществление валютного регулирования;

- осуществление валютного контроля;

- купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной форме;

- установление правил осуществления расчетов;

- организация системы рефинансирования;

- регистрация кредитных учреждений и осуществление контроля за их деятельностью;

- участие в капиталах кредитных организаций" <1>.

--------------------------------

<1> Баренбойм П.Д., Лафитский В.И. Очерки конституционной экономики. Статус Банка России. М. С. 23.

Приведенный перечень не является и не может быть исчерпывающим. Более того, следует подчеркнуть недопустимость какого-либо его ограничения, поскольку применение тех или иных мер должно быть продиктовано в каждом конкретном случае реальными потребностями защиты и обеспечения устойчивости рубля. В противном случае Центральный банк Российской Федерации лишится возможности обеспечивать наиболее эффективное регулирование в этой сфере государственной жизни.

Особого внимания заслуживают статьи 5 и 87 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

В статье 5 Федерального закона установлена следующая норма: "Банк России в пределах своих полномочий, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, принимать решения, противоречащие настоящему Федеральному закону". Таким образом, в указанной статье не только полномочия, но и независимость Центрального банка Российской Федерации ограничиваются теми рамками, которые Законодатель решит предоставить в федеральных законах. Такое положение не соответствует конституционным требованиям о независимости Центрального банка, поскольку Конституция Российской Федерации не требует какой-либо конкретизации, а ее действие не может быть ограничено федеральным законом.

В той же 5 статье Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" установлено требование о подотчетности Банка России Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Данная норма противоречит требованиям части 2 статьи 75 Конституции Российской Федерации, поскольку принцип независимости Банка России от других органов государственной власти исключает любые формы зависимости, в том числе подотчетность кому бы то ни было. С учетом данных требований Конституции взаимоотношения Банка России с другими органами государственной власти должны строиться на началах равенства сторон, а не подотчетности, так как с конституционно-правовой точки зрения подотчетность означает зависимость либо подчинение одного органа государственной власти другому.

Однако самые серьезные возражения вызывает статья 87

В той же 5 статье Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" установлено требование о подотчетности Банка России Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Данная норма противоречит требованиям части 2 статьи 75 Конституции Российской Федерации, поскольку принцип независимости Банка России от других органов государственной власти исключает любые формы зависимости, в том числе подотчетность кому бы то ни было. С учетом данных требований Конституции взаимоотношения Банка России с другими органами государственной власти должны строиться на началах равенства сторон, а не подотчетности, так как с конституционно-правовой точки зрения подотчетность означает зависимость либо подчинение одного органа государственной власти другому.

Однако самые серьезные возражения вызывает статья 87 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", в соответствии с которой Банк России может быть ликвидирован на основании принятия соответствующего федерального закона.

"По Конституции Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации имеет самостоятельный конституционно-правовой статус. Только он наделен исключительными правами по осуществлению денежной эмиссии, защите и обеспечению устойчивости рубля (статья 75). В случае ликвидации Банка России указанные конституционные функции не будут реализованы, что неизбежно повлечет катастрофические последствия не только для экономики, но и для страны в целом" <1>. Отметим в этой связи также следующее обстоятельство. Указанная норма статьи 87 имеет целью заставить Центральный банк быть более "сговорчивым" перед лицом Федерального Собрания, поскольку потенциально существует угроза его ликвидации.

--------------------------------

<1> Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 62.

Проведенный выше анализ свидетельствует о необходимости пересмотра ряда положений Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и приведении их в соответствие не только с конституционными, но и экономическими требованиями или, если быть более точным, - требованиями конституционной экономики.