–соблюдать в своей деятельности Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также устав политической партии;

–ежегодно представлять информацию о численности членов политической партии в каждом из региональных отделений, о продолжении своей деятельности с указанием места нахождения постоянно действующего руководящего органа, а также копии сводного финансового отчета политической партии и финансовых (бухгалтерских) отчетов ее региональных отделений и иных структурных подразделений с правами юридического лица;

–допускать представителей органов юстиции на открытые мероприятия (в том числе на съезды, конференции или общие собрания), проводимые политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями;

–заблаговременно информировать избирательную комиссию соответствующего уровня о проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления,

идопускать представителей избирательной комиссии соответствующего уровня на указанные мероприятия.

Приведенный перечень обязанностей, содержащихся в положениях статьи 27 Федерального закона «О политическим партиях», не охватывает всего комплекса правовых обязанностей, сопряженных со статусом политической партии и включенных в содержание правоотношений, в которых последние выступают в качестве субъектов. Нередко такая обязанность предметно не прописана, но тем не менее она как бы подразумевается, сопровождая то или иное субъективное право, закрепленное за партией (например, право партии учреждать средства массовой информации одновременно означает возложение на нее обязанностей учредителя). Хотя Федеральный закон «О политических партиях» не требует (буквально) участия партий в выборах, фактически такая обязанность имеет место, так как в случае неучастия партии в выборах в течение более пяти лет законом предусматривается применение правовой санкции в виде ее ликвидации. Таким образом, права и обязанности политических партий тесно переплетаются между собой в процессе их реализации.

3.3.Государство и политические партии: механизмы правового взаимодействия

Вопрос о взаимодействии государства и политических партий является стержнем, определяющим не только основы правового статуса политических партий, но во многом и содержание конкретных правовых норм,

регламентирующих деятельность политических партий в различных сферах общественной жизни. Государство, обладая монопольным правом на издание и санкционирование общеобязательных правовых норм, определяет, как уже отмечалось выше, комплекс прав и обязанностей политических партий. Однако принципиальное значение здесь имеет вопрос о пределах правового регулирования. Главное – может ли регулятивная роль государства распространяться на вопросы моделирования партийной системы, необходимые для выражения его интересов, или законодательство должно регулировать лишь минимум-миниморум вопросов деятельности партий.

В ответе на этот вопрос следует исходить из выбора объектов правового регулирования и совокупности тех правовых средств и механизмов, которые используются для достижения поставленной задачи. Особая роль государства в правовом регулировании политических партий вытекает из его природы официального представителя общества, выразителя интересов всех социальных групп населения, инструмента социального компромисса между ними. Обладая внешним и внутренним суверенитетом, имея верховенство на своей территории и независимость в международных отношениях, государство является единственным из институтов, который способен реализовать на национальном уровне баланс интересов личности, общества и государства.

Природа государства как сложного органа управления общественными процессами предполагает наличие у него особых механизмов управления различными социальными процессами, в том числе и в сфере деятельности партий. Это выражается в тесной органической связи государства с правом, посредством которого духовные ценности общества трансформируются во властные предписания.

Активное участие государства в регулировании деятельности партий подчас продиктовано острым дефицитом времени для принятия соответствующих решений. Неспособность общества решать их самостоятельно подчас требует активного государственного вмешательства – в противном случае рост негативных тенденций в партийной системе может представлять угрозу общественной безопасности. Недопущение подобного сценария развития событий требует мобилизации значительных материальных, организационных и информационных ресурсов, что реально осуществимо только на государственном уровне. Вместе с тем государство не всегда чутко улавливает быстро меняющиеся тенденции общественного развития, его действиям зачастую не хватает должной гибкости. В связи с этим можно отметить два принципиально различных подхода к регулированию создания и деятельности партий.

Первый путь – директивное определение количества политических партий, легально функционирующих в рамках политической системы. Подобный подход в 60–80 х годах использовался в ряде стран «третьего

мира», в том числе в Нигерии, Верхней Вольте, Сенегале, ЮАР, законодательство которых предусматривало существование, соответственно, только двух либо нескольких партий. Крайней авторитарной формой директивного регулирования партийной деятельности является официальное закрепление однопартийной системы (в СССР до 1990 года, в Германии и Италии до 1945 года). Подобное правовое регулирование является не чем иным, как закреплением монополии на власть, причем обычно установление многопартийной системы является не первопричиной, а следствием авторитарной деформации политической системы.

Второй путь – закрепление определенных специальных требований, предъявляемых к созданию и деятельности политических партий в части закрепления требований к их организационной структуре, численности и масштабу деятельности, длительности существования. Подобные требования, несомненно, также ограничивают свободу создания политических партий. Однако эти ограничения распространяются на юридически не определенный перечень организаций, не содержат персональных изъятий. Такое публично-правовое регулирование партий, осуществляемое на законодательном уровне, в целом не противоречит принципам свободы союзов и народовластия. Но в оценке правомерности и допустимости конкретных механизмов правового регулирования решающее значение имеют как цели, которыми руководствуется законодатель, так и средства, с помощью которых они реализуются. В самом общем виде они отражаются в принципах взаимодействия государства и политических партий.

Ряд основополагающих принципов закреплен в статье 10 Федерального закона «О политических партиях». К ним, в частности, относятся:

1. Недопустимость вмешательства органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и

вмешательство политических партий в деятельность органов государ-

ственной власти и их должностных лиц. В контексте данной формулиров-

ки особую важность имеет правильная трактовка термина «вмешательство», так как действующее федеральное законодательство не содержит его дефиниции. Поскольку партии являются объединениями, призванными участвовать в политической жизни общества посредством участия

ввыборах в органы государственной власти и в деятельности указанных органов, очевидно, что реализация указанных функций невозможна без оказания партиями воздействия на них. Такое воздействие осуществляется

впубличном выражении партиями своего отношения к политике, реализуемой органами государственной власти, к действиям отдельных должностных лиц в заявлениях, резолюциях, проводимых публичных массовых акциях и т.д. В свою очередь органы государственной власти и должностные лица в соответствии с действующим законодательством наделены рядом полномочий по контролю за соответствием деятельности партий требованиям законодательства. В рамках своей компетенции и в уста-

новленном порядке они вправе принять решение о приостановлении и даже о ликвидации партии (например, в случае осуществления партией экстремистской деятельности).

Так что правовой формат взаимодействия политических партий и государства в лице представляющих его государственных органов не только не исключает, но, напротив, предполагает воздействие партий на деятельность государственных органов, а государственных органов – на деятельность партий. Однако такое воздействие возможно и допустимо исключительно в тех формах и в том порядке, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации и действующим федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом «О политических партиях». В связи с этим недопустимость вмешательства органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, следует расценивать как запрет на применение ими антиправовых форм и методов воздействия, на решение вопросов, находящихся вне сферы своей компетенции. Например, если государство и должностные лица оказывают давление на партийный актив при решении вопросов о кадровых назначениях на должности, замещаемые в руководстве партии, или отдают «ценные указания» относительно содержания программных и уставных документов партии, то это однозначно должно расцениваться как вмешательство в деятельность партии. Соответственно, под вмешательством партий в деятельность государственных органов подразумевается не критическая оценка их деятельности или публичные требования принять то или иное решение, а присвоение осуществляемых ими функций (например, формирование военизированных структур по охране общественного порядка) либо права фактического принятия управленческих решений.

2. Решение органами государственной власти и органами местного

самоуправления вопросов, затрагивающих интересы политических

партий, с их участием или по согласованию с ними. В текущем законода-

тельстве это требование воплощено в ряде материальных и материальнопроцессуальных норм, закрепленных в федеральных законах «О политических партиях», «Об общественных объединениях», «О государственной регистрации юридических лиц» и др.

В частности, правовой механизм их создания и государственной регистрации политических партий предполагает активное взаимодействие органов государственной власти и политических партий в этом процессе. В рамках действующего избирательного законодательства партии вправе участвовать в решении вопросов по организации и проведению выборов, в том числе посредством внесения предложений, касающихся формирования персонального состава избирательных комиссий, по направлению наблюдателей на участки для голосования и др.

Принцип решения вопросов, затрагивающих интересы политических партий, с их участием либо по согласованию с ними обеспечивается также за счет ряда норм, содержащихся в административном, гражданском, гражданско-процессуальном, уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве. К ним, в частности, относятся:

а) право политических партий на обращение в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями. Указанному праву корреспондирует обязанность органов государственной власти и местного самоуправления своевременно рассматривать в пределах своей компетенции указанные обращения и давать ответ по существу заявлений, жалоб и предложений в установленном порядке;

б) право политических партий выступать истцом и ответчиком в суде с целью защиты своих законных интересов, а в отдельных предусмотренных уголовным законодательством случаях – также право требовать возбуждения уголовного дела (по заявлению руководителя партии) или выражать официальное согласие на его возбуждение.

В зависимости от характера правоотношений порядок рассмотрения вопросов, затрагивающих интересы политических партий, с их участием или по согласованию с ними может быть расширен и детализирован в отраслевых законодательных актах.

Принцип совместного решения органами государственной власти вопросов, затрагивающих интересы политических партий, имеет универсальный характер и должен учитываться органами государственной власти и должностными лицами при разработке подзаконных актов, а также в практике управленческой деятельности при решении вопросов, затрагивающих интересы политических партий.

3. Недопустимость использования в интересах политических партий

преимуществ служебного положения лицами, замещающими государ-

ственные или муниципальные должности, и лицами, находящимися на государственной или муниципальной службе. К явным случаям исполь-

зования должностного или служебного положения в интересах политической партии можно отнести:

–привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, иных государственных и муниципальных служащих для осуществления деятельности, направленной на оказание содействия партии

вкакой-либо форме (проведение партийных мероприятий, подготовка программных документов и тезисов публичных партийных выступлений, экспертная проработка уставных документов и т.д.);

–использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, для осуществления деятельности политической партии, ее отделений, если иные кандидаты либо зарегистри-

рованные кандидаты не могут использовать эти же помещения на таких же условиях. Критерием использования служебного положения является не сам факт занятия помещений указанной категории, а его эксклюзивный характер. Строго говоря, организация текущего партийного совещания в служебном кабинете должностного лица уже содержит признаки злоупотребления должностным и служебным положением;

–использование телефонной, факсимильной и иных видов связи, информационных услуг, оргтехники, обеспечивающих функционирование государственных учреждений или органов местного самоуправления, для нужд политической партии, в том числе для проведения партийной агитации и пропаганды, подготовки и тиражирования партийных документов, ведения переговоров по вопросам партийной деятельности;

–бесплатное или на льготных условиях использование для осуществления партийной деятельности транспортных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности (это положение по аналогии с нормами избирательного законодательства не распространяется на лиц, пользующихся указанным транспортом в соответствии с федеральным законодательством о государственной охране);

–проведение партийных мероприятий государственными или муниципальными служащими в ходе служебных (оплачиваемых за счет государственных или муниципальных средств) командировок. Примером подобного использования служебного положения может стать оформление поездки на партийные мероприятия (съезды, конференции, учебу партийного актива и др.) в качестве служебной командировки;

–обеспечение за счет своего служебного положения преимущественного доступа (по сравнению с зарегистрированными кандидатами) к средствам массовой информации;

–«добровольно-принудительное» вовлечение лиц, находящихся в подчинении или служебной зависимости, в члены и сторонники политических партий, рекрутирование партийного актива за счет безудержной эксплуатации так называемого административного ресурса;

–использование должностными лицами своего должностного и служебного положения для пропаганды своего отношения к политическим партиям.

В настоящее время взаимодействие с политическими партиями официально закреплено как одно из направлений деятельности государственных органов. Нормы, определяющие формат такого взаимодействия, закреплены в статье 16 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», Положении о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 года, в пункте 6 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденного Приказом Минюста России от 3 августа 2001 года.

Функции обеспечения взаимодействия с политическими партиями возложены на соответствующие структурные подразделения государственных органов, ответственные за взаимодействие с политическими партиями. В ряде субъектов Российской Федерации приняты специальные акты, регламентирующие взаимодействие некоммерческих организаций (в том числе общественных объединений и политических партий) с исполнительной властью. Так, в Москве действует Закон города Москвы от 12 апреля 2000 года «О взаимодействии органов власти г.Москвы с негосударственными некоммерческими организациями».

Анализ практики взаимодействия федеральных органов государственной власти позволяет выявить основные правовые механизмы, обеспечивающие участие политических партий в выработке решений органов государственной власти и местного самоуправления.

Первый – вовлечение представителей политических партий в работу временных рабочих органов по разработке проектов законода-

тельных и договорных актов. Первым опытом привлечения политических партий к работе таких органов стало проведение Конституционного совещания. В соответствии с указами Президента Российской Федерации от 31 марта 1993 года и от 20 мая 1993 года «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации» представители политических партий были включены в состав участников совещания. Впоследствии, уже после роспуска Верховного Совета Российской Федерации, была создана Общественная палата Конституционного совещания, объединившая представителей партий и иных общественных объединений. В рамках Общественной палаты представители политических партий имели возможность реализовать многие положения своих политических платформ либо публично отстаивать свое особое мнение (как, например, это делал лидер ЛДПР В.В.Жириновский, заявлявший о приверженности унитарной, а не федеративной модели территориального устройства).

Второй – заключение между органами государственной власти и политическими партиями договоров и соглашений о взаимодействии.

Предметом договорных отношений, как правило, являются обязательства органов государственной власти проводить с партиями консультации и учитывать их рекомендации по широкому кругу вопросов. Взамен политические партии обязуются оказывать политическую поддержку и содействие органам государственной власти.

Так, в апреле 1994 года состоялось подписание Договора об общественном согласии между Президентом, Председателем Правительства, председателями палат Федерального Собрания и представителями общественных организаций, в том числе партий. Договор содержал два раздела: «Политическая стабильность» и «Федеративное устройство» – и фактически представлял собой квазиправовое соглашение, согласно которому

его участники брали на себя добровольные ограничения по совершению определенных как правомерных, так и неправомерных действий, определяли конкретные меры по дальнейшему предметному взаимодействию в рамках политического процесса.

Хотя Договор об общественном согласии и не являлся нормативным правовым документом, он тем не менее способствовал политической легитимации системы организации государственной власти, заложенной в Конституции 1993 года. В дальнейшем, однако, политическая ценность этого документа во многом была утрачена: в погоне за массовостью в 1994–1995 годах неоднократно организовывались так называемые дополнительные подписания Договора представителями неполитических общественных объединений, организаций различной формы собственности, что во многом девальвировало его первоначально высокий статус.

С 1994 года заключение подобных соглашений с политическими партиями на федеральном уровне более не практиковалось. Тем не менее этот опыт в 1996–1999 годах. был воспроизведен на региональном уровне в ряде субъектов Российской Федерации (в Саратовской области в 1996 году, в Республике Мордовия и Вологодской области в 1999 году).

Третий – инициированиеполитическойпартиейпроцедурыпринятия соответствующего нормативного правового акта. Поскольку Конститу-

ция Российской Федерации не наделяет политические партии правами субъекта законодательной инициативы, последние могут внести соответствующий законопроект через своих представителей в Государственной Думе. Вместе с тем в ряде субъектов Российской Федерации конституции (уставы) наделяют указанным правом общественные объединения, а также региональные отделения общероссийских общественных объединений (в том числе и политических партий), что в полной мере соответствует нормам статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Четвертый – участие политических партий в выработке решений, принимаемых органами государственной власти и органами местного

самоуправления в рамках постоянно действующих консультативных

органов: советов, общественных палат, «круглых столов», обществен-

ных советов и т. д. В настоящее время общественные консультативные органы с участием представителей политических партий образованы и функционируют при правительствах (администрациях) глав исполнительной власти (высших должностных лиц) ряда субъектов Российской Федерации (общественные палаты – в Алтайском крае, Московской, Саратовской, Свердловской, Тамбовской областях и др., политические консультативные советы – в Республике Бурятия, Хабаровском крае, Пензенской, Рязанской, Сахалинской, Тюменской областях) и муниципальных образований (г.Благовещенск, Ижевск, Орск и др.). В отдельных случаях

создаваемые органы имеют свои филиалы в административно-террито- риальных образованиях субъекта Российской Федерации. Основными функциями таких органов являются:

–информирование органов государственной власти о происходящих

вобществе процессах и позициях политических партий;

–проведение политических консультаций по широкому кругу общественно значимых вопросов, подготовка и принятие соответствующих рекомендаций;

–обсуждение по инициативе соответствующих государственных (муниципальных) органов проектов решений по важнейшим социальным и экономическим вопросам;

–оказание содействия государственным (муниципальным) органам в подготовке либо внесении от их имени проектов нормативных правовых актов.

Как показывает практика, общественные консультативные органы образуются и при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, что, правда, встречается реже (в Республике Северной Осетии–Алании, Оренбургской и Смоленской областях). В некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Новгородской области) общественная палата является органом, действующим одновременно при губернаторе и при законодательном собрании. В связи с учреждением института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах последние были наделены правом создавать на окружном уровне постоянно действующие совещательные и консультативные органы, в том числе с участием представителей партий. Так, в Северо-Западном федеральном округе действует Общественная палата, филиалы которой (при главных федеральных инспекторах) созданы и действуют в большинстве субъектов Федерации округа. В палату входят более 30 организаций, в том числе региональные отделения «Единой России», СПС, КПРФ и ЛДПР.

Попытки учреждения консультативных и совещательных органов с участием представителей политических партий неоднократно предпринимались и на общефедеральном уровне. В частности, распоряжением Президента Российской Федерации от 16 февраля 1994 года No78-рп была создана Общественная палата – совещательный орган, в рамках которого должны были осуществляться политические консультации по широкому кругу общественно значимых вопросов. Право делегирования своих представителей в Общественную палату имели зарегистрированные Минюстом России партии, движения, молодежные и иные общественные организации, предпринимательские объединения, религиозные конфессии, организации местного самоуправления и общероссийские профсоюзы, общее число которых не должно было превышать 250.

Указом Президента Российской Федерации от 25 июня 1996 года No989 взамен Общественной палаты был учрежден новый консультативный орган – Политический консультативный совет (ПКС), в состав которого вошли представители партий, общероссийских и межрегиональных общественных объединений, профсоюзов, предпринимательских союзов (ассоциаций), религиозных организаций. Первоначальный состав ПКС формировался из представителей объединений, входивших в состав Общественной палаты, и иных объединений, изъявивших желание участвовать в его работе. В последнем случае вопрос решался инициативной группой по созданию ПКС и Администрацией Президента Российской Федерации. Для координации работы ПКС в промежутках между его заседаниями из числа представителей объединений формировался президиум ПКС в количестве 15 человек, включая председателя ПКС и двух его заместителей.

Учреждение Общественной палаты, а затем и ПКС должно было, по изначальному замыслу, создать в российской политической системе аналог предпарламента, действующего в 5-й Французской Республике, актуализировать инновационный потенциал российских партий, перевести взаимодействие между партиями и главой государства на регулярную основу. Однако практика функционирования Общественной палаты, а впоследствии и ПКС наглядно выявила ряд негативных аспектов, которые существенным образом снижали эффективность деятельности партий. Так, сразу же проявился откровенно сервильный характер этих органов, что в немалой степени было предопределено отказом лидеров ряда оппозиционных партий (КПРФ, «Яблоко» и др.) делегировать своих представителей, а также имевшим место субъективизмом при подборе состава участников. Другой негативной особенностью стала разнородность представленных в них объединений – от Союза дизайнеров до парламентских партий и движений. При этом крупные партии ограничивались направлением в Общественную палату и ПКС функционеров «второго эшелона», а реальный тон в обсуждении вопросов задавали именно представители «мнимых» политических величин. В результате значительная часть работы заключалась в решении проблем внутренней организации, создании всевозможных экспертных советов и рабочих групп, лоббировании собственных проектов и т.д.

Серьезным недостатком в работе этих органов являлось и отсутствие обратной связи с главой государства. При создании Общественной палаты в 1994 году предполагалось, что Президент России будет лично выслушивать рекомендации, однако в действительности он, как правило, отсутствовал на заседаниях. При создании ПКС в 1996 году общее правило неучастия главы государства в его работе было закреплено юридически: итоговые решения ПКС направлялись на его имя с последующим уведомлением об итогах их рассмотрения в Администрации Президента России.

сам, предоставляемым государством как на платной, так и на безвозмездной основе. Равенство условий в оказании государственной поддержки является важнейшим условием реализации законодательно закрепленного принципа равенства политических партий перед законом. Однако это равенство не означает абсолютного равенства в государственной поддержке, так как в отдельных случаях она имеет характер преференции, обусловленной специальным статусом партии.

Формы государственной поддержки определены в статье 32 Федерального закона «О политических партиях». К ним относятся:

1. Обеспечение равных условий и гарантий доступа к государствен-

ным и муниципальным средствам массовой информации. Эта норма,

закрепляющая возможность пользоваться государственными и муниципальными СМИ для обнародования информации о партиях и их структурных подразделениях, распространяется на все зарегистрированные политические партии и их структурные подразделения. Кроме того, в ряде случаев законодательство содержит гарантии доступа к средствам массовой информации для созданных, но не прошедших процедуру государственной регистрации, а также создаваемых партий.

Как уже указывалось, часть 2 статьи 14 Федерального закона «О политических партиях» обязывает «Российскую газету» на безвозмездной основе опубликовать сведения о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемого для их преобразования в партию, в течение двух недель со дня представления в издание этих сведений.

После проведения учредительного съезда партии либо съезда общероссийского общественного объединения, принявшего решение о преобразовании в политическую партию, политическая партия в течение месяца представляет основные положения своей программы в «Российскую газету» для опубликования. «Российская газета» обязана в течение месяца после представления указанных положений на безвозмездной основе опубликовать основные положения программы политической партии в объеме не менее двухсот газетных строк.

2. Создание равных условий предоставления помещений и средств связи, находящихся в государственной и (или) муниципальной соб-

ственности. Данное направление государственной поддержки обеспечивается за счет предоставления помещений на правах аренды. Принцип равенства условий в данном случае означает запрет на создание преимуществ каким-либо партиям за счет государства (например, заключение договора аренды на более выгодных условиях или безвозмездное предоставление помещения). Один из способов реализации этого – выделение из имущества, относящегося к государственной и муниципальной собственности, помещений для общественно-политических центров и оснащение этих

помещений оргтехникой, средствами связи и т.п. с последующим предоставлением их партиям на основе соблюдения принципа равенства. По мнению В.В.Лапаевой и Д.В.Шутько, указанный способ обеспечения государственной поддержки является достаточно эффективным25. Пример такой поддержки – создание Российского общественно-политического центра в 1991 году.

Вместе с тем есть основания полагать, что по мере укрепления института политических партий, расширения их членской базы эффективность работы таких центров будет снижаться, поскольку объем предоставляемой партиям служебной площади уже не будет отвечать их потребностям. Кроме того, партии взаимодействуют в условиях конкурентной борьбы, в связи с чем их сосуществование в режиме «политической коммуналки», как показывает опыт, создает значительные неудобства. Поэтому более перспективным представляется иной путь – закрепление на уровне нормативных актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований льгот для политических партий, их региональных и местных отделений по аренде помещений и коммунальным услугам.

3. Обеспечение равных условий участия в избирательных кампаниях, референдумах, общественных и политических акциях. В рамках избирательного и референдумного процесса обеспечение равных условий выражается в предоставлении политической партии, участвующей в выборах, одинакового объема эфирного времени и печатной площади в СМИ, в выделении средств из бюджета соответствующего уровня на финансирование предвыборной кампании. Во избежание возможности проявления какого-либо неравенства по отношению к политическим партиям, участвующим в выборах (например, при определении момента выхода в эфир), избирательное законодательство предусматривает проведение процедуры жеребьевки.

Государственная поддержка политических партий осуществляется также путем их государственного финансирования, осуществляемого в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях».

3.4.Конституционно-правовая ответственность политических партий

С проблемой правосубъектности политических партий неразрывно связан вопрос об их юридической ответственности. Этот вопрос имеет несколько важных аспектов, касающихся того, что политическая партия является,

25См.: Заславский С.Е., Лапаева В.В., Соловьева С.В., Шутько Д.В. Коммен-

тарий к Федеральному закону «О политических партиях» / Под ред. В.В.Лапаевой. М.: Юринформцентр, 2002. С.161.

содной стороны, субъектом публичной политики, а с другой – хозяйствующим субъектом. Соответственно, в вопросе о юридической ответственности необходимо различать конституционно-правовую и граж- данско-правовую ответственность юридических партий. Указанные виды ответственности существенно различаются по основаниям, признакам и возможным правовым санкциям.

Традиционно ретроспективное понимание юридической ответственности как одной из форм государственно-принудительного воздействия, применяемой к нарушителям правовых норм уполномоченными государственными органами в виде предусмотренных законом санкций (мер юридической ответственности), на наш взгляд, не охватывает всех граней данного явления. При таком подходе государственно-принудительные меры превентивного и регулятивного характера не могут быть отождествлены

сюридической ответственностью, поскольку не отвечают вышеназванным признакам26.

Очевидно, что данный подход, возможно, до известной степени и оправданный в рамках отдельных отраслевых дисциплин, не является продуктивным применительно к общей категории юридической ответственности. Не менее важным для понимания содержания этого понятия является и позитивный аспект юридической ответственности, суть которого заключается не в наступлении юридически неблагоприятных последствий за правонарушение, а в необходимости надлежащего исполнения своих юридических обязанностей. При подобном подходе юридическая ответственность неизбежно вытекает из правового статуса субъекта, в том числе из правового статуса политической партии. Не случайно начиная

с70–80-х годов тема позитивной ответственности активно разрабатывается в работах отечественных исследователей (Н.А.Бобровой, Т.Д.Зражевской, О.Э.Лейста, В.Н.Кудрявцева, Н.И.Матузова и др.). Так, по мнению Н.А.Бобровой и Т.Д.Зражевской, позитивная ответственность есть «мера социально-правовой ответственности субъекта»27. При этом позитивный и негативный аспекты ответственности тесно взаимосвязаны и в реальной правовой практике тесно переплетаются между собой.

Расширение восприятия концептуальных основ юридической ответственности стало важной предпосылкой на пути развития категории кон- ституционно-правовой ответственности. В последние несколько лет тема конституционно-правовой ответственности стала предметом развернутых научных исследований, в том числе в работах В.А.Виноградова,

26См., например: Грибанов В.П. Ответственность за нарушение гражданских прав и обязанностей. М., 1973. С.38–39.

27Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985. С.12.

Н.М.Колосовой, А.А.Кондрашева и др.28 В указанных работах значительно расширены представления об ответственности субъектов конституционного права, конституционно-правовых санкциях и основаниях их применения. В частности, В.А.Виноградов предложил развернутое понятие конституционно-правового деликта – как деятельности субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующей должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права и влекущему за собой применение установленных мер конституционно-правовой ответственности29.

Конституционно-правовая ответственность всегда носит политический характер, поскольку распространяется на субъекты, непосредственно задействованные в публично-правовых отношениях, и так или иначе связана с вопросами организации и функционирования политической власти. В связи с этим субъектами конституционно-правовой ответственности являются не только органы государственной власти, но и политические партии, так как последние, не будучи субъектом государственного управления, все же участвуют в конституционно-правовом механизме формирования государственной власти, а по целому ряду позиций – и в ее осуществлении через своих представителей.

Мерой конституционно-правовой ответственности за отклонения от требуемых правил поведения и неисполнение юридических обязанностей выступают конституционно-правовые санкции, цель которых – осуществление задач общей превенции в отношении субъектов конституционноправовой ответственности и восстановление нарушенного конституционного порядка. В связи с этим к политическим партиям в зависимости от характера отклонения от требуемых правил поведения может быть применен целый спектр конституционно-правовых санкций.

Наиболее радикальной и масштабной правовой санкцией является принудительное лишение партии ее индивидуального правового статуса. С этого момента партия теряет свою правосубъектность, то есть перестает существовать как легитимный политический институт. Суровость этой санкции сбалансирована сложностью организационно-правовой процедуры ее применения и исчерпывающим кругом юридически важных обстоятельств, делающих такое применение возможным и правомерным.

28См.: Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правового регулирования. М., 2000; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000; Кондрашев А.А. Конституционно-пра- вовая ответственность: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. М., 2001.

29См.: Виноградов В.А. Указ. соч. С.26.

Несколько менее суровой санкцией является изменение специального статуса партии – лишение ее какого-либо субъективного права или его ограничение, лишение законодательно установленных льгот и преимуществ.

Еще одной характерной правовой санкцией является отказ в совершении юридически значимого действия (регистрации политической партии Минюстом России, регистрации ее федерального списка ЦИК России) вследствие несоблюдения установленного правового порядка (порядка создания политической партии, процедуры выдвижения списка кандидатов). В данном случае негативным последствием становится отсутствие ожидаемого партией юридически значимого результата.

Наряду с отказом к политическим партиям применяется и такая кон- ституционно-правовая санкция, как отмена юридически значимого результата, когда ранее принятое решение лишается своей юридической силы, последствием чего также может явиться утрата индивидуального статуса (например, при принятии решения об отмене регистрации партии).

В ряде случаев к партиям могут применяться такие санкции, как возложение обязанности (например, возложение на партию, список которой получил на выборах менее 2%, обязанности возместить затраты на предвыборную агитацию) и даже принуждение к ее исполнению. Специфической формой являются так называемые оценочные санкции: предупреждение, предостережение управомоченных государственных органов. Оценочная санкция может предусматривать и необходимость проведения оценочных действий самой партией (например, при совершении одним из руководителей партии действий экстремистского характера).

Таким образом, конституционно-правовая ответственность партии представляет собой неотъемлемую составляющую ее политико-правового статуса. Будучи субъектом публичной политики, партия неизбежно вступает в правоотношения, своими действиями приобретает и реализует права и создает обязанности. И то и другое немыслимо без способности субъекта права нести в необходимых случаях конституционно-правовую ответственность за злоупотребление первыми и несоблюдение вторых.