Моделирование системы МО с позиций системного подхода
Методы экономического анализа МО Структурообразующая роль транспортной системы МО
Муниципальная инженерная инфраструктура
Дезиндустриализация и информатизация в крупных\
Размещение предприятий четвертичного сектора
Размещение предприятий розничной торговли Размещение предприятий сферы услуг
Комплексный подход к информационно-коммуникационному обеспечению государственных органов власти и органов местного самоуправления региона реализуется как проект интегрированной территориальной информационной системы (ТИС), включающий в себя создание информационной системы обеспечения управленческой деятельности, системы «электронного правительства» для обеспечения интерактивной связи с населением, а также налаживание мониторинга находящихся в их ведении организаций по ключевым показателям социально-экономического развития региона. В рамках «электронного правительства» отрабатываются механизмы оказания государственных и муниципальных услуг населению и организациям, решаются вопросы обеспечения доступности для населения информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, региональных (муниципальных) информационных ресурсов. Использование ИКТ позволяет оптимизировать административно-распорядительную деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также находящихся в их ведении организаций.
Территориальная информационная система(ТИС) представляет собой комплексную интегрированную автоматизированную информационную систему, предназначенную для информационно-аналитической поддержки органов государственного и муниципального управления.[5]
В зависимости от охватываемой территории выделяют следующие ТИС:
· местные (в пределах города, городского района);
· региональные (в пределах области, края, республики, автономного округа);
· государственные (АСУ государственного масштаба, например «Государственный регистр населения»).
При создании ТИС очень важным является проведение мероприятий, которые включают исследование состава и основных характеристик объекта информатизации, целей каждого его элемента, взаимосвязей между ними, связей с внешней средой.
Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальное образование – это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
С точки зрения системного подхода система управления муниципального образования является:
· вероятностной, так как ее состояние можно предсказать в каждый момент времени лишь с определенной долей вероятности;
· динамической, так как она изменяется во времени;
· большой, так как она содержит разнородные элементы и подсистемы;
· открытой, так как реализуется возможность взаимодействия подсистем друг с другом и внешней средой.[6]
Если рассматривать систему управления МО в виде некоторого «черного ящика», то входом будут являться коллективные интересы жителей МО, выраженные на референдуме, выборах или через представительные органы, а выходами – правовые акты и результаты деятельности муниципальных служб[7].
К элементам системы управления МО относятся:
· население;
· территория;
· органы местного самоуправления;
· органы территориального общественного самоуправления;
· муниципальное имущество;
· муниципальный бюджет;
· инженерная и социальная инфраструктура.
Элементы системы муниципального образования взаимодействуют между собой и с макросредой посредством информационных, материальных и финансовых потоков. Информационные потоки, необходимые для реализации функций управления, связывают местную администрацию, отделения федерального казначейства, производственные, жилищно-коммунальные предприятия и другие организации МО.
Главной целью муниципального управления является повышение качества жизни жителей МО.
С точки зрения информационного подхода, местное самоуправление необходимо для повышения качества управленческих решений на региональном и государственном уровнях за счет предоставления более достоверной, адекватной, оперативной и полной информации об экономическом, политическом состоянии и динамике развития муниципальных образований, решениях, принимаемых местными органами власти.
Информационной основой для реализации системы управления МО является муниципальная информационная система (МИС), обеспечивающая полной, достоверной, актуальной и адекватной информацией все уровни муниципального управления.
С точки зрения системного подхода можно выделить несколько уровней информационных систем, содержащих в соответствии с уровнями управления информацию в разной степени обобщенную:
· отраслевые информационные системы – муниципального предприятия, организации, структурного подразделения администрации (наименьшая степень обобщения);
· интегрированные системы, содержащие проблемно ориентированную информацию из отраслевых подсистем (например, карта городской территории, БД по населению МО и др.);
· экспертные системы поддержки принятия решений — уровень главы администрации и его заместителей (наивысшая степень агрегации информации).
Методика формирования программы социально-экономического развития муниципального образования
3.1. Организационно-подготовительный этап
Основанием для начала разработки программы и планов социально-экономического развития муниципального образования должно являться только решение его представительного органа власти.
Представительный орган определяет в бюджете муниципального образования размеры и источники финансирования предплановых и плановых работ.
Программа социально-экономического развития муниципального образования в соответствие с действующим законодательством должна быть утверждена, а концепция перед вынесением на обсуждение бизнес-сообщества и гражданского сообщества муниципального образования одобрена и рекомендована к обсуждению представительным органом муниципального образования.
Помимо самого решения о разработке программы, представительный орган муниципального образования должен сформулировать постановки задач, установить сроки плановых периодов, сроки реализации отдельных этапов и работы над программой в целом, а также определить размеры и источники финансирования работ.
Исходя из принятого представительным органом муниципального образования решения, главой муниципального образования принимается постановление о начале работ над комплексной программой социально-экономического развития.
В постановлении, принимаемом главой муниципалитета, должно быть определено следующее:
состав коллектива разработчиков комплексной программы социально-экономического развития территории;
подразделение муниципального образования, ответственное за формирование сводного итогового документа, и представление его главе муниципального образования;
сроки вынесения программы и отдельных ее частей (стратегии, планов) на рассмотрение органа представительной власти;
статьи бюджета и внебюджетные источники, из которых будут финансироваться плановые работы;
размеры и порядок финансирования работ.
Для учета интересов и возможностей различных групп населения, координации действий власти и местного сообщества в состав коллектива разработчиков, помимо сотрудников администрации муниципального образования, должны быть включены представители научной сферы, местного бизнес-сообщества, социальной сферы, жителей муниципального образования и т.д. К работе могут быть также привлечены сторонние эксперты. Из состава членов рабочей группы и экспертов целесообразно составить временные творческие коллективы (ВТК) для разработки конкретных разделов, подразделов комплексной программы.
3.2. Прогнозно-аналитический этап
Прогнозно-аналитический этап формирования комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования предполагает следующую последовательность работ:
формирование и анализ информационной базы муниципальных образований;
разработка концепции устойчивого развития муниципальных образований.
определение стратегических приоритетов или приоритетных направлений развития экономики и социальной сферы.
3.2.1. Формирование и анализ информационной базы
Данный раздел для каждого муниципального образования является уникальным. Успех его реализации во многом зависит от имеющейся в муниципальном образовании системы мониторинга социально-экономических процессов. Информационная база, адекватно описывающая в понятных для населения и достаточных для разработчиков системах показателей стартовые условия развития муниципального образования, является основой правильности выбора достижимых в плановый период стратегических приоритетов устойчивого развития муниципального района, городского округа, поселения.
Источники текущего состояния социально-экономического развития муниципальных образований:
данные территориальных органов государственной статистики, Федеральной службы по налогам и сборам и других ведомств, располагающих необходимой информацией, а также данные, представляемые на договорной основе предприятиями реального сектора экономики;
информация о величине ресурсного и природного потенциалов, имеющихся в распоряжении отраслевых подразделений администрации муниципальных образований, а также соответствующих специализированных организаций, отвечающих за реализацию вопросов местного значения на территории муниципальных образований;
для сельских поселений надежным источником информации являются, при их надлежащем ведении, книги похозяйственного учета.
Полученный из всех источников информационный массив должен быть сведен в единый документ - паспорт муниципального образования. При формировании паспорта муниципального образования необходимо учитывать, что он является не толькоинформационной основой формирования комплексной программы его социально-экономического развития, но и основой для последующего мониторинга реализации данной программы. В дальнейшем паспорт должен периодически актуализироваться и быть удобным в работе, как для органов местного самоуправления, так и для органов вышестоящего уровня.
Для реализации этих условий паспорт должен удовлетворять следующим основным требованиям:
паспорт должен базироваться на действующих информационных потоках государственной статистической, налоговой и отраслевой и иной отчетности;
основные индикаторы, входящие в паспорт муниципальных образований, должны быть сопоставимы между собой, иметь одинаковую периодичность сбора и одинаковые алгоритмы расчета и агрегации;
паспорт должен учитывать специфику муниципального образования;
паспорт должен содержать оптимальное количество показателей, обеспечивающих исчерпывающий анализ текущего состояния экономического и социального секторов муниципального образования и реализации этапов плана его социально-экономического развития.
Комплексный анализ информации любой административно-территориальной единицы, как правило, проводится с применениемдвух наиболее действенных методологических подходов:
Исторический (историко-географический) подход позволяет разработчикам программы понять историческую логику, внутреннюю закономерность зарождения, становления и развития муниципального образования в данной географической точке, выделить движущие силы и источники, определяющие пространственные, структурные, демографические сдвиги, качественные изменения исторической миссии муниципального образования в различные периоды времени. Изучение этих аспектов развития муниципального образования позволяет с определенной достоверностью провести экстраполяцию отдельных процессов жизненного цикла муниципального образования на будущие периоды.
Историко-географический анализ необходимо начинать с общей характеристики муниципального района и его административного центра. Указать год образования, географическое расположение, размер занимаемой территории, расстояние до административного центра субъекта Федерации, количество и плотность проживающего населения, перечень входящих в состав городских и сельских поселений, природно-климатические условия, разведанные запасы природных ископаемых.
При проведении структурно-функционального анализа социально-экономического развития муниципального образования изучается:
динамика развития ведущих секторов экономики муниципального образования за последние 3 - 5 лет (выявляются градообразующие хозяйствующие субъекты, группы хозяйствующих субъектов, объединенные общими производственно-технологическими цепочками, и формирующиеся вокруг них кластеры; определяются «узкие места» и «точки роста» муниципальной экономики);
уровень развития малого и среднего бизнеса, причины, его сдерживающие;
обеспеченность реального сектора экономики, социальной сферы, рыночной инфраструктуры специалистами высшего и среднего звена управления, а также кадрами основных рабочих профессий;
инвестиционная активность в муниципальном образовании, оценивается его инвестиционный потенциал, инвестиции в жилье, инфраструктуру, основной капитал предприятий;
научно-инновационная деятельность и ее потенциал;
состояние финансово-бюджетной сферы, налоговый потенциал муниципального образования, финансовое положение градообразующих и градообслуживающих предприятий;
состояние социальной и инженерной инфраструктуры в муниципальном образовании, ее соответствие региональным нормам или социальным стандартам;
уровень жизни и социальной защиты населения муниципального образования;
состояние потребительского рынка;
уровень безработицы и эффективность мер, направленных на ее сокращение;
состояние экологии;
состояние общественной безопасности.
Для удобства дальнейшей работы все информационные и аналитических материалы целесообразно свести в три основных блока:
Первый. Современный облик муниципального образования, паспорт муниципального образования. Как уже было сказано выше - это информационная модель муниципального образования на дату начала планирования, содержащая:
основные индикаторы развития экономики муниципального образования в целом;
основные индикаторы развития отдельных поселений, кластеров и отраслей экономики муниципального образования;
основные индикаторы состояния рынка труда, рынка финансов и потребительского рынка;
основные индикаторы развития социальной сферы муниципального образования;
сравнительные (относительно иных муниципальных образований) характеристики недостатков и преимуществ муниципального образования.
Второй. Внутренняя среда муниципального образования - информационно-аналитический блок, содержащий:
аналитические материалы, касающиеся внутренних противоречий и условий, их порождающих, в экономическом и социальном секторах муниципального образования, а также оценку возможного позитивного или негативного влияния выявленных противоречий в плановый период;
аналитические материалы, касающиеся внутренних потенциальных и действующих ресурсов (финансовых, трудовых, природных, культурных, рекреационных и т. д.), которые могут быть вовлечены в развитие муниципального образования.
Для муниципальных районов, имеющих в своем составе сельские и городские поселения, необходимо дополнительно дать информационно-аналитические материалы, касающиеся внутренних противоречий и потенциальных возможностей района, обусловленных их многоуровневой структурой.
Третий. Внешняя среда муниципального образования - информационно-аналитический блок, содержащий:
аналитические материалы, касающиеся внешних политических, экономических и социальных тенденций, которые могут оказать на развитие муниципального образования позитивные или негативные воздействия;
аналитические материалы, касающиеся внешних потенциальных и действующих ресурсов (финансовых, трудовых, природных, культурных, рекреационных и т.д.), которые могут быть вовлечены в развитие муниципального образования.
С помощью количественного и качественного анализа внешней и внутренней среды, в которой действуют субъекты территориального планирования, уточняются и оцениваются внутренние и внешние ресурсы, которые можно привлечь для экономического развития муниципального образования, оценивается конкурентоспособность муниципального образования на рынках финансов, труда и потребительском рынке.
Алгоритм структурно-функционального анализа социально-экономического положения муниципального образования:
Оценка потенциала, внешних и внутренних факторов развития территории, проблем и ограничений развития социума и территориальной экономик
Особенности экономико-географического положения и природные ресурсы
Население, рынок труда и уровень жизни
Экономика, предпринимательство и хозяйственный климат
Инфраструктура
Финансы и инвестиции
Социальная сфера
Экологическая обстановка
Результаты — наличие стратегического анализа как системы интегрированных показателей, описывающих текущее состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, его место на рынке материальных ресурсов, финансов, потребительском рынке и долю в региональном и федеральном разделении труда, т.е. описывающих потенциал муниципального образования.
В ряде случаев в рамках структурно-функционального анализа проводится интегральная оценка исходного состоянияразвития социального и экономического секторов муниципального образования. В общем виде интегральная оценка сводится:
к группировкам индикаторов по выбранным признакам;
экспертной оценке их влияния (удельного веса) на интегральную оценку состояния объекта исследования;
выбору функций, сводящих несколько индикаторов к одному интегральному;
· расчет интегрального показателя
Для сельских поселений основным источником структурно- функционального анализа социально-экономического положения сельских поселений являются книги похозяйственного учета. В связи с этим структурно-функциональному анализу текущего состояния социально-экономического развития на уровне поселений должна предшествовать работа по упорядочению похозяйственного учета и актуализации данных похозяйственных книг. Именно данные похозяйственного учета должны являться основой для муниципального планирования, а положительная или отрицательная динамика основных показателей, учитываемых в похозяйственном учете - индикаторами соответственно выполнения или невыполнения основных целей и задач «поселенческих» программ.
Общее значение инженерной городской инфраструктуры
По существу, воздействие остальных элементов инженерной инфраструктуры аналогично роли транспорта. Нормальное функционирование современного города невозможно без системы электроснабжения. Наиболее высокая плотность потребления электроэнергии характерна для территорий городского каркаса с их плотной застройкой и концентрацией функционирующих объектов. Экологические соображения препятствуют размещению электрических станций в центрах деловой активности. Электроэнергия производится в периферийной зоне мегаполисов или поступает из отдаленных энергетических центров. Возникают мощные линии передач, идущие с периферии в центральные фокусы города. Для середины XX века были достаточно характерны надземные высоковольтные линии, занимавшие в совокупности значительную площадь городского пространства.
Дальнейшее развитие крупнейших городов и рост цены земли сделали практически повсеместным переход к подземным высоковольтным кабелям, которые оказываются невидимыми при морфологическом анализе наземной части территории города. Но как и в случае с линиями метро, здесь крайне важно не ограничивать морфологическое исследование лишь верхним слоем застройки. В условиях дефицита свободной поверхности в центральных зонах мегаполисов роль стратегического резерва города играет подземное пространство. На это неоднократно указывали, в частности, московские градостроители еще в предыдущие десятилетия. В условиях рыночной экономики руководители Москвы обратились к этим резервам центра, свидетельством чему является мощный подземный комплекс обслуживания на Манежной площади.
Энергообеспеченность того или иного участка города в существенной степени лимитирует возможности его дальнейшего хозяйственного освоения. Поэтому и процесс урбанизации периферийных территорий, и повышение уровня освоения городского пространства, связанное с развитием каркаса, требуют дальнейшего строительства высоковольтных линий электропередач и многочисленных энергоподстанций. Они играют роль, аналогичную транспортным магистралям и транспортным узлам, соответственно.
Как и в случае с улично-дорожной сетью в мегаполисах нередко наблюдается перегруженность этих линий и подстанций, кризис системы электроснабжения города. Реконструкция устаревших систем, создание новых мощных линий требуют большого объема первоначальных капиталовложений. Подобное строительство оказывается рентабельным при достаточно высокой интенсивности энергопотока, что стимулирует градостроительную политику, ориентированную на повышение этажности, на создание новых фокусов деловой активности на уже застроенных территориях, в противовес тенденциям к расползанию города, особенно опасную в Связи с популярностью коттеджного строительства. В частности, в связи с массовой автомобилизацией эта проблема стала актуальной и в городской агломерации Большой Москвы.
Мы видим, что этот комплекс проблем типологически вполне родственен проблемам транспорта. Аналогичная ситуация связана с системами тепло- и газоснабжения города, а также с городским водопроводом. Подключение ко всем этим сетям необходимо при строительстве новых объектов, при реконструкции сложившейся застройки. Недостаточно высокий уровень функционирования этой структуры может заблокировать дальнейшее развитие города. Аналогичный комплекс проблем связан с системами канализации и удаления твердого мусора. Недостаточное внимание к этим очистным подсистемам может поставить город на грань экологической катастрофы. Сама возможность подобных событий, обусловленная, например, изношенностью канализационной сети, резко снижает инвестиционную привлекательность города, ослабляет его позиции в территориальной конкуренции. Успешное развитие города как делового и туристического центра невозможно без хорошо налаженной современной системы ликвидации различных отходов.
Городская инженерная инфраструктура.
Инженерная городская инфраструктура включает системы: электроснабжения, тепло- и газоснабжения, городского водопровода, канализации и удаления твердого мусора, связи. Рассмотрим исторические аспекты формирования городской инфраструктуры и общие проблемы этих систем, сходные с транспортными. Например, система электроснабжения характеризуется наиболее высокой плотностью потребления на территории городского каркаса с наиболее плотной застройкой и концентрацией функционирующих объектов. Электрические станции, как правило, размещены в периферийной зоне мегаполиса или в специализированном регионе (ГЭС, АЭС, крупные ТЭЦ и т.д.). В связи с этим возникают мощные линии электропередач (ЛЭП), идущие от электрических станций в города. До середины XX в. передача электроэнергии осуществлялась по надземным высоковольтным ЛЭП, занимавшим в совокупности значительную площадь городского пространства. Дальнейшее развитие крупнейших городов и рост цены на землю сделали практически повсеместным переход к подземным высоковольтным кабелям. Тем не менее процесс урбанизации периферийных территорий и повышение уровня освоения городского пространства, связанное с развитием каркаса, требует дальнейшего строительства высоковольтных ЛЭП и многочисленных энергоподстанций. Они играют роль, аналогичную транспортным магистралям и транспортным узлам соответственно.
Как и в случае с улично-дорожной сетью в мегаполисах нередко наблюдается перегруженность этих линий и подстанций, кризис системы электроснабжения города, реконструкция устаревших систем, создание новых мощных линий требуют большого объема первоначальных капиталовложений. Подобное строительство оказывается рентабельным при достаточно высокой интенсивности энергопотока, что стимулирует градостроительную политику, ориентированную на повышение этажности, создание новых фокусов деловой активности на уже застроенных территориях в противовес тенденциям к «расползанию» города, особенно опасную в связи с популярностью коттеджного строительства. В частности, в связи с массовой автомобилизацией эта проблема стала актуальной и для Москвы. Этот комплекс проблем типологически вполне родствен проблемам транспорта. Он распространяется и на системы тепло-, газоснабжения города, а также на городской водопровод. Подключение ко всем этим сетям необходимо при строительстве объектов, при реконструкции сложившейся застройки. Недостаточно высокий уровень функционирования этой структуры может заблокировать дальнейшее развитие города. То же относится к системам канализации и удаления твердого мусора. Недостаточное внимание к ним может поставить город на грань экологической катастрофы. Возможность ее, обусловленная, например, изношенностью канализационной сети, резко снижает инвестиционную привлекательность города, ослабляет его позиции в территориальной конкуренции. Успешное развитие города как делового и туристического центра невозможно без хорошо налаженной современной системы утилизации и ликвидации отходов его жизнедеятельности.