2. Традиционная характеристика административной юстиции
Судебный контроль за управлением (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) в Российской Федерации принято называть административной юстицией, реже — правосудием по административным делам[1]. Административной юстиции как научной проблеме посвящено много работ[2], в которых она рассматривается в историческом, юридически-содержательном и сравнительно-правовом аспектах. Учеными исследовалась проблема административной юстиции и в царской России[3], и в советские годы, и в период 1991—2001 гг.[4] В 1997 г. было опубликовано несколько статей, авторы которых пытаются исследовать само понятие "административная юстиция", ее черты, правовые особенности и перспективы развития этого института в Российской Федерации[5]. В ноябре 2000 г. на юридическом факультете Российского университета дружбы народов при содействии института "Открытое общество" (Фонда Сороса - Россия) был проведен научный семинар на тему "Проблемы административной юстиции в России", на котором обсуждались различные теоретические и практические вопросы современной российской административной юстиции.
Как уже отмечалось, проблема административной юстиции в процессе своего развития претерпела смену самых противоположных мнений: от "институт административной юстиции является чуждым советскому праву"[6] (1925 г.), "в советском праве не может быть административного иска"[7] (1947 г.), "существует ли административная юстиция в советском праве"[8] до "нужен административный суй"[9] (1988 г.); от "осуществление контрольных функций судебной власти по правилам искового судопроизводства ведет в тупик"[10] до убеждения в том, что "юрисдикционный контроль за законностью государственного управления наконец-то выделится из гражданского правосудия как в структурном, так и в процессуальном смысле и приобретет все надлежащие институциональные компоненты[11] (1997 г.). В качестве "результативного" мнения, появившегося в 2000 г., можно выделить слова Председателя Верховного Суда РФ В. Лебедева: "от идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству"[12].
На практическом законотворческом уровне деятельности в области решения задач и проблем российской административной юстиции большим достижением является разработка Верховным Судом РФ проекта Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации"[13] и внесение его в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу осенью 2000 г., где указанный закон был принят в первом чтении 22 ноября 2000 г. Такое решение было одобрено многими учеными, судьями, другими представителями юридической и политической общественности. На это обратил внимание и Президент РФ В. В. Путин в своем выступлении на V Всероссийском съезде судей 27 ноября 2000 г., отметив, что о необходимости создания административных судов говорилось уже много и "здесь от слов, слава Богу, перешли к делу. Недавно Государственная Дума приняла законопроект в первом чтении. Административная юстиция важна и для защиты прав граждан, и для улучшения работы всех органов власти"[14]. В. Ф. Яковлев, выступая на этом съезде, в качестве важной задачи отметил первые шаги по созданию административных судов в системе судов общей юрисдикции, особо подчеркнув, что в системе арбитражных судов административные коллегии уже были созданы пять лет назад, и на сегодняшний день административные дела в общем объеме деятельности арбитражных судов занимают 46 процентов. Таким образом, "административное судопроизводство уже осуществляется, имеет организационную основу, по нему наработан большой опыт"[15].
Вместе с тем, как справедливо отмечалось в литературе середины 90-х гг., идея защиты прав граждан от нарушений со стороны органов управления не завершилась созданием в России независимых административно-судебных органов и разработкой административно-судебного процесса; для этих лет характерными были и уход от глубинного осмысления понятия административной юстиции, и отсутствие радикальных предложений по ее созданию[16].
Одно из классических научных определений понятия "административная юстиция" предложено Д. М. Чечетом: административная юстиция — "это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами — с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров"[17]. Критический подход к данному определению позволяет выявить в нем одно существенное противоречие: для разрешения споров устанавливается судебная процессуальная форма, а дела рассматриваются юрисдикционными органами, т. е. не только судами, но и другими, несудебными, инстанциями. Однако отмеченное противоречие снимается, если трактовать понятие административной юстиции в широком смысле, учитывая при этом существование нескольких ее моделей в разных странах. Н. Г. Салищева определяет понятие административной юстиции с точки зрения ее контролирующего потенциала: это система внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам[18]. Данное определение является наиболее широким, отражая целевое назначение административной юстиции в системе обеспечения прав и свобод граждан. Н. Ю. Хаманева, понимая административную юстицию как систему специальных органов, которые осуществляют контроль в сфере управления, считает необходимым создание целостной системы административных судов, обособленных от общего судопроизводства[19]. А. К. Соловьева выделяет в проблеме административной юстиции три основных аспекта: 1) материальный, связанный с природой спора (административно-правового спора); 2) организационный, обусловленный наличием специальных органов по рассмотрению указанных споров; 3) формальный, т. е. наличие специальных процессуальных норм и порядка рассмотрения публично-правовых споров[20].
В рамках традиционного подхода административная юстиция характеризуется следующими общими чертами[21].
1. Наличие правового спора (административно-правового, управленческого спора) о публичном праве, возникшего в связи с реализацией публичного управления, исполнительной власти, управленческой деятельности государственных и муниципальных служащих, должностных лиц, т. е. в сфере управленческой деятельности[22]. Однако рассмотрение возникшего спора происходит при применении норм не только публичного, но и частного права.
Административно-правовой спор имеет публично-правовую природу; он является одним из видов юридического конфликта[23]. В административно-правовой литературе данная проблема привлекла внимание ученых лишь в течение последнего десятилетия[24]. Так как административное судопроизводство понимается до настоящего времени в двух формах — рассмотрение дел об административных правонарушениях и рассмотрение жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие) и правовые акты управления государственных и муниципальных органов, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (административная юстиция) — то и его предметами являются, с одной стороны, административное правонарушение, а, с другой — административный спор (спор о праве административном). Поэтому для обозначения предмета административного судопроизводства предлагается использовать более общую категорию — "административно-правовой конфликт"[25].
Административно-правовой спор (в смысле административной юстиции) представляет собой юридический конфликт или юридическую коллизию, возникшие между государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами (с одной стороны) и иными субъектами права (с другой стороны) в связи с нарушением субъективных публичных прав физических или юридических лиц, осуществлением противозаконного административного нормотворчества; административно-правовые споры разрешаются судами общей юрисдикции и арбитражными судами в рамках установленных правовых процедур, обеспечивающих реализацию в полном объеме установленного административно-правового статуса субъектов права, права и свободы которых нарушены. Таким образом, судебный контроль является процессуально-правовой формой разрешения административного правового спора. Именно судебная процессуальная форма обеспечивает равенство процессуального положения участников судебного разбирательства — государственных и муниципальных органов и физических или юридических лиц. В связи с этим можно согласиться со всеми аргументами тех авторов, которые устанавливают правовое равенство сторон в административно-правовом споре и указывают на их неравное положение в административно-правовом регулятивном отношении[26]. Весьма интересны суждения А. К. Соловьевой, которая, исследуя материально-правовые аспекты административной юстиции, отмечает, что совершение незаконных действий, невыполнение должностными лицами установленных для них обязанностей, издание административными органами незаконных актов представляют собой правонарушения, что подчеркивает именно правовой характер управленческого спора[27].
2. Административно-правовые споры разрешаются в рамках осуществления правосудия, т. е. административная юстиция — это судебная власть[28].
3. Правовая защита субъективных публичных прав граждан является одной из главных целей административной юстиции. Именно нарушение этих публичных прав и составляет предмет административной юстиции; при этом нарушения, вызванные незаконными действиями и решениями органов управления и должностных лиц, могут касаться и других субъективных прав граждан и юридических лиц.
4. Органы административной юстиции, в известной степени, независимы как от других ветвей власти (иных органов управления), так и от судов общей юрисдикции; они осуществляют также внешний контроль исполнительной власти, т. е. судебный контроль за работой органов управления и их должностных лиц; часто эти органы называются квазисудебными, так как их деятельность отличается от деятельности общих судов, рассматривающих дела в рамках традиционного гражданского процесса.
5. Для административной юстиции характерно существование специальных субъектов "административно-юстиционного" правоотношения (граждане, органы публичного управления, субъекты исполнительной власти, должностные лица); должностные лица (судьи), рассматривающие споры в области управления, обладают специальными знаниями и квалификацией в конкретных областях функционирования органов исполнительной власти.
6. Административно-правовые споры (т. е. споры граждан и других субъектов права с публичной властью) подведомственны либо общим судам, либо специальным административным судам, отделенным от общих судов, либо так называемым квазисудебным органам.
7. Административные споры рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам, обеспечивающим участникам правового спора формальное (процессуальное) равенство, т. е. в рамках специально созданных процедур рассмотрения жалоб (или исков). При рассмотрении административного дела должны соблюдаться все принципы административного процесса (гласность, устность, законность, состязательность, непосредственность и т. д.). В некоторых странах, например, бывших советских республиках, приняты законы об административной судебной процедуре[29].
8. Юридическим "результатом" административно-юстиционного процесса является признание административным судом (общим судом, квазисудебными органами) незаконности или недействительности (или, наоборот, законности и действительности) принятых органами управления (должностными лицами) административных актов или совершенных ими действий (бездействия).
Д. Н. Бахрах предлагает различать административную юстицию в широком и узком смысле. В широком смысле она представляет собой правосудие, осуществляемое на основе обращений граждан по поводу законности действий органов управления и должностных лиц (сюда включаются также и гражданские дела по искам граждан к исполнительной власти о восстановлении на работу, взыскании ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов, о незаконной выдаче ордера на жилую площадь и Пр.)[30]. В узком смысле под административной юстицией понимается рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц (служащих) и органов управления. Автор особо отмечает, что административной юстицией в России считается правосудие по административным делам, осуществляемое по нормам гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального права (гражданское судопроизводство)[31]. Д. Н. Бахрах выделяет также понятия общей и специальной жалобы[32]. Обжалование по общему праву (общая жалоба) регламентировано Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. (в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г.) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"[33]. Судебное обжалование на основе специальных норм (специальная жалоба) устанавливается в специальных законодательных актах (например, порядок обжалования постановления по делу об административном правонарушении, ст. 267 Кодекса об административных правонарушениях).
Весьма интересно понимание административной юстиции как правового средства и одновременно способа разрешения юридических коллизий. Традиционно под юридическими коллизиями понимаются расхождения или противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, которые регламентируют одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления уполномоченными государственными органами и должностными лицами определенных за ними полномочий[34]. Юридические коллизии препятствуют осуществлению гражданами принадлежащих им прав, свобод и законных интересов, разрушают механизм правовой защиты указанных прав, нарушают юридический режим действия правовых актов управления, мешают достижению эффективности административного нормотворчества. -Поэтому административная юстиция, используя содержащийся в ней право-обеспечительный и правовосстановительный юридический потенциал, может способствовать разрешению юридических коллизий. Причем использование административно-юстиционного законодательства может содействовать эффективному использованию и иных способов разрешения юридических коллизий. Например: обеспечение толкования нормативных правовых актов; принятие нового акта; отмена старого акта; внесение изменений, дополнений или уточнений в действующие акты; систематизация законодательства; ведение переговорного процесса; оптимизация правопонимания, взаимосвязи теории и практики[35]. Таким образом, административная юстиция, являющаяся необходимым атрибутом (признаком) современного правового государства, может обеспечивать правовым (легальным) путем преодоление возникающих юридических коллизий как в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, так и в сфере судебного контроля за законностью правовых актов управления.
В странах Западной Европы термин "административная юстиция", сыгравший позитивную роль в создании правовой защиты граждан от действий и решений публичного управления и его органов, получил широкое распространение еще в XIX в.[36], когда судебный контроль за деятельностью администрации выделился в отдельную сферу государственной проверки и процессуальных действий[37]. В Российской Федерации и в настоящее время термин "административная юстиция" используется в тех случаях, когда идет, например, дискуссия об обжаловании в суд действий и решений органов публичного управления (должностных лиц, государственных служащих и других субъектов права), о возможности создания в России самостоятельной системы административных судов или выделения в судах общей юрисдикции специализации (или коллегии) по административным спорам. Вопросы административного правосудия (административной юстиции) обсуждают в настоящее время и судьи арбитражных судов, рассматривающих административные споры, т. е. споры, возникающие из административных правоотношений[38].
В начале XX в., также как и сегодня, существовало два подхода к практической организации административной юстиции, которые отражали два противоположных взгляда на этот правовой институт: первый подход заключался в подчинении вопросов публичного права компетенции общих судов (доктрина единой юстиции), а второй — в подчинении вопросов публичного права компетенции администрации в виде особых судебно-административных коллегий, которые учреждались бы в ведомстве управления (доктрина специальных административных судов). Этим двум направлениям теоретической мысли соответствовали две системы организации административной юстиции на практике: единая административная юстиция создавалась в Англии, Северо-Американских Штатах, Швейцарии, Дании, Норвегии, Бельгии; система специальных коллегий была установлена в ведомстве управления во Франции, Испании, Португалии, а также в Пруссии и других германских государствах[39].
1. Administrative law - one of the most important means of regulating social relations, used by the State in the process of management, and ensure a smooth operation of the state apparatus. Through the norms of administrative law, the state, through its authorized agencies enforces important organizational measures of economic, social and cultural nature to meet social needs and ensure normal living conditions of its citizens.
Administrative law establishes the legal and organizational forms of citizen participation in government, establishes rules of conduct for officers for the competent authorities and officials, and for ordinary citizens.
Administrative law govern the large complex administrative relations arising in connection with the organization of state regulation of the economy, social and cultural development, administrative and political system.
Administrative law - an independent branch of the legal system for the regulation of social relations in the process of organizing and executive and administrative activities of government.
Administrative law is intended to regulate the social relations that occur (added), develop and terminate in state regulation and control. These social relations arise concerning the implementation by government administrative functions. Therefore, the subject of administrative law are actually public relations management and control.
Legal regulation of social relations in the field of public administration is ensured by setting forth in the rules of administrative law rules of conduct binding on all members of regulated relations.
Specific social relations is the management, and therefore subject to the regulatory effect of administrative law in the following cases:
1) When it necessarily involved the appropriate governmental authority (official);
2) when the Authority has implemented the powers conferred on him by the state for management.
Among the management include the following public relations:
- Between the executive authorities of the State in order of hierarchical subordination;
- Between different non-subordinated, government;
- Between governments and their subordinate state enterprises and organizations;
- Between the government and private enterprises and organizations;
- Between the government and citizens.
Administrative and legal regulation of these various public relations management by using common methods, ie population means or methods of the regulatory impact of law on social relations inherent in the very nature of law. There are the following methods:
1. Prescription - imposition direct legal obligation to perform a certain action as prescribed regulations (to do so, and not otherwise);
2. Ban - laying direct legal obligation not to do a certain action as prescribed regulations;
3. Permission - legal permission to perform in the conditions provided legal norm or that action on your own.
Consequently, the administrative and legal regulation is designed for such a social relationship in which the position of the parties to exclude the legal equality, they are in a relationship of subordination.
2) Administrative Justice
The emergence and development of the institution of administrative justice is largely due to the realization of the theory of separation of powers. Because of this increasing role of the judiciary when dealing with legal disputes between the administration and citizens and the officials ceased to be judges in their own backyard.
Now many countries (Germany, France, and Sweden), the Institute of Administrative Justice got its legalization. Foreign experience of the functioning of this important legal institution allows him to distinguish two main types: 1) implementation of the administrative and jurisdictional activities by general courts, and 2) the implementation of such activities by special administrative courts.
The main feature of administrative justice is manifested in its organizational separation from Organon and structures that perform executive functions. Administrative justice - that justice, the judicial branch. However, it is a separate branch of the administration of justice. The process in the administrative courts, despite some of the features like built general litigation.
For Ukraine, the Institute of Administrative Justice - is not new. Legislation short period of the independent Ukrainian state (1917 - 1920 gg.) Does not manage his attention to the activities of administrative justice. The Constitution of the Ukrainian People's Republic in 1918 found that the judiciary in civil, criminal and administrative law is exclusively judicial. In this administratinno-jurisdictional activity of administrative bodies is limited by law.
The draft of the Basic Law of the State of the UPR during the period of the Directory (1920) involves the introduction of the judicial system of Ukraine's Supreme Administrative Court. This court should consider and decide, following the court order, the question of the legality of orders of administrative bodies and local authorities.
Now you can point out on Administrative Justice. First, the implementation of judicial justice in administrative matters. Administrative Justice -
220 >>> >>>
it justice, not administrative activity. Second, the process of administrative affairs built like a general court: it is transparent, public, has the elements of competition. In this specific administrative affairs such that they require special consideration of organizational forms and special judicial qualifications, because the solution requires administrative cases than perfect knowledge of legislation, primarily administrative, and more knowledge of government and other sectors.
Thus, the administrative justice - is the legal procedure for the consideration and decision in the judicial procedural form of cases that arise in the field of public administration between the citizens or legal entities, on the one hand, and the government (officials), - on the other, carried out general or specially created to resolve legal disputes by the courts.
In general, administrative justice is one of the limitations of executive power, and administrative courts - a means of implementing the principle of separation of powers, an additional protective mechanism of subjective rights and freedoms of citizens.
Need for fundamental reform of the administrative and jurisdictional authorities due to a number of factors.
First of all it is not a high-quality level of review of administrative cases collective bodies (administrative committees, executive committees and village councils). One can hardly talk about the professionalism of its members who work in these bodies on a voluntary basis.
Not always objectively examine and authorities that control functions (eg, various government inspection), as often it is a failure to certain provisions of the same bodies and their officials in many cases do not have legal training, which means low level of legal training of administrative and jurisdictional authorities.
According to the concept of judicial reform in Ukraine, adopted by the Verkhovna Rada of Ukraine on 28 April 1992, Ukraine introduced administrative proceedings, to co-
221 >>> >>>
torogo is the consideration of disputes between citizens and government.
The above provisions are their real embodiment in the law of Ukraine "On the Judicial System of Ukraine." In accordance with this law the judiciary in Ukraine implemented by the administration of justice in the form of civil, commercial, administrative, criminal, and constitutional proceedings.
The judicial system of Ukraine is composed of ordinary courts and the Constitutional Court of Ukraine. In turn, the system of courts of general jurisdiction based on the principles of territoriality and specialization. Some of the specialized courts are courts and administrative courts. Local administrative courts are the district courts, which are created in the district in accordance with the decree of the President of Ukraine. Local administrative courts hear administrative cases related to legal relations in the field of public administration and local self-government (the case of administrative jurisdiction), except for cases of administrative jurisdiction in the field of military control, are considering military courts. The next link in the system of administrative courts are the administrative courts of appeal, the appellate districts created in accordance with the decree of the President of Ukraine. The authority of the courts of appeal are:
1) Appellate review in accordance with the procedural law;
2) review in the first instance cases determined by law;
3) maintenance and analysis of judicial statistics, studies and synthesis of judicial
practice;
4) To provide guidance to the local court in applying the law.
The highest judicial body in the administrative court is the Supreme Administrative Court of Ukraine. Its powers include the consideration of cases on appeal, management and analysis of judicial statistics, studies and generalization of judicial practice, provide guidance to lower-level courts, and to give them guidance and clarification on the application of the law.
In the Supreme Court of Ukraine, which acts as the supreme body in the system of courts of general jurisdiction, the Trial Chamber is acting in administrative matters.
Thus, in the Ukraine, a system of administrative courts, designed to ensure justice for administrative affairs, real defend and protect the rights and freedoms of citizens in their relations with government agencies and officials.
Establishment of administrative courts, of course, lead to the expansion of their subordinate administrative cases and cases relating to the appeal of actions of officials who violate the rights of the citizen, of other cases arising from administrative legal relations
Option 2
2. The traditional characteristics of administrative justice
Judicial review of the administration (management action enforcement authorities, officials, state and municipal employees) in the Russian Federation called the administration of justice, at least - the justice in administrative cases. [1] Administrative Justice as a scientific problem in many papers [2], in which it is viewed in the historical, legal, content and comparative legal aspects. The scientists studied the problem of administrative justice in Tsarist Russia [3], and in the Soviet period and the period 1991-2001. [4] In 1997, we published a number of articles in which the authors attempt to explore the concept of "administrative justice", it features, and legal features of the prospects of this institution in the Russian Federation. [5] In November 2000, at the Faculty of Russian Peoples Friendship University, with the assistance of "Open Society" (Soros Foundation - Russia) held a scientific seminar on "Problems of Administrative Justice in Russia," which discussed the various theoretical and practical aspects of modern Russian administrative Justice.
As noted, the problem of administrative justice in the process of development has undergone a shift of the most opposite opinions from "the institution of administrative justice is alien to Soviet law" [6] (1925), "in Soviet law can not be an administrative claim" [7] ( 1947), "there is administrative justice in Soviet law" [8] to the "need administrative sui" [9] (1988) from the "exercise control of the judiciary by the rules of adversary justice is a dead end" [10] to the belief that "the jurisdictional control over the legality of government finally stand out from the civil justice system as a structural and a procedural sense and will get all appropriate institutional components [11] (1997). As the" effective "opinion , which appeared in 2000, can be identified by the Chairperson of the Supreme Court of the Russian Federation Vladimir Lebedev: "the idea of normative control in administrative court proceedings". [12]
On a practical level, legislative activities in meeting the challenges of the Russian administrative justice major achievement is the development of the Supreme Court of the Russian project of the Federal Constitutional Law "On the Federal Administrative Courts in the Russian Federation" [13] and incorporate it as a legislative initiative to the State Duma in autumn 2000 . in which the Act was passed in the first reading November 22, 2000 decision was endorsed by many scholars, judges and other members of the legal and political community. Drew attention to this, and Russian President Vladimir Putin, in his speech at the V All-Russian Congress of Judges November 27, 2000, noting that the need for administrative courts was a lot and "here the words, thank God, got down to business. Recently, the State Duma passed the bill in the first reading. Administrative Justice is important for the protection of human rights and to improve the work of all the power "[14]. VF Yakovlev, speaking at the congress, as an important task to note the first steps to establish administrative courts in the system of courts of general jurisdiction, emphasizing that in the system of arbitration courts of administrative boards have been created five years ago, and is now administered case in the total activity of arbitration courts occupy 46 percent. Thus, the "administrative proceedings already under way, has an organizational framework on it has gained a lot of experience," [15].
However, as rightly pointed out in the literature of the mid-90's., The idea of protecting the rights of citizens from abuses by government is not in Russia ended with the establishment of independent administrative and judicial authorities and the development of administrative and legal process, and for those years have been characterized and care deep understanding of the concept of administrative justice, and no radical proposals for its establishment. [16]
One of the classic scientific definition of "administrative justice" proposed DM Chechetov: administrative justice - "is the order of the consideration and resolution in the judicial procedural form of disputes arising in the administration between the citizens or legal entities, on the one hand, and administrative bodies - on the other, carried jurisdictional bodies, specially created for resolving legal disputes ". [17] A critical approach to this definition reveals there is one major contradiction to resolve disputes shall judicial procedure form, and cases are jurisdictional bodies, that is, not only the courts but also other, non-judicial, authorities. However, a marked contradiction is resolved if one interprets the concept of administrative justice in the broad sense, taking into account the existence of several of its models in different countries. NG Salishcheva defines the concept of administrative justice in terms of its supervisory capacity: a system of external control over the actions of administrative bodies and their officials against citizens. [18] This definition is the most extensive, reflecting the purpose of the administrative justice system, the rights and freedoms of citizens. NY Hamaneva realizing administrative justice as a system of special organs which exercise control in governance, considers it necessary to create an integrated system of administrative courts separate from the general proceedings. [19] AK Solovyov highlights the problem of administrative justice are three main aspects: 1) the material associated with the nature of the dispute (administrative and legal dispute), 2) organizational, due to the presence of special bodies to address these disputes, and 3) a formal, that is, availability of special procedural rules and consideration of public law disputes. [20]
Under the traditional approach of administrative justice has the following features in common. [21]
1. Existence of a legal dispute (administrative, legal, administrative dispute) of public law arising in connection with the implementation of public administration, executive, management activities of state and municipal employees, officers, ie, in the field of management. [22] However, consideration of the dispute is in the application of not only the public but also private law.
Administrative and legal dispute is a public law nature, he is a type of legal conflict. [23] The administrative and legal literature this problem has attracted the attention of scientists only in the last decade. [24] Since the administrative proceedings is understood to date in two forms - the consideration of administrative cases and complaints of individuals and entities on actions (inaction) and regulations governing state and municipal bodies, their officials, state and local government employees (administrative justice) - that and his subjects are, on the one hand, the administrative offense, and on the other - an administrative dispute (dispute as to administrative). Therefore, to describe the subject of administrative proceedings are encouraged to use a more general category - "administrative and legal conflict" [25].
Administrative and legal dispute (in the sense of administrative justice) is a legal conflict or legal conflict arising between state bodies, local self-government officials (on one side) and the other entities (the other side) for breach of subjective public rights natural or legal persons, the unlawful exercise of the administrative rule-making, administrative and legal disputes are resolved by the courts of general jurisdiction and arbitration courts within the established legal procedures to ensure the full implementation of the established administrative and legal status of entities whose rights and freedoms have been violated. Thus, judicial review is a procedural and legal way to resolve administrative disputes. That judicial procedure form provides equality of procedural provisions in judicial proceedings - the state and municipal authorities and natural or legal persons. In connection with this we can agree with all the arguments of the authors, which establishes the legal equality of the parties in the administrative and legal dispute, and point to their unequal position in the administrative and legal regulatory respect [26]. Very interesting proposition AK Solovieva that exploring the substantive aspects of administrative justice, said that the commission of unlawful acts, the failure of officials of their assigned duties, publication administrations illegal acts constitute an offense that emphasizes the legal nature of the administrative dispute [27].
2. Administrative and legal disputes are resolved in the framework of the administration of justice, that is, administrative justice - is the judiciary. [28]
3. Legal protection of subjective public rights of citizens is one of the main purposes of administrative justice. It is a violation of public rights is the subject of administrative justice, with disorders caused by illegal actions and decisions of the government and officials can apply to other subjective rights of citizens and legal persons.
4. Administrative tribunal, to a certain extent, independent from other branches of government (and other governments), and from the courts of law, and they also carry out external monitoring of executive power, that is, the judicial supervision of the authorities and their officials; often these are called quasi-judicial bodies, as their activities are different from the activities of the general courts dealing in the traditional civil procedure.
5. For the administration of justice characterized by the existence of special subjects "administrative yustitsionnogo" relationship (citizens, public authorities, entities executive officers), officials (judges), the dispute is heard in management, have specialized knowledge and expertise in specific areas of functioning executive.
6. Administrative and legal disputes (ie, disputes of citizens and other entities with a public authority) or the jurisdiction of courts of law, or by special administrative courts, separate from the ordinary courts, or the so-called quasi-judicial bodies.
7. Administrative jurisdiction is established by the rules of procedural law, ensuring that legal dispute formal (procedural) equality, that is, within a specially created grievance procedures (or claims). In considering the administrative case is subject to all the principles of the administrative process (publicity, of oral, fairness, competitiveness, spontaneity, and so on). In some countries, such as the former Soviet republics, have laws on administrative judicial procedure. [29]
8. Legal, "the result of" administrative process is recognition yustitsionnogo Administrative Court (general court, quasi-judicial bodies) illegality or invalidity (or, on the contrary, the rule of law and fact) received government (officials) or administrative acts committed by their actions (or inaction).
DN Bachrach proposes to distinguish between administrative justice in the broad and narrow sense. In a broad sense, it is a law administered by complaints of citizens about the legitimacy of the government and officials (this includes also the civil cases for claims of citizens to the executive branch on the restoration work, for damages caused by the illegal actions of state bodies of illegal for a warrant of living space, and C). [30]. In a narrow sense, the administration of justice by the courts means the consideration of complaints by citizens against acts of officers (employees) and controls. The author emphasizes that the administration of justice in Russia is justice in administrative cases, carried out according to the norms of civil procedure and arbitration procedural law (civil procedure) [31]. DN Bachrach also highlights the concept of general and specific complaints. [32] The appeal of the common law (common complaint) is regulated by the Law of the Russian Federation of 27 April 1993 (in the red. Federal Law of 14 December 1995), "On appealing against the actions and decisions that violate the rights and freedoms of citizens". [33] Judicial review on the basis of special rules (special appeal) is installed in special legislation (for example, the procedure for appealing the decision on a case concerning an administrative offense, Art. 267 of the Administrative Code).
Very interesting understanding of administrative justice as a legal means and at the same time a means of resolving legal conflicts. Traditionally, legal conflict mean differences or contradictions between different regulations that govern the same or related public relations and contradictions that arise in the course of enforcement and implementation of the public authorities and officials of certain powers to them. [34] Legal conflicts impede the implementation of the citizens of their rights, freedoms and legitimate interests, to break down the legal protection of these rights, violate the legal regime of the legal acts of governance, hinder the achievement of efficiency of the administrative rulemaking. Therefore, administration of justice contained in it using the right-pravovosstanovitelny a security and legal capacity, may contribute to the resolution of legal conflicts. Moreover, the use of administrative law yustitsionnogo can promote the effective use and other ways to resolve legal conflicts. For example: to provide interpretation of legal acts and the adoption of a new act, repeal of the old Act, changes, additions or revisions to existing regulations; systematization of legislation, maintenance of the negotiation process and the optimization of law, the relationship of theory and practice. [35] Thus, the administration of justice is a necessary attribute (attribute) of a modern constitutional state can provide legal (legal) way to overcome the legal conflicts arising in the field of human rights and freedoms of man and citizen, and in the area of judicial review of the legality of acts of management.
In Western European countries, the term "administrative justice", which played a positive role in the creation of legal protection from the actions and decisions of public administration and its agencies, is widespread in the XIX century. [36], when the judicial control of the administration stood in a separate sphere public inspection and legal action. [37] In the Russian Federation and in the present, the term "administrative justice" is used in those cases when there is, for example, the discussion of appeal against the actions and decisions of public authorities (officials, public servants and other entities), the possibility of creating in Russia independent system of administrative courts or separation in the courts of general jurisdiction of specialization (or panel) on Administrative Disputes. Issues of administrative justice (Administrative Justice) discuss current and arbitration judges of courts administrative disputes, ie, disputes arising from administrative legal relations. [38]
At the beginning of XX century., As well as today, there are two approaches to the practical organization of administrative justice, which reflect two opposing views on this legal institution: the first approach was to subordinate questions of public law courts of general jurisdiction (doctrine of the single justice), and the second - subordinated to questions of public law jurisdiction in the administration of a special judicial-administrative boards, which were established in the department to control (the doctrine of special administrative courts). These two areas of theory correspond two systems organization of administrative justice in practice: a single administrative justice was created in England, the North American States, Switzerland, Denmark, Norway, Belgium, the system of special panels was installed in office management in France, Spain, Portugal, and in Prussia and other German states. [39]
3)
Адміністративна юстиція в Україні – становлення та розвиток |
Однією з основних ознак правової держави є право на доступ до правосуддя та справедливий судовий розгляд. Згідно зі ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, які зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст.19 Конституції України). Забезпечення гарантій суб’єктивних прав громадян у відносинах з адміністративними органами є обов’язком правової держави, що обумовлює необхідність створення адміністративної юстиції в Україні, яка б, з одного боку, захищала суб’єктивні права громадян, а з іншого – за допомогою судової практики забезпечувала законність діяльності органів державної влади і, таким чином, сприяла зміцненню правопорядку в державі. Отже, запровадження адміністративного судочинства зумовлене правовою природою публічно-правових спорів, де громадянину протистоїть потужний адміністративний апарат. Разом із тим слід зазначити, що призначення адміністративної юстиції повинно полягати у здійсненні тільки правового контролю, а не контролю за доцільністю управлінської діяльності. Адміністративно-правовий захист має бути судовим правовим захистом, бо саме суди найбільше відповідають вимогам незалежності та неупередженості, що ставляться перед правозахисними органами. Завдяки створенню адміністративної юстиції буде не тільки гарантовано укріплення правопорядку в сфері управлінської діяльності, а й надано можливість окремому громадянину реалізувати свої права по відношенню до органів державної влади шляхом оскарження їх неправомірних рішень, дій чи бездіяльності. Отже, відбудеться істотне наближення до втілення в життя положень ст.55 Основного Закону. Під адміністративною юстицією, як правило, розуміють особливий вид правосуддя, метою якого є здійснення розгляду скарг громадян, їхніх об’єднань, інших фізичних і юридичних осіб на незаконні дії чи бездіяльність органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування (адміністративних органів), їх посадових і службових осіб, які завдають позивачам матеріальних чи (та) моральних збитків. Тобто предметом окремого судового розгляду спеціалізованими адміністративними судами згідно із запропонованим визначенням можуть стати конфлікти публічно-правового характеру, які на сьогодні вирішують загальні суди, частково – господарські суди1. До 1996 р. вирішення проблеми адміністративних судів гальмувалося в зв’язку з несприйняттям судовою системою та іншими державними структурами цього виду правосуддя. Лише із запровадженням на конституційному рівні принципу спеціалізації судів загальної юрисдикції адміністративна юстиція перестала бути лише теоретичною проблемою, а її запровадження поступово стало переміщуватися з площини загальнотеоретичних дискусій у сферу законотворення. Перші законодавчі ініціативи з цього питання, як відомо, з’явилися ще в 1996 р., хоча за умов нереформованої судової системи (на той час норми старого Закону "Про судоустрій" від 1981 р.) їх реалізація була неможливою. Водночас дедалі більше утверджувалася думка про те, що без запровадження адміністративної юстиції в Україні справа реформування її державного апарату є безнадійною, а захист прав і свобод громадян – недосконалим і далеким від демократичних стандартів. Серед етапів розвитку адміністративної юстиції як складової адміністративної та судової реформи можна виділити наступні:
Зайве наголошувати на тому, що зазначений процес має не лише нормативну, а й організаційну складову: нові суди слід укомплектувати, забезпечити матеріально й фінансово тощо, щоб адміністративний процес дійсно розпочався, а адміністративні суди, які здійснюватимуть правосуддя в адміністративних справах, були до цього належним чином підготовлені. Важливим поштовхом та орієнтиром подальших законодавчих зусиль у цьому плані стало підписання Президентом України Указу "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні" від 22 липня 1998 р., яким основні положення Концепції покладені в основу здійснення реформування системи державного управління. Зокрема тут на нормативному рівні було порушене питання про адміністративну юстицію як форму контролю за діяльністю управлінських органів. Відповідно до вимог Закону "Про судоустрій України" протягом трьох років, тобто з 1 червня 2002 року по 1 червня 2005 року, заплановано створення системи спеціалізованих адміністративних судів. Вже в 2002 році цим Законом було передбачено створення Вищого адміністративного суду України, який мав би забезпечити узагальнення практики застосування судами чинного законодавства в публічно-правовій сфері суспільних відносин. Щодо побудови апеляційних та місцевих адміністративних судів, то згідно з Прикінцевими та Перехідними положеннями Закону "Про судоустрій України" до їх створення розгляд справ, віднесених до підсудності місцевих адміністративних судів, здійснюють місцеві загальні суди, а справ, що належать до підсудності адміністративних апеляційних судів та Вищого адміністративного суду України, - відповідні загальні апеляційні суди та Касаційний суд України у порядку, встановленому процесуальним законом, шляхом запровадження спеціалізації суддів із розгляду справ адміністративної юрисдикції, в тому числі утворення судових колегій у справах зазначеної юрисдикції, до введення в дію процесуального закону, що регулює порядок розгляду справ даної юрисдикції відповідно до цього Закону3. Після прийняття Закону минуло три роки, проте деякі його положення визнані неконституційними, зокрема статті 32-37 глави 6 Закону щодо утворення та функціонування Касаційного суду визнані такими, що не відповідають Конституції4. Однак виключення з системи судів зайвих ланок тільки прискорить створення системи адміністративних судів, незважаючи навіть на фінансові та організаційні проблеми. Слід також зауважити, що наявність адміністративного судочинства органічно обумовлює і створення належного процесуального інструментарію. У зв’язку з цим важливим є прийняття Адміністративного процесуального кодексу України. На сьогодні Адміністративний процесуальний кодекс прийнятий Верховною Радою України у третьому читанні 17 березня 2005р. і переданий на підпис Президенту України. До юрисдикції цих судів згідно з цим Кодексом віднесено: 1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності; 2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів; 4) спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом, за винятком звернень про накладення стягнень за адміністративні проступки; 5) інші публічно-правові спори у випадках, встановлених цим Кодексом.5 До адміністративних судів можуть бути оскаржені в порядку, встановленому цим Кодексом, будь-які нормативно-правові акти чи правові акти індивідуальної дії суб’єктів владних повноважень з мотивів їх неконституційності, незаконності або невідповідності правовому акту вищої юридичної сили, крім випадків, коли щодо таких актів Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (ст.17 Проекту). Досвід інших країн світу засвідчує, що в переважній їх більшості (наприклад Франції, ФРН) для розгляду адміністративних справ спеціалізованими судовими органами використовується систематизоване адміністративне законодавство – Адміністративні кодекси. Саме вони докладно регулюють процес прийняття адміністративних рішень, їх реалізацію, процедуру оскарження до вищих інстанцій, права суб’єктів адміністративного провадження, статус державних і муніципальних службовців, їх права й функціональні обов’язки, відповідальність за неналежне виконання цих обов’язків та інші важливі питання управлінської діяльності. Тобто йдеться про законодавство, яке не є ідентичним законодавству про адміністративні правопорушення (в нашій країні, як відомо, діє Кодекс про адміністративні правопорушення 1984 р.). Крім того, на відміну від загального кодифікованого акта - Адміністративного кодексу в деяких європейських країнах, зокрема в Польщі, адміністративні суди у своїй діяльності керуються процесуальними законодавчими актами, такими як Адміністративний процесуальний кодекс. Такий досвід є доцільним для подальшого формування адміністративного законодавства. Не можна не відзначити ще одну обставину, що має зумовлювати конкретику регулювання адміністративно-процесуальних відносин і визначати їхню специфіку. Відомо, що будь-який правовий інститут не може ефективно діяти в структурі суспільних відносин, впливати на їх оптимальний розвиток, якщо не визріла суспільна необхідність у його використанні саме в цій, а не в іншій формі. Більшість таких справ у загальній системі судових справ і нині залишається незначною, якщо порівнювати їх із судовими справами, які щорічно розглядаються в будь-якій з західних країн. Це вказує на те, що громадянин України й нині, попри задекларований курс на побудову демократичної правової держави, залишається беззахисним перед державним механізмом. Отже, в Україні до нині так і не склалася система надійного захисту як приватних, так і публічних (у тому числі й державних) інтересів судами. Підсумовуючи, зазначимо, що з прийняттям Адміністративного процесуального кодексу і утворенням системи адмінсудів захист прав, свобод та інтересів людини і громадянина у сфері публічно-правових відносин буде забезпечено реально, а не декларативно. |