§ 8. Регулирование цен (тарифов) на товары, работы и услуги

В системе экономических категорий цена занимает центральное - узловое - место, так как цена реализации не только отражает стоимость реализуемого продукта (товаров, работ, услуг), но и соединяет воедино экономические интересы участников гражданского оборота: продавцов и покупателей. По существу, цена - это не чисто экономическая категория, а точнее - экономико-правовая категория, ибо с ценой связаны многие правовые аспекты отношений, регулируемых различными отраслями законодательства: гражданского, финансового, налогового, уголовного. Применительно к отдельным видам гражданско-правовых договоров цена признается существенным условием в силу закона, например, в договорах продажи недвижимости, продажи предприятия (п. 1 ст. 555 ГК): при отсутствии в договоре согласованного сторонами в письменной форме условия о цене договор продажи недвижимости, а равно договор продажи предприятия считаются незаключенными; то же самое относится к договорам аренды зданий и сооружений и аренды предприятий (п. 1 ст. 654 ГК). Если же цена не является существенным условием договора, договор считается заключенным и при отсутствии соглашения о цене. При этом в силу п. 3 ст. 423 ГК, если из закона, иных правовых актов, содержания или существа договора не вытекает иное, договор предполагается возмездным и его исполнение, как сказано в п. 3 ст. 424 ГК, когда цена не может быть определена исходя из условий договора, … «должно быть оплачено по цене, которая при сравнимых обстоятельствах обычно взимается за аналогичные товары, работы или услуги».

Таким образом, гражданское законодательство ориентируется на свободные или, другими словами, рыночные цены, которые формируются под влиянием соотношения спроса и предложения на рынке определенного товара, т. е. конкретной экономической ситуации или конъюнктуры.

В то же время государство не может оставаться в стороне от процессов ценообразования; необходимо учитывать общественные интересы, принимать во внимание фактическое положение многих групп населения, их жизненный уровень, прожиточный минимум; необходимо сдерживать инфляцию. В силу этих причин регулирование ценообразования является неотъемлемым элементом экономической политики российского государства.

В регулировании цен происходит балансирование между стихийными рыночными регуляторами, с одной стороны, и государственным регулированием, с другой. Несмотря на то, что радикальные политические и социально-экономические реформы в России были направлены на построение капиталистического государства с типичной рыночной экономикой, российское государство не отказалось от регулирования цен вообще. Участие государства в регулировании цен - подтверждение социальной ориентированности российского государства, которое в качестве одной из главных своих задач провозглашает повышение жизненного уровня и благосостояния населения. Благодаря государственному регулированию цен выравнивается материальное положение различных групп населения, сдерживается инфляция, т. е. опережающий рост цен по сравнению с ростом доходов населения.

В современной экономике государственное регулирование цен сближается с рыночным регулированием цен, поскольку любое регулирование опирается теперь на одни и те же экономические закономерности - на открытый еще экономистами прошлого закон прибавочной стоимости, требующий воплощения в цене реализации готового продукта не только затрат производителя, но и прибыли, ради которой он занимается бизнесом.

Российское государство стремится к тому, чтобы российские товары как на внутреннем, так и на внешнем рынке не были бы убыточными и продавались бы с прибылью для отечественного производителя. Характерный пример проявления экономической политики российского государства - споры о ценах на газ с нашими ближайшими соседями и друзьями: Украиной на рубеже 2005/2006 годов и Беларусью на рубеже 2006/2007 годов и вплоть до 2010 г. Повышение цен на газ - объективная необходимость для России, поскольку поставки газа соседним государствам по заниженным ценам, продолжавшиеся несколько лет, привели к появлению диспропорций в финансовом положении России. В конце концов, и Украина, а затем и Беларусь признали полную обоснованность и правомерность позиций России и контракты на экспортные поставки газа для этих стран были заключены по вновь согласованным ценам²⁴.

На внутреннем рынке ценовая политика государства также состоит в том, чтобы в принципе регулируемые государством цены обеспечивали компенсацию затрат и получение прибыли хозяйствующими субъектами. Но надо иметь в виду, что рыночная экономика - очень сложный предмет регулирования, - на формирование конъюнктуры оказывают влияние многие факторы, поэтому далеко не всегда цены таковы, что позволяют хозяйствующим субъектам получать прибыль от реализации товаров, выполнения работ или оказания услуг. Государство, естественно, учитывает состояние рынка и действующие на нем тенденции, а также принимает во внимание финансовое положение населения: средний прожиточный уровень жизни, минимальный и средний размеры заработной платы, пенсионное обеспечение, стоимость так называемой потребительской корзины, удельный вес необходимых потребительских расходов в структуре доходов граждан. Принимая во внимание все эти обстоятельства, государство проводит гибкую ценовую политику, можно сказать - весьма осторожную, ни в коем случае не форсируя повышение цен, а действуя осторожно и, самое главное, экономически обосновано. Государственное регулирование цен - это сложнейший процесс, скрупулезная работа, в которой задействованы многочисленные государственные органы на федеральном и региональном уровне.

Согласно пункту ж) ст. 71 Конституции РФ, основы ценовой политики находятся в ведении РФ. Законодательство РФ опирается на положения ГК РФ, которыми закреплено определенное соотношение между свободными рыночными ценами и ценами государственными. По общему правилу, действуют свободные договорные, т. е. рыночные, цены, а государственные цены применяются как исключение и только в прямо предусмотренных законом случаях. Этот вывод вытекает из положений п. 1 ст. 424 ГК («Цена»), согласно которым «исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон», но … «в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т. п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами».

Государственное регулирование цен ограничивается определенными рамками с учетом факторов, имеющих особое социальное и экономическое значение. Во-первых, в сферу государственного регулирования входят продукция и услуги субъектов естественных монополий; государственное регулирование цен в этой сфере направлено на недопущение установления монопольно высоких или завышенных цен. Во-вторых, государственное регулирование охватывает цены на услуги, стоимость которых выступает как неотъемлемая часть затрат, образующих базу для формирования цен на товары, работы и услуги массового спроса; имеются в виду цены на электрическую и тепловую энергию, цены (тарифы) транспортных организаций на услуги по перевозке грузов и пассажиров. В-третьих, государственное регулирование необходимо относительно цен на те товары и услуги, которые являются жизненно важными для населения: лекарства, продукты детского питания, коммунальные услуги.

Существует достаточно объемный массив нормативных правовых актов, посвященных вопросам ценообразования: среди этих актов есть федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные правовые акты, а также нормативные правовые акты субъектов РФ. Единого консолидированного закона, в котором были бы сведены воедино основные исходные положения о принципах ценообразования и применения цен, закреплены направления экономической политики государства в этой сфере, пока нет.

В связи с тем, что в п. 1 ст. 424 ГК было закреплено определенное соотношение между свободными рыночными и государственными ценами, был принят Указ Президента РФ от 28 февраля 1995 г. № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», в котором было предписано «осуществлять государственное регулирование цен (тарифов) в основном только на продукцию естественных монополий». В развитие положений данного Указа было принято постановление Правительства РФ от 7 марта 1995г. № 239 с аналогичным названием - «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», которое с изменениями и дополнениями действует и в настоящее время. Именно это Постановление, хотя по отдельным вопросам ценообразования были приняты федеральные законы, является центральным нормативным правовым актом, закрепившим основные позиции государственного регулирования цен. Названным Постановлением утверждены:

• перечень товаров и услуг, цены (тарифы) на которые регулируются Правительством РФ и другими федеральными органами исполнительной власти;

• перечень товаров и услуг, цены (тарифы) на которые регулируются органами исполнительной власти субъектов РФ;

• перечень товаров и услуг, по которым субъекты РФ вправе вводить регулирование цен путем установления тарифов и надбавок.

В этом перечне, например, указаны продукты детского питания. Реализуя предоставленное им право, субъекты РФ устанавливают предельные размеры торговых надбавок к отпускным ценам изготовителей продуктов детского питания, как правило, не более 20%; это сдерживает рост цен на эти товары, что имеет немаловажное значение для семейного бюджета граждан.

Государственное регулирование цен на товары и услуги, не вошедшие в перечни, содержащиеся в постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239 с учетом внесенных в это постановление последующих изменений и дополнений, прекращено.

В числе нормативных правовых актов, которыми регулируются цены и тарифы на отдельные виды товаров и услуг, могут быть названы:

• Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств»,

• постановление Правительства РФ от 9 ноября 2001 г. № 782 «О государственном регулировании цен на лекарственные средства»,

• Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса».

Большое внимание уделяется государством регулированию тарифов на электрическую и тепловую энергию. Эти вопросам посвящен Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», а также ряд постановлений Правительства РФ. По мере осуществления реформы электроэнергетики и формирования свободного рынка электроэнергии, сфера государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию будет сокращаться, а государственные цены и тарифы будут уступать место свободным рыночным ценам. Действие Федерального закона от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ ограничено сроком вступления в силу в полном объеме Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике». В этом Законе предусмотрены механизмы определения рыночной цены на оптовом рынке (п. 2 ст. 32) и на розничных рынках электроэнергии (ст. 40), но согласно п. 1 ст. 47 этого Закона, указанные нормы вступают в силу одновременно с вступлением в силу правил оптового рынка, утверждаемых Правительством РФ. Тогда завершится переходный период реформы электроэнергетики и начнет функционировать рынок электрической и тепловой энергии.

Определенным своеобразием отличается государственное регулирование ценообразования в сфере розничной торговли.  Хотя провозглашается как принцип, что хозяйствующие субъекты, осуществляющие торговую деятельность, самостоятельно определяют цены на продаваемые товары, установлены некоторые ограничения. Так, согласно Федеральному закону от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», в случаях, когда рост цен на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимости составляет 30 и более процентов в течение тридцати календарных дней на территории отдельного субъекта РФ или территориях субъектов РФ, Правительство РФ в целях стабилизации розничных цен на данные виды товаров имеет право устанавливать предельно допустимые розничные цены на них на указанных территориях на срок не более чем девяносто календарных дней (ч. 5 ст. 8).

Компетенцией в области ценообразования наделены различные государственные органы как на федеральном, так и на региональном уровне. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» был создан путем преобразования ранее существовавшей Федеральной энергетической комиссии специальный компетентный федеральный орган исполнительной власти - Федеральная служба по тарифам (ФСТ). Положение о ФСТ утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 332 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам».

ФСТ является федеральным органом исполнительной власти, находящимся непосредственно в ведении Правительства РФ. ФСТ уполномочена осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством РФ; ФСТ вправе осуществлять контроль за правильностью применения государственных цен. К полномочиям ФСТ относится регулирование естественных монополий в части определения (установления) цен (тарифов) на их продукцию и услуги и осуществление контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий. Полномочия ФСТ не охватывают регулирование тех цен и тарифов, которые относятся к полномочиям других федеральных органов исполнительной власти.

Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» уточнены полномочия федеральных государственных органов и органов субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов, в частности, тарифы на услуги по передаче тепловой энергии устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ.

Поскольку по общему правилу повышение государственных цен и тарифов может производиться не чаще чем по прошествии одного года, уполномоченные государственные органы обычно принимают решения о повышении цен и тарифов в начале наступающего года. Так, Городской комитет по тарифам Правительства Санкт-Петербурга объявил, что в Санкт-Петербурге электроэнергия подорожает на 16,61%, а в среднем тарифы на услуги жилищно-коммунального хозяйства, тепло, воду, транспорт, повысятся в 2007 г. по сравнению с 2006г. на 15%²⁵. Согласно ст. 2 Закона Санкт-Петербурга от 20 ноября 2006 г. № 553-87 «Об упорядочении государственного регулирования тарифов (цен)», вновь устанавливаемые цены (тарифы), надбавки к ним, отнесенные к компетенции органов государственной власти Санкт-Петербурга, начинают действовать, по общему правилу, не ранее чем через месяц после официального опубликования акта соответствующего органа об установлении этих цен (тарифов) или надбавок к ним.

Субъекты предпринимательской деятельности обязаны соблюдать установленные государством цены, тарифы и надбавки к ценам и тарифам. Различные нарушения государственных цен влекут за собой имущественные санкции. В Законе г. Москвы от 28 января 2004 г. № 5 «О государственном контроле за соблюдением порядка ценообразования и применения регулируемых цен» излишне полученная выручка определяется … «как разница между фактической выручкой от реализации продукции по завышенным ценам (с учетом доплат, надбавок, скидок к ним и т. п.) и стоимостью этой же продукции по ценам (с учетом доплат, надбавок, скидок к ним и т. п.), сформированным в соответствии с федеральным законодательством и законодательство города Москвы»²⁶. Кроме того, могут быть применены штрафные санкции, предусмотренные ст. 14.6. КоАП РФ: за завышение или занижение регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и т. п.) на продукцию, товары либо услуги, предельных цен (тарифов, расценок, ставок и т. п.), завышение или занижение установленных надбавок (наценок) к ценам (тарифам, расценкам, ставкам и т. п.), нарушение установленного порядка регулирования цен (тарифов), а равно иное нарушение установленного порядка ценообразования могут быть наложены административные штрафы - на граждан в размере пяти тысяч рублей, на должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей либо применяется дисквалификация на срок до трех лет, на юридических лиц - ста тысяч рублей либо применяются иные санкции, предусмотренные КоАП РФ.