Возможности и ограничения централизации бюджетных закупок

Автор: Министерство финансов РФ. 18 Авг 2009 в 9:45

Особого рассмотрения заслуживает вопрос целесообразности осуществления совместных торгов. Осуществление совместных торгов возможно при проведении закупки аналогичных товаров, работ или услуг и целесообразно в следующих случаях:

• существуют основания предполагать возможность получения экономии при проведении более значительной по масштабу закупки;

• в случае совместного финансирования объекта за счет поступлений из разных бюджетов;

• при наличии долгосрочной постоянной потребности в одинаковых товарах у разных заказчиков.

Наличие разовой, но крупной потребности в одинаковых (аналогичных) товарах тем меньше должно являться основанием для проведения совместных торгов, чем менее аналогичны товары и меньше возможная экономия бюджетных средств при проведении совместной закупки.

Проведение совместных торгов не только обеспечивает возможность получения экономии на масштабе производимой закупки, но также имеет значительное количество недостатков:

• существенно увеличивающиеся временные и, возможно также, стоимостные затраты на подготовку проведения закупки, так как требуется подготовка и согласование большего числа документов;

• возрастающая юридическая сложность осуществления торгов, так как требуется заключение договора о проведении совместных торгов;

• необходимость заблаговременного планирования закупок всеми их участниками, что затруднено ограниченными возможностями такого планирования в российских условиях;

• возросшие риски обжалования результатов торгов, так как ошибка кого-либо одного из участников торгов приведет к обжалованию результатов совместной закупки в целом.

Значительного количества из этих проблем возможно избежать в случае создания уполномоченного органа или выбора специализированной организации. Анализ практического опыта показывает, что значительная часть как муниципалитетов, так и субъектов Российской Федерации (более 50 %) пошла этим путем.

При этом вопросы упорядочивания торгов, простоты контроля, обеспечения единообразия, методической помощи заказчикам и так далее решаются в этом случае и без организации совместных торгов. Это не отрицает возможность проведения совместных торгов через уполномоченный орган, хотя и снижает их целесообразность.

Основная причина создания уполномоченного органа или выбора специализированной организации — отсутствие людей, способных и достаточно квалифицированных для проведения бюджетных закупок у заказчиков.

Минусы создания уполномоченного органа или выбора специализированной организации — неясное разграничение ответственности на уровне технической работы. Заказчик утверждает техническое задание (технические требования), он же участвует в оценке (по сути только он понимает, что соответствует требованиям, что нет), но формально за торги отвечает уполномоченный орган или специализированная организация. Этот вопрос необходимо решать путем внесения соответствующих дополнений в федеральное законодательство, а также путем проведения обучения и повышения квалификации государственных служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих по вопросам бюджетных закупок.

Может быть рекомендовано определение формирования и функционирования управляющего органа (или выбора специализированной организации) с установлением дополнительного условия осуществления через этот орган или организацию определенной доли от общих бюджетных закупок в субъекте Российской Федерации (муниципалитете) как одно из условий предоставления стимулирующих проведение реформ видов финансовой помощи.

РЕЕСТР ЗАКУПОК

Реестр государственных (муниципальных) контрактов должен содержать данные об итогах размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. В него должны включаться данные о государственных или муниципальных контрактах, заключенных государственными или муниципальными заказчиками от имени, соответственно, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Для полного отражения информации о контрактных обязательствах, важных как для отражения реализации существующих расходных обязательств, так и для отражения процесса расходования средств в рамках существующих лимитов расходов, в реестре целесообразно отражать:

1)   наименование заказчика;

2)   источник финансирования;

3)   способ размещения заказа;

4)   дату заключения контракта и дату подведения результатов конкурса или итогов запроса котировок, дату проведения аукциона;

5)   предмет контракта;

6)   цену контракта;

7)   срок исполнения контракта;

8)   наименование исполнителя по контракту;

9)   сведения о выполнении контракта.

Ведение реестра должно быть автоматизировано. Составляющаяся база данных должна служить при необходимости основой для формирования базы данных о недобросовестных поставщиках с занесением соответствующих данных в графу «исполнение контракта».

Основная роль ведения реестра контрактов, фактически продолжающая практику регистрации договоров в финансовых органах, принадлежит уполномоченным органам по организации и осуществлению государственных или муниципальных закупок, а также органам по кассовому исполнению региональных и местных бюджетов.

При превышении суммой контракта суммы оставшихся лимитов бюджетных обязательств данного заказчика на период, соответствующий сроку реализации контракта, органу власти, регистрирующему контракт и вносящему его в реестр контрактов, необходимо поставить вопрос о необходимости внесения:

1)   изменений во временное распределение лимитов бюджетных обязательств (перенос лимитов более позднего периода на более ранний период);

2)   соответствующих изменений в размер и структуру бюджета действующих обязательств.

При этом в управленческих целях целесообразно выделять также следующие характеристики заключенного контракта:

1)   расходное обязательство, в рамках которого реализуется данный контракт (возможно выделять также контракты, направленные на обеспечение текущей деятельности самого заказчика);

2)   коды бюджетной классификации расходов, финансирующие обязательства по данному контракту;

3)   осуществляется контракт в рамках реализации собственных полномочий или в рамках реализации полномочий, переданных субъектам Российской Федерации федеральными законами (муниципалитетам — федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации);

4)   показатели обоснования бюджетных ассигнований, которые связаны с данными расходами.

Законодательно заключение многолетних контрактов не запрещено, при этом в настоящее время такая практика не распространена и сильно затруднена однолетним характером бюджетного планирования. При переходе к многолетнему, например, трехлетнему, планированию роль государственных и муниципальных контрактов как способа мониторинга и контроля расходных обязательств резко возрастает, так как значительная часть бюджета действующих обязательств, переходящих из одного финансового года в другой, с гражданско-правовой точки зрения будет оформлена в виде контрактов. Роль реестра для мониторинга текущих обязательств трудно будет переоценить.

Кроме того, реестр контрактов уже в настоящее время позволяет оперативно формировать платежный график и может быть существенным подспорьем финансовому органу или органу, осуществляющему кассовое обслуживание бюджета, в управлении ликвидностью в краткосрочной перспективе.

« Использование инструментов бюджетных закупок в бюджетном процессе

Возможности и ограничения централизации бюджетных закупок »

Рубрики: Управление бюджетными закупками

ОЦЕНКА КАЧЕСТВА БЮДЖЕТНЫХЗАКУПОК

Использование системы закупок и различные особенности ее организации оказывают непосредственное влияние на эффективность и прогнозируемость бюджетных расходов. В целом можно выделить следующие направления, по которым финансовому органу следует проводить оценку качества бюджетных закупок в субъекте Российской Федерации (муниципалитете):

1)   экономия бюджетных средств при сохранении качества закупаемых товаров;

2)   повышение точности прогноза бюджетных расходов в кратко- и среднесрочной перспективах;

3)   снижение рисков дополнительных расходов в будущем;

4)   снижение коррупции и повышение степени контроля за расходами;

5)   обеспечение инструментария для перехода к бюджетированию по результатам.

Экономия бюджетных средств при сохранении качества закупаемых товаров. Переход к публичным закупкам товаров, услуг и работ для государственных (муниципальных) нужд в соответствии со строгими, одинаковыми для всех и известными потенциальным поставщикам процедурами позволяет упорядочить и расширить рынок за счет новых производителей, снижает издержки потенциальных продавцов и повышает их уверенность в оплате их труда. Расширение конкуренции, таким образом, ведет к снижению расходов бюджета как в кратко- , так в средне- и в долгосрочном периодах.

В краткосрочном периоде расширение конкуренции заставляет традиционных поставщиков снижать издержки и заботиться об эффективности своей деятельности. В среднесрочной перспективе расширяется список потенциальных поставщиков и производителей, предлагающих свои товары и услуги государственным (муниципальным) заказчикам. Это явление в Российской Федерации также имеет территориальный аспект, то есть расширяется предложение со стороны поставщиков, которые расположены в других субъектах Российской Федерации (муниципальных образованиях). В долгосрочной перспективе использование процедур бюджетных закупок позволяет более прогрессивным технологиям производства общественных товаров и услуг вытеснять устаревшие технологии за счет экономии издержек и повышения качества.

Показателями эффективности работы системы бюджетных закупок по данному направлению могут быть:

• в краткосрочной перспективе — снижение фактических сумм контрактов от прогнозных как по отдельным отраслям (государственным заказчикам), так и в целом по расходам бюджета;

• в среднесрочной перспективе — снижение фактических сумм контрактов от прогнозных как по отдельным отраслям (государственным заказчикам), так и в целом по расходам бюджета; доля новых поставщиков по государственным (муниципальным) контрактам;

• в долгосрочной перспективе — отклонение фактических сумм контрактов от прогнозных как по отдельным отраслям (государственным заказчикам), так и в целом по расходам бюджета; доля новых поставщиков по государственным (муниципальным) контрактам; устойчивое снижение расходов в постоянных ценах по приобретению одного товара (работы, услуги) в течение нескольких лет (группы товаров, услуг, работ).

Повышение точности прогноза бюджетных расходов в кратко- и среднесрочной перспективах. Осуществление успешных бюджетных закупок невозможно без развития системы мониторинга и прогнозирования цен на закупаемые товары, услуги и работы. Развитие методов прогнозирования, дополненное расширением статистической базы наблюдений, будет способствовать более точному планированию ожидаемых расходов для оплаты приобретаемых в результате торгов товаров, услуг и работ. При этом в долгосрочном периоде возможно существенное изменение рыночных условий, также как и макроэкономических условий в целом, возникновение новых факторов, оказывающих влияние на цены, что приводит к снижению точности и практической значимости долгосрочного прогнозирования стоимости бюджетных закупок.

Показателями эффективности работы системы бюджетных закупок по данному направлению могут быть:

• в краткосрочной перспективе — отклонение фактических сумм контрактов от прогнозных как по отдельным отраслям (государственным заказчикам), так и в целом по расходам бюджета; систематическое или случайное отклонение фактических цен от прогнозировавшихся по отдельным товарам (услугам, работам) или группам товаров;

• в среднесрочной перспективе — степень соответствия фактической динамики изменения цен прогнозировавшейся по отдельным товарам (услугам, работам) или группам товаров; степень соответствия фактических расходов по государственным (муниципальным) закупкам прогнозировавшимся в рамках реализации среднесрочных целевых программ ведомств.

Снижение рисков дополнительных расходов в будущем. Эффективная система бюджетных закупок обеспечивает проведение честных, справедливых торгов, результаты которых не оспариваются их участниками. Кроме этого, с использованием ее процедур закупаются товары, услуги, работы, качество которых не отличается в худшую сторону от требуемого условиями проведения закупки. Менее эффективное или неполное применение установленных законом процедур закупок, недостаточное внимание к формулированию качественных или количественных требований к закупаемым для государственных (муниципальных) нужд, плохая организация системы планирования закупок на кратко- и среднесрочную перспективы приводит к увеличению риска незапланированных расходов в будущем.

Показателями эффективности работы системы бюджетных закупок по данному направлению могут быть:

• в краткосрочной перспективе — количество случаев оспаривания результатов торгов, предъявления жалоб на результаты торгов, на действия или бездействие государственных заказчиков, уполномоченных органов, специализированных организаций; количество торгов, результаты которых аннулированы по решению суда; количество конкурсов, признанных несостоявшимися;

• в среднесрочной перспективе — количество контрактов, результаты реализации которых не приняты в связи с недостаточным качеством поставленных товаров, оказанных услуг, осуществленных работ; величина расходов, обусловленных принятыми судебными решениями, связанными с проведением государственных (муниципальных) закупок; величина расходов, на которую были увеличены расходы по сравнению с установленной в результате проведения торгов величиной, необходимых для завершения работ по выполнению контракта.

Снижение коррупции и повышение степени контроля за расходами. Эффективная система планирования и осуществления государственных (муниципальных) закупок должна обладать развитой системой мониторинга и контроля качества осуществления процедур. Проводимые плановые и внеплановые проверки могут показывать уровень коррупционности проводимых торгов, что прямо влияет на величину расходов бюджета, а также позволяет обеспечить прозрачность осуществления расходов. Обоснованный уровень необходимых для осуществления государственных (муниципальных) полномочий расходов при возникновении коррупции будет превышен, что не позволит обеспечить предоставление достаточного количества и качества общественных услуг за счет бюджетных средств.

Показателями эффективности работы системы бюджетных закупок по данному направлению могут быть:

• в краткосрочной перспективе — количество и динамика выявленных нарушений в сфере бюджетных закупок; степень исполнения предписаний по исправлению выявленных нарушений;

• в среднесрочной перспективе — количество и динамика выявленных систематических нарушений по отраслям (государственным (муниципальным) заказчикам); результаты опросов предпринимателей;

• в долгосрочной перспективе — данные независимых исследований (индексы коррупционности).

Обеспечение инструментария для перехода к бюджетированию по результатам. Переход к закупкам бюджетных услуг (контрактация) является важным направлением расширения практики бюджетирования по результатам (более подробно смотри подраздел 12.5.3). На этом пути будет как расширяться номенклатура закупаемых в результате торгов товаров, услуг и работ, так и усложняться процедура планирования закупок и оценки качества закупаемых товаров, услуг и работ.

Показателями эффективности работы системы бюджетных закупок по данному направлению могут быть:

• в краткосрочной перспективе — величина закупки в результате торгов товаров, услуг, работ, ранее производившихся бюджетными учреждениями или органами власти непосредственно; расширение номенклатуры закупаемых товаров, услуг, работ;

• в среднесрочной перспективе — сокращение закупок товаров, услуг и работ, необходимых для оказания общественных услуг и производства общественных товаров, содновременным переходом к закупке на торгах услуг и товаров, для производства которых они закупались;

• в долгосрочной перспективе — использование общественных опросов (опросов потребителей) для оценки качества закупаемых общественных (бюджетных) товаров и услуг.