- •Муниципальные правовые акты можно классифицировать по следующим основаниям:
- •Отличие актов местного самоуправления от иных правовых актов
- •Порядок подготовки, принятия и утверждения правовых актов местного самоуправления
- •Основные требования законодательства к принимаемым правовым актам местного самоуправления
- •Нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования
- •Правовые акты главы муниципального образования
- •Акты главы местной администрации, иных органов и должностных лиц органов местного самоуправления
Правовую основу местного самоуправления составляют Конституция РФ, федеральные, региональные, муниципальные нормативные правовые акты, в которых содержаться муниципально-правовые нормы. Выше мы рассматривали источники муниципального права и, чтобы не повторяться, студенту следует сосредоточиться на изучении муниципальных правовых актах. Но для начала надо вспомнить определение правового акта и его основные виды, и на этой основе приступить к уяснению основных характеристик правовых актов, принимаемых (издаваемых) на муниципальном уровне, их многообразии, специфике их подготовки, принятия, исполнения, а также отмены.
***
Основным субъектом правотворчества является население муниципального образования. Следует сказать, что законодательство о местном самоуправлении, обозначая достаточно традиционный способ принятия населением соответствующего правового решения на местном референдуме, одновременно с этим, вводит новую форму - правотворческую инициативу, реализация которой создает и новую разновидность правовых актов местного самоуправления — постановление представительного органа местного самоуправления, принятое в порядке правотворческой инициативы.
Наряду с населением муниципального образования право на издание соответствующих актов также имеют органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.
Понятие муниципального правового акта. Правовой акт местного самоуправления - это официальный письменный акт, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах собственных полномочий и устанавливающий общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования.
Согласно ст.ст. 2 и 7 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) под муниципальным правовым актом понимается решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
В соответствии со статьей 43 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) Система муниципальных правовых актов включает в себя: Устав муниципального образования, правовые акты представительного органа (решение, регламент, положение, планы и программы социально-экономического развития, резолюции, обращения, заявления), правовые акты Главы муниципального образования (постановления и распоряжения), правовые акты должностных лиц местного самоуправления (приказы, распоряжения, инструкции) и иные правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан).
Виды нормативных правовых актов местного самоуправления. Среди правовых актов местного самоуправления можно выделить:
Устав муниципального образования — основной нормативно-учредительный акт, определяющий статус муниципального образования.
Регламент представительного органа местного самоуправления – правовой процессуальный акт, регулирующий порядок работы представительного органа местного самоуправления, внесения и рассмотрения вопросов на его сессиях, образования комиссий и др.
Постановление – нормативный акт или акт, имеющий общее значение.
Положение – акт, систематизирующий нормы статусного (об органе) или тематического содержания и утверждаемый распорядительным актом.
Распоряжение – акт оперативно-конкретного характера.
Приказы и инструкции – акты оперативно-распорядительного характера.
Муниципальные правовые акты можно классифицировать по следующим основаниям:
1) по нормативной природе различаются нормативные правовые акты длительного действия, адресованные широкому кругу лиц (например, Уставы, регламенты представительных органов местного самоуправления) и правовые акты индивидуального содержания (к примеру, распоряжение Главы местной администрации о приеме (увольнении) на работу директора муниципального образовательного учреждения);
2) по порядку принятия различают решения: а) принятые населением муниципального образования на референдуме; б) принятые коллегиально на собраниях (сходах) (в частности, по вопросу о структуре органов местного самоуправления); в) принятые в порядке правотворческой инициативы (решение представительного органа о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования); г) принятые коллегиально на сессиях представительного органа местного самоуправления; д) принятые на основе единоначалия (Постановление Главы муниципального образования); е) принятые в рамках межмуниципального сотрудничества (например, соглашение об объединении финансовых средств соседствующих муниципальных образований); ж) договоры, если хотя бы одна из сторон представляет интересы соответствующего муниципального образования: договор местной администрации с частной фирмой о строительстве муниципального жилья;
3) по содержанию, т.е. в зависимости от рассматриваемого в них вопроса, правовые акты можно сгруппировать, например, правовые акты по вопросам социальной защиты населения, правовые акты по вопросам деятельности органов местного самоуправления в культурной сфере и т.п.;
4) по порядку вступления в юридическую силу различают правовые акты, требующие обязательной публикации (например, Устав) и правовые акты, не требующие официального опубликования (обнародования) (как правило, акты для служебного пользования).
Отличие актов местного самоуправления от иных правовых актов
Правовой акт местного самоуправления как письменный документ, регулирующий муниципальные отношения, будет отличать, прежде всего, особая форма выражения содержащегося в ней предписания. Такой формой в данном случае является норма муниципального права. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 15, определяя сферу исключительного ведения представительного органа местного самоуправления, определяет сущность нормы муниципального права как «общеобязательное правило по предметам ведения муниципального образования, предусмотренное уставом муниципального образования». Учитывая, что нормы муниципального права устанавливаются также Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, следует подчеркнуть, что правовые акты местного самоуправления определяют лишь часть норм муниципального права.
Здесь же необходимо отметить, что такие письменные документы наряду с другими признаками будет отличать и специфический язык, в том числе и собственные юридические понятия и термины. В литературе уже высказывалось мнение о том, что право местного самоуправления стремительно насыщается понятиями, чуждыми нашим правовым традициям. Так, предлагалось вместо понятия «муниципальное право» использовать «самоуправленческое право» (См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С., 126). Попытку использовать традиционную терминологию сделали и авторы интересного, но довольно спорного в ряде моментов «Уложения о Народном собрании территориальной (поместной) общины» (Российская газета. 1995. 11 марта). Однако термин «Муниципальное право» прочно вошел в правовую лексику. Поэтому возражения части правоведов тонут в массе употреблений этого и других понятий права местного самоуправления. Видимо, это не такая большая беда, если понятия и термины получат достаточно четкое определение в научной литературе, что определит их однозначное использование и в правовой практике. Тем более что исторически сложилось, что юриспруденция, как и ряд других наук - политология, психология - «разговаривает» на латинском и древнегреческом языках.
Правовой акт местного самоуправления обладает общеобязательностью. Это значит, во-первых, что «решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами» (п.1 ст. 44 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Во-вторых, правовой акт местного самоуправления официально признается государством и его органами, т.е. не нуждается в дополнительном утверждении органами государственной власти. В силу этого, как предусмотрено законодательством, «неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законами» (Там же. Ст. 44, п. 3). Таким образом, государство обеспечивает юридическую силу правовых актов местного самоуправления наряду с другими актами в Российской Федерации.