Тема 5. Федеративное устройство России

§ 1. Институты государственного устройства и территориального устройства. Виды форм государственного устройства. Проблема суверенитета в федеративном государстве. Понятие и правовая природа автономии. История развития территориального и государственного устройства России. Эволюция принципов российского федерализма. Принципы федеративного устройства России на современном этапе

<QUEST1< FONT>Государственное устройство – одна из составных характеристик формы государства. Всякое государство представляет собой политико-территориальное образование, и территория является неотъемлемым, обязательным признаком государства. Территория государства – это природное пространство, очерченное государственной границей, на которое распространяется суверенная власть данного государства. Ст. 67 Конституции РФ установила, что территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море. Закон Российской Федерации от 1.04.1993 г № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (с последующими изменениями) определяет государственную границу РФ как линию и проходящую по этой линии вертикальную поверхность, определяющие государственную территорию (суши, вод, недр, воздушного пространства) Российской Федерации, т.е. пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации. В соответствии с п. «н» ст. 71 Конституции РФ определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа относится к предметам ведения Федерации.

Прохождение государственной границы устанавливается международными договорами РФ и федеральными законами. Государственная граница проходит на суше по характерным точкам и линиям рельефа, на море – по границе территориального моря, по рекам – по середине главного фарватера. Указанный выше федеральный закон определяет порядок пересечения государственной границы на суше, на воде и в воздухе, порядок установления и правовой режим пограничных зон (порядок передвижения, проживания, ведение хозяйственной деятельности в пограничных зонах и т.д.).

Правовой режим прилегающих морских вод определяется федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне Российской Федерации» (с последующими изменениями). Этот нормативный акт устанавливает, что внутренними водами РФ являются воды портов, заливов, лиманов, если их берега принадлежат России и ширина пролива не превышает 24 морских миль, а также бухты, заливы, моря, исторически принадлежащие России. Территориальным морем является морской пояс шириной 12 морских миль, прилегающий к сухопутной территории (в т.ч. и к островам РФ) и к внутренними водам России. Закон устанавливает порядок прохождения судов в территориальных и внутренних водах, ведения хозяйственной деятельности (рыболовство, добыча полезных ископаемых и т.д.), экологические правила, а также юрисдикцию российских властей в отношении судов и физических лиц, находящихся на морской территории РФ.

Воздушное пространство считается территорией РФ на высоту 100 км. Что касается недр, то их глубина международно-правовыми актами в настоящее время не определена и фактически юрисдикция каждого государства простирается на ту глубину, которую можно достичь в настоящее время (самая глубокая в мире скважина пробурена в России на Кольском полуострове – более 12 000 метров, что в сопоставлении с размерами земного шара крайне незначительно).

<QUEST2< FONT>Территория государства в целях наиболее эффективного осуществления функций государства, как правило, разделена на части. В зависимости от правого статуса внутренних частей территории государства, их взаимоотношениях с центральной властью государства принято подразделять на унитарные и федеративные. Некоторые авторы к этой классификации добавляю и конфедерации. Конфедерация представляет собой союз суверенных государств, объединяющих исполнение определенных государственных функций и создающие для этого определенные надгосударственные органы. В ХVIII, ХIХ, начале ХХ века обычно в конфедерациях объединяли функции обороны, военные функции. Во второй половине ХХ века конфедерации возникают и на основе частично совместного исполнения других функций государств – экономической, социальной. Поскольку конфедерация включает в себя государства, сохраняющие свою суверенность в полной мере, в том числе и право свободного выхода из конфедерации, вопрос о признании конфедерации формой государства (или формой межгосударственной организации) остается спорным.

Унитарные государства (от лат. «unus» - один) – это единые государства, территория которых обычно разделяется на административно-территориальные единицы. Эти единицы не обладают собственным законодательством или тем более конституциями, они не обладают политической самостоятельностью. По своему территориальному устройству унитарные государства не являются абсолютно одинаковыми. Они могут включать в себя отдельные автономные территории (Франция – Корсика). В настоящее время формируются регионалистские государства – государства, в которых вся территория состоит из частей, обладающих той или иной автономностью (Италия, Испания).

Федеративные государства <QUEST3< FONT>состоят их территориальных частей, обладающих определенной долей политической власти, формирующих собственные органы государственной власти, обладающих собственным законодательством, а в некоторых случаях и конституциями. Одной из важных правовых теоретических и практических проблем федеративной формы государственного устройства является проблема государственного суверенитета. Государственный суверенитет представляет собой политико-правовой признак государства и его свойство – самостоятельно, независимо от других властей (внешних и внутренних) определять свою внутреннюю и внешнюю политику принимать соответствующие решения т.е. верховенство государственной власти внутри страны и ее независимость во внешней сфере. Верховенство государственной власти внутри страны означает ее возможность определять правовой статус всех иных субъектов и самого государства. Это не в коей мере не противоречит принципу народного суверенитета означающему что единственным источником власти в государстве является народ. Народ создает Российское государство, является источником его власти, но государство, получив власть от народа, в дальнейшем осуществляет верховную власть на всей территории государства над всеми субъектами именно потому, что получила эту власть от лица народа. В обществе существует множество различных властвующих субъектов (родители – над детьми работодатели над работниками религиозная община над членами общины и т.д.). Однако именно государство определяет статус субъектов пределы и правила их властвования в то время как они не имеют права и возможности устанавливать какие-либо нормы деятельности государства. Что касается внешней самостоятельности государства его самостоятельно участия в международных отношениях то речь, несомненно, идет о юридическом равноправии с другими государствами, а не об абсолютной независимости государств друг от друга. Некоторые авторы отягащают такое понимание суверенитета ссылкой на то, что само государство является демократическим, строится на признании и защите прав и свобод человека и гражданина на народном суверенитете (Мархгейм М.В. Смоленский М.Б. Яценко И.С. Конституционное право Российской Федерации. СПб. Юридический центр Пресс. 2003. С.262).

При всей важности указанных признаков вряд ли можно согласиться с тем, что они влияют на наличие или отсутствие у государства суверенитета. Суверенность - самостоятельный признак государства. Даже сугубо антидемократические государства диктатуры обладают признаком суверенности.

<QUEST4< FONT>Применительно к федеративным государствам важное значение имеет вопрос о том, обладают ли субъекты федерации государственным суверенитетом полностью или частично или же они его лишены? В науке существуют различные позиции по данному вопросу. В 90-х годах прошлого века в России были распространены теории «расщепленного», «частичного» или «делимого» суверенитета. При некоторых различиях в аргументации сторонники этих концепций в той Лии иной степени признают суверенность не только Российской Федерации, но и суверенитет ее субъектов, как правило, только республик. Распространенность такой позиции, особенно в 90-е годы прошлого века (См. Мухаметшин Ф.Х Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа//Государство и право. 1994. № 3. С.54, Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм// Государство и право. 1996. №10.С13, Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С.126-127, Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право Российской Федерации.М., 2004. С.276 – 277)

покоилась не на юридическом фундаменте, а скорее на политическом, т.к. собственно текст Конституции РФ 1993 года не дает оснований для этой теории, за исключением, пожалуй, только термина «государство» упомянутого в ч.2 ст. 5 Конституции применительно к республикам – субъектам РФ. Политическая ситуация начала 90-х годов требовала от центральной власти заручиться политической поддержкой регионов, прежде всего, республик для сохранения целостности государства. Отсюда знаменитая фраза тогдашнего Президента РФ Б.Н.Ельцина обращенная к руководителям регионов «Берите суверенитета сколько хотите!». В 90-х годах в Конституциях всех республик – субъектов РФ были закреплены нормы об их суверенности и как следствие – о том, что законы Федерации применяются на территории республик, только если они не противоречат республиканским законам. Государственно-правовая практика 90-х годов ярко продемонстрировало ошибочность позиции «частичного суверенитета» субъектов Федерации. Верховенство внутри страны не может принадлежать двум субъекта одновременно – это противоречит самой сущности верховенства. Верховенство, суверенность федеральной власти, однако, совсем не означает что субъекты федерации не могут иметь собственные предметы ведения и принимать по ним самостоятельные решения. Следует, однако, иметь в виду, что эти предметы ведения устанавливаются федеральной конституцией и решения, принимаемые субъектами РФ по предметам собственного ведения не должны противоречить общим правовым принципам, установленным и закрепленным Конституцией РФ и федеральным законодательством.

В 2000-х годах государством была проделана огромная по объему и трудности работа по приведению Конституций республик, Уставов других субъектов РФ и регионального законодательства в соответствии с федеральной Конституцией и федеральным законодательством. Правовой основой этой работы явилось постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000г. № 10-П, в котором дано определение понятия государственного суверенитета как верховенства независимости и самостоятельности власти государства на всей его территории и независимости в международном общении. Носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Суверенитет России в силу ст. Конституции РФ исключает существование двух уровней суверенных властей, т.е. республики и иные субъекты РФ не вправе наделять себя свойствами суверенного государства даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным. Конституционный Суд РФ сослался при этом на закрепленный в Основах конституционного строя принцип равноправия субъектов РФ, указав, что признание республик суверенными государствами нарушит этот принцип, ибо суверенный субъект не может быть равноправен с не суверенным субъектом. В обосновании признания суверенитета только за Российской Федерацией в целом Конституционный Суд сослался также на положения Конституции РФ закрепленные ст.ст. 4 ч.2, 15 ч.1, 67 ч.1, а также на то что право заключения международных договоров в соответствии со ст.71 Конституции РФ принадлежит Федерации (Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П « По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных ) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Собрание законодательства РФ. 2000. № 25.СТ.2728.).

Признание суверенитета только за Российской Федерацией в целом не умаляет прав субъектов Федерации на осуществление государственной власти. Власть субъектов федерации – это часть государственной власти России при этом субъекты обладают всей полнотой власти вне пределов предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и субъектов РФ.

Указом Президента РФ от 13 мая 2000г. № 849 «О полномочном Представителе Президента РФ» территория Российской Федерации была разделена на 7 федеральных округов, в каждом из которых была учреждена должность Полномочного представителя Президента РФ. Одной из главных задач, возложенных на этих должностных лиц, является организация в федеральном округе контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти (Указ Президента РФ от 13.05.2000. № 849 «О Полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе»//СЗ РФ. 2000. № 20. СТ. 2112. с изм.21.06.,09. 2000., 09.09.2000., 30.01.2001., 06.04.2004.,05.10.2004., 21.03.2005). Создание института Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах послужило важной организационно-правовой гарантией проведения огромной работы по приведению конституций, уставов и законодательства субъектов федерации в соответствие с федеральной Конституцией и федеральным законодательством.

Федеративные государства существенным образом отличаются от унитарных государств имеющих на своей территории те или иные автономные образования. Автономия в любой своей форме – это предоставление возможности решать определенные внутренние вопросы самостоятельно без вмешательства центральной государственной власти. В отличие от субъекта федерации автономия не имеет полномочий по участию в решении общегосударственных вопросов не участвует в формировании общегосударственных органов власти. Еще в начале ХХ века известный русский правовед А.Ященко писал: «Федерализм как понятие скорее противоположен автономии. Федерализм есть создание коллективной власти автономия – сохранение своей индивидуальной.» (Ященко А. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. Юрьев. 1912. С. 343.) и далее: «Для существа федерального государства важно одно - насколько значительно участие штатов в образовании суверенитета и какова при этом роль высших обще-государственных органов представляющих штаты в их особенности» (Там же. С.347).

Автономии принято подразделять на территориальные и национально-культурные. Первые создаются, как правило, в местах компактного проживания определенной национальной (религиозной) группы населения. В Российской Федерации в настоящее время отсутствуют автономные образования. Автономные округа и автономная область, несмотря на свои названия, по своему правовому статусу являются субъектами Федерации а не автономными образованиями т.к. обладают такими же полномочиями в отношениях с федеральным центром и осуществляют свою власть по тем же предметам ведения, как и другие субъекты Федерации. Национально-культурная автономия, как определяет Федеральный закон от 17 июня 1996г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», это - форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. (Федеральный закон от 17.06.1996 г. № 74 –ФЗ «О национально-культурной автономии»// СЗ РФ. 1996., № 25. СТ. 2965. с изм. от 21.03.2002; 10.11.2003; 29.06 2004; 22.08.2004; 30.11.2005).

Федерации <QUEST5< FONT>в зависимости от способа их создания принято делить на договорно-конституционные и конституционные. К первой группе относятся федерации, созданные на основе межгосударственного договора самостоятельными, суверенными субъектами и впоследствии принявшие федеративную конституцию. Примером такой федерации может служить СССР, созданный четырьмя советскими республиками (РСФСР, Украиной, Белоруссией и Закавказской советской федеративной республикой) на основе Договора от 30.12 1922 г. Первая Конституция СССР была принята в 1924 году. Конституционные федерации создаются или преобразуются на основе конституции и, как правило, субъекты этих федераций до ее создания не обладают государственным суверенитетом. К числу конституционных федераций может быть отнесена и Российская Федерация. Конституционный Суд РФ прямо указал, что Конституция РФ «связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве» (Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 г. № 10-П « По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных ) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Собрание законодательства РФ. 2000. № 25.СТ.2728).

Федерации могут быть классифицированы также по тому, какой признак положен в основу образования субъектов федерации – национальный или территориальный. В первом случае субъекты федерации формируются на основе этнического или национально-лингвистического признака (иногда – религиозного). К числу таких федераций могут быть отнесены СССР, Чехословакия, Югославия, Бельгия, Нигерия. В этих случаях федеративная форма явилась формой решения национального вопроса – проживание в одном государстве различных народов исконно проживающих на данной территории. Большинство этих федераций прекратили свое существование и преобразовались в ряд самостоятельных государств. Федерации созданные по территориальному признаку исторически проявляют большую устойчивость. Они созданы либо в странах, заселенных эмигрантами, весьма неоднородными по национальному и расовому составу, и, в основном, утратившими коренное население (частично уничтоженное, частично ассимилировавшееся) (США, Мексика, Бразилия) либо в моноэтнических государствах, в силу исторических условий создания этих государств (ФРГ). Российская Федерация должна быть отнесена к смешанным федерациям, т.к. часть ее субъектов сформированы по национальному признаку (республики, автономные округа, автономная область), а часть - по территориальному признаку (края, области, города федерального значения).

Федерации могут быть также подразделены по признаку соотношения полномочий центральной власти и власти субъектов федерации на дуалистические и кооперационные (кооперативные). В дуалистических федерациях строго разделена компетенция центральной власти и власти субъектов федерации, которые не могут вмешиваться в дела друг друга (яркий пример – США). В кооперационных федерациях помимо тоже существующего разделения компетенции действует принцип интеграции усилий властей разного уровня для наилучшего осуществления государственных функций. В этих государствах центральная власть зачастую создает особые органы и учреждения, действующие в интересах, как отдельных субъектов, так и федерации в целом. РФ может быть отнесена к этому виду федераций.

В зависимости от статуса субъектов федерации их принято разделять на симметричные и ассиметричные. В симметричных федерациях все субъекты обладают одинаковым правовым статусом, а в ассиметричных – правовой статус субъектов является различным. В мировой практике представлены и федерации смешанного типа, когда, например, большинство субъектов обладает одинаковым статусом, а некоторые обладают особым статусом или часть субъектов обладает одинаковым статусом, а другая часть субъектов – другим, но тоже одинаковым статусом. К последнему виду следует отнести Российскую Федерацию, т.к. в нее входят 6 видов субъектов Федерации, причем субъекты одного вида обладают одинаковым правовым статусом.

Государственное устройство следует отличать от территориального устройства государства, которое носит по своей природе административно- правовой характер. Разделение территории государства на определенные районы, выделение территорий населенных пунктов (города, поселки, села и т.п.) не носит политического характера, а служит исключительно для более эффективного осуществления функций публичных субъектов. Федеральные органы власти и органы власти субъектов федерации создают свои территориальные органы в каждой из таких территориальных единиц (Федеральная налоговая служба создает районные налоговые инспекции, Правительство Санкт-Петербурга - районные Администрации и т.д.) Местное самоуправление привязано к административно-территориальному делению, но эти публичные субъекты не являются государством, а призваны решать вопросы местного значения. Помимо общего разделения территории на единицы, к которым привязана система органов государственной и муниципальной власти, выделяются и иные территориальные единицы – территории заповедников и заказников, пограничные зоны, внутренние воды и т.д.

Кратко об истории развития института государственного устройства России. К началу ХХ века Российская Империя представляла собой огромное унитарное государство с отдельными территориями, имевшими особый порядок управления (Царство Польское Финляндия). Она состояла из 74 губерний, 20 областей, 2 округов, 9 градоначальств, 8 генерал-губернаторств. Великий русский правовед Н.М.Коркунов так характеризовал государственное устройство России: «Россия единое государство. Она никогда не образовывала и не образует ни федерации, ни унии. Но с постепенным разрастанием территории России границы ее охватывали собой одно за другим множество самостоятельных прежде государств и владений других держав, и русская власть нередко сохраняла за присоединенными областями их местные законы и учреждения, предоставляя им иногда более или менее широкую автономию». (Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.1.Введение и общая часть. СПб. 1914. С.188)

Идеи федерализма высказывались в России, начиная с начала Х1Х века. Так, один из влиятельных декабристов Никита Муравьев в своем проекте Конституции предусматривает разделение России на Державы, обладающие значительной автономностью, создающие свои органы власти (Якушкин В. Государственная власть и проекты государственной реформы в России. С приложением проекта конституции Никиты Муравьева. СПб., 1906. С.130-161).

В тоже время один из руководителей декабристского движения П.Пестель резко выступал за единство России против ее федерализации: «Что же в особенности касается России, то, дабы в полной мере удостовериться, до какой степени федеративное образование государства было бы для нее пагубно, стоит только вспомнить, из каких разнородных частей сее государство составлено. Области его не только различными учреждениями управляются, не только различными гражданскими законами судятся, но и совсем «различными языками» говорят, совсем различные веры исповедуют…Ежели эту разнородность еще более усилить через федеративное образование государства, то сии разнородные области от коренной России тогда отложатся, и она скоро потеряет свое могущество, величие и силу…» (Пестель П. Русская правда. СПб., 1906. С.22-23).

Непосредственно после Октябрьской революции началось формирование на территории России федерации, т.к. одним из популярных лозунгов этой революции был лозунг разрушения Российской Империи как тюрьмы народов. Надо отметить что впервые Россия была провозглашена федерацией в начале января 1918 года Всероссийским Учредительным Собранием, избранным до Октября 1917 года, в котором большевики составляли меньшинство. Позднее в январе 1918 года 111 Всероссийский съезд Советов в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа» провозгласил, что Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик. Первая советская Конституция принятая 10 июля 1918 года, закрепила новое название государства – Р.С.Ф.С.Р. (Российская социалистическая федеративная советская республика) и установила в ст. 11 право местных советов объединяться в автономные областные союзы. В период до 1922 года на территории России создавались, распадались и вновь создавались различные автономные образования (не забудем, что это был период гражданской войны, послевоенной разрухи и жесточайшего голода). К концу 1922 года РСФСР состояла из 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губерний и областей.

По окончании гражданской войны начался период подготовки создания СССР. В этот момент выявились различные позиции по данному вопросу. Предлагалось создать конфедерацию союзных республик, объединив функции обороны. И.Сталин предлагал создание единого государства с превращением союзных республик в автономии. В конечном счете победила позиция В.И. Ленина – создание союзного государства на основе равноправного добровольного объединения советских республик, сохраняющих за собой право выхода из союза. 30 декабря 1922 года 1 Съезд Советов Союза СССР одобрил Декларацию и Договор о создании Союза Советских Социалистических Республик (СССР), подписанный РСФСР, Украинской советской социалистической республикой, Белорусской советской социалистической республикой и Закавказской советской федеративной социалистической республикой. В 1924 году была принята первая конституция союзного государства.

<QUEST6< FONT>Конституция СССР 1936 года, укрепив централистские начала в государственном устройстве, сохранила право союзных республик на выход из СССР, которое носило, несомненно чисто декларативный характер. Конституция СССР 1977 года не внесла сколько-нибудь существенных изменений в государственное устройство СССР. К моменту принятия этой Конституции СССР состоял из 15 союзных республик: РСФСР, Украинской, Белорусской, Узбекской, Казахской, Грузинской, Азербайжанской, Литовской, Молдавской, Латвийской, Киргизской, Таджикской, Армянской. Туркменской и Эстонской Советских Социалистических Республик. Конституция РСФСР (Российской Советской Федеративной Социалистической Республики) 1978 года (Конституция РСФСР. Принята 12.04.1998 г.// Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1998., № 15., СТ.407) закрепила, что в состав Российской Федерации помимо краев и областей входят автономные республики, автономные области и национальные округа.

В период так называемой «перестройки» - демократизации советского общества союзные республики стали требовать большей самостоятельности в рамках СССР и провозглашали свою суверенность. Первый съезд народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 года принял Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической республики (Декларация о государственном суверенитете РСФСР. принята 12.06.1990 г.// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990 № 2. СТ. 22.).

Автономные республики и автономные области, входившие в РСФСР, в течение второй половины 1990 года провозглашали собственный суверенитет. Съезд народных депутатов РСФСР внес поправки в Конституцию РСФСР – все автономные республики и автономные области (за исключением Еврейской автономной области) стали именоваться республиками в составе РСФСР.

Руководство СССР, пытаясь построить новые федеративные отношения, подготовило проект Союзного договора, который так и не был подписан из-за попытки захвата власти наиболее реакционным крылом КПСС. После провала «путча» в августе 1991 года союзные республики одна за другой объявили о своей независимости. В декабре 1991 года главы трех республик – РСФСР Белоруссии и Украины объявили о создании вместо СССР новой организации – Союза Независимых Государств (СНГ). СССР, таким образом, прекратил свое почти 70-летнее существование.

После распада СССР 31 марта 1992 года в Москве был подписан Федеративный договор, включающий в себя три отдельных договора: Договор между федеральными органами власти и органами власти суверенных республик в составе РСФСР, Договор между федеральными органами власти и органами власти краев и областей, а также Договор между федеральными органами власти и автономной областью и автономными округами. Этот договор разграничил предметы ведения Федерации и субъектов федерации, предоставив наиболее широкие полномочия суверенным республика, включая право выступать в качестве самостоятельных субъектов в международных отношениях. (Федеративный договор. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе РСФСР. подписан 31.03.1992. Правовая система «Гарант»).

Федеративный договор не подписали представители Республики Татарстан и Чеченской Республики. Республика Башкорстан подписала договор с оговорками. С Республикой Татарстан, а затем и с Республикой Башкорстан были заключены отдельные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

Конституция РФ 1993 года установила иной порядок федеративных отношений, существенно отличающийся от федеративного договора. Конституционный Суд РФ, ссылаясь на часть 3 ст.11 Конституции РФ, признал, что все нормативные акты, в том числе и Федеративный договор, действуют на территории России только в той части, в которой они не противоречат Конституции РФ. Поскольку Конституция РФ как высшее проявление воли многонационального народа России не предусматривает суверенитета республик, а строится на принципе принадлежности суверенитета только Российской Федерации в целом, положения Федеративного договора о суверенитете республик, а также иные его нормы, противоречащие Конституции РФ, с момента принятия Конституции РФ 1993 года не подлежат применению. (Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 г. № 10-П « По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Собрание законодательства РФ. 2000. № 25.СТ.2728).

Важное значение в регулировании федеративных отношений играет Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ("Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ//СЗ РФ.1999., №42., СТ.5005. с изменениями от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г., 19 июня, 11, 29 декабря 2004 г., 21 июля, 31 декабря 2005 г., 3 июня, 12, 18, 25, 27 июля, 25 октября, 4, 29 декабря 2006 г., 2, 23 марта, 26 апреля, 10 мая, 18 июня 2007 г.) который закрепил целый общие принципы организации органов власти, а также установил юридические механизмы приведения актов органов власти субъектов федерации в соответствии с федеральным законодательством. Внесенные в данный закон последующие изменения установили разграничение полномочий органов государственной власти Федерации и субъектов РФ, а также правило о том, что заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации. Последнее правило послужило основанием для того, чтобы большое число договоров между Российской Федерацией и ее субъектами по данным вопросам, заключенные в 90-х годах прошлого века прекратили свое действие по обоюдному согласию Федерации и субъектов РФ.

Таким образом, на сегодняшний день федеративные отношения в России строятся на принципах, закрепленных в Конституции РФ: государственном суверенитете Федерации, ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами РФ, равноправии и самоопределении народов, а также на равноправии субъектов РФ в отношениях с федеральным центром.

§ 2. Формы реализации принципа равноправия и самоопределения народов РФ. Национально-культурная автономия. Коренные малочисленные народы и национальные меньшинства: понятие и правовой статус. Правовое регулирование статуса языков в РФ

Термин «народ» используется в Конституции Российской Федерации в трех значениях.

1. Многонациональный народ, принявший Конституцию, являющийся носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Очевидно, что данное понятие включает в себя всех граждан Российской Федерации независимо от возраста и национальности. Упоминание многонационального народа в Конституции делает как источника власти и носителя суверенитета делает его субъектом конституционного права особого рода. В правоотношениях он участвует не сам по себе, а через избирательный корпус (на общенациональных выборах и при референдумах), а также через органы власти. Понятие многонациональный народ в значительной степени является понятием политическим, нежели правовым. В преамбуле Конституции Российской Федерации упоминаются также принципы равноправия и самоопределения народов. В данном случае речь идет о принципах международного права, закрепленных в статье 1 Устава ООН.

2. Народ как этническая группа. В части 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации установлено, что федеративное устройство Российской Федерации, в частности, основано на равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

Принципы равноправия и самоопределения народов необходимо понимать в контексте преамбулы Конституции Российской Федерации, упоминающей об исторически сложившемся государственном единстве. Народы, проживающие в Российской Федерации, реализовали свое право на самоопределение, образовав, на равных основаниях в составе единого многонационального народа, Российское государство.

Таким образом, народы Российской Федерации имеют право на самоопределение исключительно в рамках единства Российского государства. СССР являлся союзом формально суверенных государств, поэтому принципы равноправия и самоопределения народов были вполне адекватны советскому пониманию федерализма. Россия союзом государств, и тем более союзом народов не является, поэтому форму самоопределения народов Российской Федерации ограничены. В отличие от СССР, Россия не признает право государственных образований на выход из состава федерации.

Что касается равноправия народов, данный принцип означает равное право всех народов на сохранение своей национальной идентичности, развитие своего языка и культуры, а также подчеркивает тот факт, что все народы Российской Федерации образовали Российское государство.

Формами самоопределения народов в Российской Федерации являются создание республик в составе Российской Федерации, автономных округов, автономной области, а также национально-культурная автономия.

Наличие у наиболее крупных народов своих государственных образований (республик) является результатом советской национальной политики – большинство республик в составе Российской Федерации были образованы в 20-е годы 20 века как автономные области в составе краев, а затем, в 20-е-40-е годы 20 века были преобразованы в автономные советские социалистические республики. Последние автономные области были выведены из состава краев в 1990 года, после чего провозгласили себя республиками (кроме Еврейской автономной области). Федеративный договор 1992 года такое положение формально закрепил. Республики необходимо рассматривать как государственные образования соответствующих народов.

Автономные округа были образованы в 1978 годы в результате переименования национальных округов. На практике названия округов отражают наименование народа, составляющего коренное население данной местности. Большинство титульных народов автономных округов (чукчи, ненцы, коряки, ханты, манси) относятся к коренным малочисленным народам. Автономные округа нельзя рассматривать как национальные государства, скорее речь идет о фактическом возложении на органы власти автономного округа обязанности способствовать сохранению и развитию титульной народности.

В соответствии с Федеральным законом «О национально-культурной автономии»¹ Национально-культурная автономия в Российской Федерации - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Национально-культурная автономия может быть местной, региональной, федеральной.

Национально-культурная автономия имеет право:

• получать поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры;

• обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы;

• создавать средства массовой информации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке;

• сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям;

• следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла;

• создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций;

• устанавливать на основании законодательства Российской Федерации и поддерживать без какой-либо дискриминации гуманитарные контакты с гражданами, общественными организациями иностранных государств.

Национальные меньшинства. Понятие национальные меньшинства в Конституции Российской Федерации упоминается дважды Пункт 2 статьи 71 относит регулирование и защиту прав национальных меньшинств к исключительному ведению Российской Федерации, а защита прав национальных меньшинств пунктом б статьи 72 отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Данный вопрос регулируется также Рамочной конвенцией о защите национальных меньшинств 1995 года. В данной конвенции, в частности, запрещается дискриминация в связи с принадлежностью к национальному меньшинству, а также насильственная ассимиляция гарантируется право национальных меньшинств поддерживать и развивать свою культуру, а также сохранять основные элементы их самобытности, а именно: религию, язык, традиции и культурное наследие.

Вместе с тем, ни Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, не дает определения национального меньшинства, в российском законодательстве такое определение также не содержится.

Впрочем, сам факт отнесения народа к национальному меньшинству не должен рассматриваться как дискриминация, напротив, национальные меньшинства получают дополнительные гарантии со стороны государства, прежде всего в культурной, образовательной сфере, а также дополнительные возможности для самоорганизации в виде национально-культурной автономии.

Согласно статье 3 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободного выбора рассматриваться или не рассматриваться таковым, и этот выбор или осуществление прав, которые связаны с этим выбором, не должны ущемлять данное лицо.

В данном контексте любой народ в Российской Федерации, кроме русского, может рассматриваться в качестве национального меньшинства и получать специальные гарантии защиты своих прав.

Особое правовое положение национальных меньшинств обусловлено необходимостью сохранения их национальной и культурной идентичности. В любом государстве система образования, средства массовой информации, учреждения культуры естественным образом ориентированы прежде всего на национальное большинство и наиболее распространенный язык.

В связи с этим европейская концепция единых наций независимо от этнической принадлежности конкретных лиц обеспечивает отсутствие дискриминации по национальному признаку, однако ведет к постепенной ненасильственной ассимиляции национальных меньшинств под воздействием единой системы образования на государственном языке и единых СМИ. Даже в статье 5 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств запрет на ассимиляцию декларирован с оговоркой «без ущерба для мер, предпринимаемых в развитие своей общей интеграционной политики».

В России исторически наиболее крупные национальные меньшинства имеют свои государственные образования, что позитивно сказывается на национальном и культурном развитии соответствующих народов. Более того, в 90-е годы 20 века в отдельных республиках проводилась сознательная политика прямой или косвенной дискриминации «нетитульных» наций. Имели место даже отдельные случаи создания русских национально-культурных автономий в республиках, что необходимо рассматривать как ответную реакцию на имевшую место дискриминационную национальную политику в соответствующих республиках.

Особый вид национальных меньшинств составляют коренные малочисленные народы.

Правовую основу статуса коренных малочисленных народов составляют: Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»², Федеральный закон «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»³, Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»⁴, Федеральный закон «О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации»⁵, а также принятые в соответствии с ними подзаконные акты.

Понятие «коренные малочисленные народы Российской Федерации» Федеральным законом «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» определяются как народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.

Из этой дефиниции следуют критерии отнесения народа к коренным малочисленным:

1. Лица, относимые к коренному малочисленному народу, должны осознавать себя самостоятельной этнической общностью, то есть не считать себя частью более крупного народа или нескольких народов. Помимо объективного существования народа с этнографической точки зрения, лица должны иметь единую этническую самоидентификацию.

2. Коренной малочисленный народ в месте своего фактического проживания должен быть аборигенным народом (проживать «на территориях традиционного расселения своих предков»).

3. Численность народа должна составлять менее 50 тысяч человек.

4. Народ должен сохранить традиционный образ жизни, хозяйствование и промыслы. В широком смысле традиционный образ жизни, хозяйствования и промыслы в той или иной форме сохранили все народы. В данном же случае термин традиционные следует донимать как архаичные: социальная организация в виде традиционных общин, способ хозяйствования – охота, рыбная ловля собирательство и др.

Кроме того, для коренных малочисленных народов образ жизни и хозяйствования является критически важным для сохранения национальной идентичности. Вне традиционного уклада данные народы неизбежно ассимилируются, исчезают физически.

Именно традиционный уклад позволяет отличить коренные малочисленные народы, нуждающиеся в особой защите государства от иных немногочисленных народов.

При этом следует иметь ввиду, что территории проживания коренных малочисленных народов не являются резервациями. Любое лицо, относящееся к коренному малочисленному народу, как и любой другой гражданин Российской Федерации, вправе свободно выбирать место проживания и способ реализации своих способностей к труду.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» общины малочисленных народов организуются на добровольной основе по инициативе лиц, относящихся к малочисленным народам, достигших возраста 18 лет. Воля к вступлению в общину малочисленных народов должна быть выражена в виде письменного заявления или в виде записи в протоколе общего собрания (схода) членов общины малочисленных народов (собрания уполномоченных представителей малочисленных народов.

Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.03.2000 №255⁶.

Основными правами коренных малочисленных народов являются:

1. Безвозмездное владение и пользование в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми.

2. Особый режим природопользования.

3. Право на государственную поддержку, а также право получать материальную и финансовую поддержку от граждан и организаций, в том числе международных.

4. Участвовать в принятии органами власти решений, затрагивающих права коренных малочисленных народов.

5. Право на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами.

6. Право на получать социальное обслуживание и бесплатную медицинскую помощь с учетом специфики традиционного образа жизни.

7. Право на альтернативную гражданскую службу лиц, относящихся к малочисленным народам, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционное хозяйствование и занимающихся традиционными промыслами.

Правовое регулирование статуса языков в РФ. Правовую основу статуса языков в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации»⁷, Федеральный закон «О государственном языке Российской Федерации»⁸.

Согласно статье 68 Конституции Российской Федерации государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. Часть 1 статьи 3 Федерального закона «О государственном языке Российской Федерации» устанавливает сферы обязательного использования русского языка, в частности,

• в деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, в том числе в деятельности по ведению делопроизводства;

• в конституционном, гражданском, уголовном, административном судопроизводстве, судопроизводстве в арбитражных судах, делопроизводстве в федеральных судах, судопроизводстве и делопроизводстве у мировых судей и в других судах субъектов Российской Федерации;

• при официальном опубликовании международных договоров Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов; *3.1.5)

• при написании наименований географических объектов, нанесении надписей на дорожные знаки;

• в деятельности общероссийских, региональных и муниципальных организаций телерадиовещания, редакций общероссийских, региональных и муниципальных периодических печатных изданий, за исключением деятельности организаций телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий, учрежденных специально для осуществления теле- и (или) радиовещания либо издания печатной продукции на государственных языках республик, находящихся в составе Российской Федерации, других языках народов Российской Федерации или иностранных языках;

• в рекламе

Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. При этом в соответствии с пунктом 6 статьи 3 Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» в Российской Федерации алфавиты государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик строятся на графической основе кириллицы. Иные графические основы алфавитов государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик могут устанавливаться федеральными законами. В постановлении от 16.11.2004 №16-П⁹ Конституционный суд признал данную норму конституционной, указав, что данное законодательное решение в настоящее время обеспечивает - в интересах сохранения государственного единства - гармонизацию и сбалансированное функционирование общефедерального языка и государственных языков республик, направлено на достижение их оптимального взаимодействия в рамках общего языкового пространства и не препятствует реализации гражданами Российской Федерации прав и свобод в языковой сфере, в том числе права на пользование родным языком.

Часть 2 статьи 26 Конституции Российской Федерации закрепляет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества, а статья 19 запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам языковой принадлежности. Закон Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» провозглашает языки народов Российской Федерации национальным достоянием Российского государства, гарантирует всем народам России независимо от их численности равные права на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования языка общения.

Граждане Российской Федерации имеют право на получение основного общего образования на родном языке, а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования. Право граждан Российской Федерации на получение образования на родном языке обеспечивается созданием необходимого числа соответствующих образовательных учреждений, классов, групп, а также созданием условий для их функционирования.

В постановлении от 16.11.2004 №16-П Конституционный суд Российской Федерации указал, что государственный язык республики может быть предусмотрен в качестве обязательного предмета при получении основного общего образования, однако это не должно делаться в ущерб изучению русского языка в соответствии с общефедеральными государственными стандартами.

Гражданам Российской Федерации, не владеющим государственным языком Российской Федерации и государственным языком республики, предоставляется право выступать на заседании, совещании, собрании в государственных органах, организациях, на предприятиях и в учреждениях на том языке, которым они владеют. В случае необходимости обеспечивается соответствующий перевод.

Граждане Российской Федерации вправе обращаться в государственные органы, организации, на предприятия и в учреждения Российской Федерации с предложениями, заявлениями, жалобами на государственном языке Российской Федерации, родном языке или на любом другом языке народов Российской Федерации, которым они владеют. Данная норма по существу носит декларативный характер.