8.5. Государственно-частное партнерство (public private partnerships) в развитии транспортной инфраструктуры

Растущее понимание необходимости вливания огромных средств в инфраструктуру городов и регионов России и осознание недостаточности объемов бюджетных инвестиций заставляет государство искать альтернативные механизмы финансирования инфраструктурных расходов. Одним из таких механизмов является финансирование общественно востребованных инвестиционных проектов на принципах государственно-частного партнерства. Для государства ГЧП – это способ привлечь частный капитал к финансированию и управлению той собственностью, которую государство оставляет за собой. Для бизнеса – это способ получить надежную прибыль на объектах государственной собственности или оказании услуг, которые закреплены за государством.

Следует сказать, что ГЧП является инструментом экономической и, говоря шире, государственной политики развитых стран мира, появление которого стало результатом длительной эволюции отношений, с одной стороны, государства и, с другой стороны, гражданского общества, его отдельных корпораций. В странах Запада удалось установить более или менее паритетные отношения власти и бизнеса, регламентировать данного рода равенство законодательно и институализировать их в виде социальных и политических норм взаимодействия.

Модели и структура ГЧП в транспортной отрасли весьма разнообразны, однако их объединяют некоторые характерные особенности, позволяющие выделить партнерство в самостоятельную экономическую категорию. Партнерство строится как формализованная кооперация государственных и частных структур, специально создаваемая под те или иные цели и опирающаяся на соответствующие договоренности сторон. При этом разделение рисков между участниками соглашения структурируется на основе соответствующих договоров.

Цели государственно-частного партнерства и краткая характеристика его механизмов

Основной задачей органов государственной власти при выполнении проектов ГЧП является создание большей добавленной стоимости для предоставления общественных услуг. Для достижения этой цели осуществляется предоставлением более дешевых общественных услуг, оказываемых частным бизнесом, нацеленным на результат с помощью современных методов планирования и возможностью более быстро осуществлять ин­новации и повышать эффективность.

Еще одной целью государства в рамках ГЧП становится передача частному инвестору рисков, связанных со строительством, проектирование, финансированием и планированием самого объекта, а также его последующей эксплуатацией. Основной же целью частного сектора является достижение максимальной прибыли от проектов в рамках сотрудничества с органами государственной и муниципальной власти.

Цели государства и бизнеса при использовании механизма ГЧП представлены в таблице 1.

Таблица 1

№	Цели государства	Цели бизнеса
1	Повышение уровня жизни населении, содействие развитию «человеческого капитала»	Расширение пространства для сво­бодного движения капитала, его проникновение в те сферы, которые ранее были для него недоступны
2	Устранение структурных ограничений экономического роста	Привлечение бюджетных средств для осуществления проекта
3	Содействие повышению конкурентоспособности российских компаний, укрепление их позиций на внутреннем и внешнем рынках	Расширение возможностей для по­лучения кредитов под проект от российских и зарубежных фи­нансовых организаций за счет по­лучения государственных гарантий
4	Социально-экономическое разви­тие регионов РФ	Облегчение работы с органами власти и управления за счет участия государства в проекте, в том числе получение лицензий, разрешительной документации, заключений надзорных органов
5	Рациональная интеграция России в мировую экономику	Повышение статуса проекта за счет участия государства. Создание по­ложительного образа компании

В концепции ГЧП заложено противоречие: с одной стороны, у государства существуют обязательства перед обществом и соответствующие расходы, а с другой, у частного сектора — интересы извлечения прибыли. Однако недостаточное развитие социальной и производственной инфраструктур является препятствием как для реализации перспективных планов бизнеса, так и для исполнения государством своих обязанностей.

Механизмы ГЧП предполагают возможности участия власти любого уровня — федерального, регионального, муниципального.

Основной аспект развития ГЧП состоит в том, что государственная власть определяет, в каких услугах, работах и инфраструктуре страна нуждается, а частный бизнес выдвигает свои предложения, которые должны в наибольшей степени соответ­ствовать требованиям государства.

ГЧП — это альтернатива приватизации государственной и муниципальной собственности, когда приватизация невоз­можна по социальным или стратегическим причинам.

Концепция ГЧП, как правило, осуществляется в следующем порядке:

• разработка проекта, в рамках которого частный сектор планирует, сооружает и частично управляет объектом инвестиций в соответствии с заданиями государства;

• финансирование инвестиций государством, в том числе в форме платы за использование инфраструктуры;

• заключение долгосрочного договора, содержание и структура которого характеризуются большим разнообразием, способы и сроки платежа, его зависимость от качества услуг и определенных экономических событий, распре­деление текущих издержек могут определяться в догово­рах по-разному, отражая различные цели и результаты пе­реговоров между партнерами;

• переход объекта инвестиций по истечении срока договора в частную или государственную собственность.

В рамках ГЧП государство играет первостепенную роль, с одной стороны, как главный пользователь услуг (в лице населения), оказываемых в рамках проекта, а с другой — как субъект, устанавливающий специальные условия его реализации.

Таким образом, ГЧП рассматривается как концепция, позволяющая использовать ресурсы частного сектора для развития инфраструктуры, повысить качество и увеличить объем обще­ственных услуг и избавить государство от специфических ри­сков, связанных с выполнением проектов.

Важная часть сделок в рамках ГЧП — распределение между участниками проекта задач, возможностей и рисков. При этом, как правило, соблюдается следующее условие: решение кон­кретной задачи возлагается на того партнера, который может сделать это с наибольшей эффективностью. Распределение задач и ответственности между государством и частным сектором зависит от сферы реализации проекта. Чем большее значение имеет общественная услуга (общественное благо), тем ниже ры­ночные риски, связанные с ее оказанием, и тем выше потреб­ности в государственном регулировании.

В зависимости от характера решаемых в рамках ГЧП конкретных задач все множество существующих и вновь возникающих форм партнерств можно подразделить на отдельные механизмы (модели):

1. концессия;

2. особые экономические зоны;

3. инвестиционный фонд РФ;

4. аренда (лизинг);

5. соглашение о разделе продукции;

6. государственные контракты;

7. совместные предприятия;

8. инфраструктурные облигации;

9. другие формы

Характеризуя кратко каждую форму взаимодействия, можно выделить следующие основные моменты.

Концессия

Это наиболее распространенная форма ГЧП. Ее особенность заключается в том, что в рамках заключенного концессион­ного соглашения государство как полноправный собственник имущества уполномочивает своего частного партнера выпол­нить в течение определенного срока оговариваемые соглаше­нием функции и предоставляет ему для этого соответствующие полномочия, без которых нормальное функционирование объекта концессии невозможно. Частный сектор, в свою очередь, за предоставление в пользование государственного имущества вносит оговариваемую сторонами плату.

Сильвестров С. Партнерство государства и частного сектора // Экономика России: XXI век. — 2005. — № 18. — С. 13.

Так, например, в сфере ЖКХ и транспортной инфраструктуры в основном используются следующие виды концессии: 1) концессия капитального строительства (на строительство нового объекта); 2) концессия коммунального обслуживания (на уже существующие объекты).

Частный бизнес вкладывает инвестиции, управляет пере­данным ему имуществом и получает оплату главным образом из платежей, осуществляемых пользователями. Сами же объ­екты возвращаются государственным или муниципальным властям по окончании действия концессионного соглашения.

Концессии — это долгосрочное партнерство, которое позволяет сторонам осуществить стратегическое планирование своей деятельности. При заключении концессионного со­глашения бизнес приобретает больше свободы при принятии административно-хозяйственных решений, решений управлен­ческого и административного толка и может самостоятельно регулировать множество вопросов, ранее являвшихся преро­гативой государства. Государство же в свою очередь оставляет за собой ряд сильных рычагов воздействия на своего компаньо­на и в случае нарушений действующего концессионного согла­шения всегда сможет защитить общественные интересы и права конечных пользователей, т. е. населения.

Особые экономические зоны (ОЭЗ)

Особая экономическая зона согласно действующему законода­тельству, представляет собой определяемую Правительством РФ часть территории, на которой действует особый режим осу­ществления предпринимательской деятельности, включающий в себя предоставление налоговых, таможенных и администра­тивных преференций, льготного режима землепользования, а также гарантий от возможных неблагоприятных изменений в законодательстве РФ о налогах и сборах. Уникальность формируемых в ОЭЗ условий заключается в том, что за счет средств бюджетов всех уровней проводятся работы по созданию инженерной, транспортной, социальной, инновационной и административной инфраструктуры.

В настоящее время на территории РФ образованы следующие ОЭЗ: две — промышленно-производственного типа (Республика Татарстан и Липецкая область), четыре — технико-внедренческого типа (на территории Москвы — Зеленоградский АО, Дубна, Томской области, Санкт-Петербург), семь — туристско-рекреационных ОЭЗ (в Иркутской и Калининградской областях, Алтайском, Краснодарском и Ставропольском краях, в Республике Алтай и Республике Бурятия); две аэропортовых ОЭЗ: в Красноярске — (аэропорт «Емельянове») и Ульяновске (аэропорт «Ульяновск-Восточный») и одна морская ОЭЗ — в Хабаровском крае (порт Советская Гавань).

Инвестиционный фонд РФ

Государственный инвестиционный фонд Российской Федера­ции предназначен для софинансирования инвестиционных проектов.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации инвестиционный фонд Российской Федерации — часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.

Основная цель деятельности Инвестиционного фонда РФ — поддержка приоритетных для государства и регионов конкрет­ных инвестиционных проектов путем создания транспортной, инженерной или энергетической инфраструктуры государственного или муниципального значения, без которой эти проекты не могут быть реализованы.

Отбор инвестиционных проектов осуществляется исходя из показателей финансовой, бюджетной, экономической и со­циальной эффективности проектов.

Проекты фонда отбираются в рамках публичной процедуры, предусматривающей их рассмотрение на Инвестиционной комиссии по проведению отбора проектов, претендующих на по­лучение бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, с последующим отбором на Правитель­ственной комиссии по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное значение, и утверждением паспортов проектов распоряжениями Правительства Российской Федерации¹.

¹ Инвестиционный фонд Российской Федерации [ Электронный ресурс. ] - Режим доступа : http:// www.minregion.ru/WorkItems/List News.aspx? PageID=373

Аренда (лизинг)

Не менее распространенный механизм ГЧП как в прошлом, так и в настоящем — аренда. Содержанием арендных взаимоотношений органов государственной или муниципальной вла­сти и частного партнера является передача государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. В такого рода отношениях в обязатель­ном порядке предусматривается возвратность самого предме­та отношений, предусмотренного договором аренды, но права по распоряжению имуществом сохраняется за собственником (государством) и не передается второй стороне соглашения (частному партнеру).

Соглашение о разделе продукции

В соответствии с Федеральным законом №225-ФЗ от 30.12.1995 г. «О соглашениях о разделе продукции» соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым госу­дарство предоставляет субъекту предпринимательской деятель­ности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение опре­деляет все необходимые условия, связанные с пользованием не­драми, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения.

Эта форма, безусловно, имеет сходство с концессией, однако все же отличается от нее. Различия прежде всего проявляются в институте отношений собственности между частным бизнесом и государством. Так, например, в концессионных соглашениях субъекту предпринимательской деятельности принадлежит вся выпущенная продукция, товары или услуги, а в соглашениях о разделе продукции частному инвестору принадлежит лишь его часть. Как правило, подобного рода соглашения заключаются сторонами в отношении добычи нефтепродуктов.

Государственный контракт

Государственный контракт — контракт, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации в целях обеспечения государственных нужд.

Главной отличительной чертой государственного контрак­та является особая цель использования товаров (услуг, работ), а именно их закупка для государственных или муниципальных нужд, в том числе в государственный резерв.

Под государственными нуждами понимаются обеспечи­ваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государ­ственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государствен­ных заказчиков, в том числе для реализации региональных це­левых программ.

Важной особенностью государственных контрактов явля­ется строгий порядок их заключения — только в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Совместные предприятия

Совместное предприятие — хозяйственная организация, учрежденная большим числом юридических лиц, создаваемая национальными предприятиями или совместно с зарубежными партнерами на основе совместной собственности на территории одной из стран, где находится учредитель. Может иметь форму полного товарищества, общества с ограниченной ответственно­стью, акционерного общества.

Совместным предприятием может быть организация любой формы собственности, созданная на основе объединения иму­щества учредителей (юридических и физических лиц). В числе учредителей совместного предприятия могут быть и иностранные юридические и физические лица.

Особенностью совместного предприятия является наличие совместной собственности, которая функционирует на терри­тории одной из стран (областей, регионов) учредителей такого предприятия: Целью совместного предприятия является наиболее полное использование потенциала каждой из сторон, а также максимум полезного эффекта от их деятельности. Сама возможность участия в принятии управленческих и хозяйствен­ных решений определяется непосредственно долей в капитале предприятия.

Одна из важнейших особенностей совместного предприя­тия — участие государства во всех сферах деятельности такой организации, чем соответственно и ограничивается самостоятельность в принятии решений частным бизнесом, в отличие от концессии.

Инфраструктурные облигации

Под инфраструктурными облигациями можно понимать различ­ные облигации, которые были выпущены для финансирования строительства (приобретения, реконструкции) инфраструктурного проекта.

В условиях современной действительности нельзя обойтись без транспортных магистралей, жилищно-коммунального хо­зяйства, телекоммуникаций, аэропортов и т.д. Развитие вышеназванных сфер в основном лежит на государственных (муниципальных) властях, которые, зачастую не справляясь с возложенными обязанностями, вынуждены привлекать крупные объемы денежных средств в основном путем выпуска облигационных займов.

На сегодняшний день в России ведется активная работа по внедрению инфраструктурных облигаций в качестве еще одного способа развития ГЧП. Предполагается, что эмитентом такой облигации будет являться юридическое лицо которое осуществляет реализацию инфраструктурного проекта в том числе и на основе концессионного соглашения. Планиру­ется продолжать работу по формированию правовых условий для развития рынка инфраструктурных облигаций. В перспективе достаточно мощным катализатором роста могут стать деньги институциональных инвесторов, которые могут быть вложены в инфраструктурные облигации

Суть инфраструктурных облигаций заключается в том, что кредиторы получают свои выплаты по облигациям путем поступлений от эксплуатации объекта инфраструктуры.

В скором времени инфраструктурные облигации станут осно­вой развития региональной и муниципальной инфраструктуры.

Механизм инфраструктурных облигаций носит долгосрочный характер и направлен на решение задач по укреплению национальной экономики.

Инфраструктурные облигации выпускаются не обязательно под гарантию государства и могут являться эффективным институтом финан­сирования инфраструктурных проектов на всех уровнях россий­ской экономики, вплоть до муниципальных проектов.

На сайте Федеральной службы по финансовым рынкам появился проект Федерального закона «Об особенностях инвестирования в инфраструктуру с использованием инфраструктурных облигаций». Целью этого федерального закона является при­влечение и эффективное использование инвестиций в инфра­структуру путем создания благоприятных условий реализации инфраструктурных проектов, эмиссии и обращения инфраструк­турных облигаций, обеспечения осуществления прав их владель­цев, а также оказания государственной поддержки эмитентам инфраструктурных облигаций.

Законопроект вводит понятие инфраструктурной облигации, которая имеет низкую доходность, целевой характер и обяза­тельное обеспечение, в том числе в виде государственных га­рантий выпускается на срок от 5 до 20 лет. Для ее эмиссии создается специальная проектная организация (СПО), которой запрещено участвовать в коммерческих организациях, выплачивать дивиденды, она должна иметь специальный банковский счет и не имеет права отчуждать объекты инфраструктуры. Так­же вводится понятие компании — технического аудитора, которая контролирует соблюдение СПО порядка реализации инфраструктурного проекта. Госгарантия предоставляется не менее чем на 60% выпуска облигаций под проект, представляет собой или просто госгарантию, или залог будущих денежных посту­плений, или гарантию ВЭБа.

¹ Стратегии социально-экономического развития города Ростова-на- Дону [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.rb.ru/ preleases/press/2009/08/10/173806.html

Таким образом, институт инфраструктурных облигаций может стать действенной и надежной опорой всей инфраструктурной составляющей не только на федеральном, но и на регио­нальном и местном уровнях.

Другие формы

В последнее время механизмы ГЧП становятся все более разноо­бразными, перечень их постоянно расширяется, скоростными темпами модернизируются и совершенствуются сами модели ГЧП. Так, например, если концессионное соглашение изначально предусматривало только такую область применения, как транспортная инфраструктура, то теперь мы можем наблю­дать ее развития и в ЖКХ, кабельное телевидение, телефония, образование, здравоохранение и в других объектах социальной сферы.

В целом, анализируя сущность ГЧП, можно утверждать, что его главной частью является контракт между государством и инвестором, обязательным условием которого становится разделение рисков проекта. Механизмы ГЧП представляют собой не стандартные юридические формы, а отличаются в зависимости от типа партнерства и специфики отрасли. Они позволяют уменьшать степень отказа в будущем от проекта, увеличивают качество обслуживания, оптимизируют пользование ресурсами и осуществляют необходимую модернизацию объекта соглашения.

20