Розділ 3

ОСНОВНІ ПИТАННЯ ОРГАНІЗАЦІЇ СУЧАСНИХ

ПАРЛАМЕНТІВ

Видатний представник європейської юриспруденції другої половини ХІХ ст. німецький правознавець Рудольф фон Ієрінг зазначав: “Кожний організм може підлягати подвійному дослідженню: анатомічному і фізіологічному; перше має своїм предметом його складові частини та їх відносини один до одного, тобто його структуру, друге - його функції”[231]³⁵⁷⁾.

Подібний методологічний підхід прийнятний і для аналізу сучасних парламентів, оскільки характеристика сучасного парламентаризму може набути завершеності тільки при умовах, коли враховуються структура й організація, обсяг повноважень і головні напрями діяльності загальнонаціональних представницьких органів. Саме через виявлення загальних закономірностей внутрішньої побудови й визначення основних функцій парламентів, з урахуванням відповідних особливостей, притаманних конкретним державам, можна скласти адекватне уявлення про реальну роль вищих представницьких органів у здійсненні державної влади, їхнє справжнє місце у системі управління суспільством.

3.1. Загальна характеристика парламентів

В теорії конституційного права про парламент як політико-правову категорію можна зустріти чимало дефініцій. Чітке визначення і тлумачення цього конституційного поняття ускладнене в силу того, що йому часто намагаються надати політичного характеру, а тому не адекватного природі цього інституту. В спеціальних державознавчих працях під парламентом розуміють політичний інститут, влада якого походить із того, що його члени є представниками суспільства. Як зазначав французький класик конституційного права Л.Дюгі, “парламент є представницький мандаторій нації”[227]³⁵⁸⁾ . При цьому він мав на увазі, що відносини представництва, за викладеною конструкцією, мають місце між нацією в цілому і парламентом у цілому.

З нашої точки зору, мають рацію ті вчені, які роблять спроби знаходити зміст цього поняття у принципах, закладених в Основних Законах відповідних держав.

У переважній більшості сучасних держав конституції доручають законодавчі функції виборним представницьким органам. Це має як історичне пояснення, так і теоретичне обгрунтування. Сам термін “легіслатура” (від лат. слова “lex” - закон), або законодавчі збори увійшов у вжиток в Англії у ХVІІ ст., у ході конфлікту між королем і парламентом з приводу того, кому саме належить законодавча влада. Через сторіччя він укорінився в США для позначення представницького зібрання, що контролювалось колоністами. Положення про те, що законодавча влада належить саме Конгресові відображало намагання колоній до незалежності від британської метрополії [189]^{359 )} .

Відповідно до теорії розподілу влад, у будь-якій демократичній державі парламент є носієм верховної законодавчої влади. Винятком є країни, в яких не існує інститут представницької влади, що виконує одночасно законодавчі функції (Афганістан, Лівія), або в яких формально заснований представницький орган розпущений і не функціонує. Так, американська конституційна теорія проголошує Конгрес носієм “законодавчої гілки влади”: “Всі ухвалені тут повноваження законодавчої влади надаються Конгресові Сполучених Штатів, який складається з Сенату й Палати представників (ст.1, розд.1) [235]³⁶⁰⁾ . Аналогічне положення містить ст. 36 Конституції Аргентини, в якій сказано, що “Законодавча влада нації надається Конгресові” [595]³⁶¹⁾. Як бачимо, Основні Закони згаданих та інших держав дають нормативне визначення парламенту тільки на підставі єдиного, хоча й істотного складника його характеристики, а саме: як головного носія законодавчої влади. Конституційне визначення парламенту тільки як законодавчого органу має суттєвий недолік: у ньому нема характеристики його сутності, яка полягає в тому, що це також єдиний загальнодержавний представницький орган усього народу. Остання ж теза - загально визнане положення світової конституційної теорії та практики, про що свідчать відповідні положення, зафіксовані в Основних Законах багатьох держав. Так, Конституція Молдови (п.1 ст. 60) містить такий припис: “парламент є вищим представницьким органом народу Республіки Молдова і єдиною законодавчою владою держави” [596]³⁶²⁾. Конституція Російської Федерації у ст.94 також фіксує майже аналогічне положення: “Федеральні Збори - парламент Російської Федерації - є представницьким і законодавчим органом Російської Федерації” [574]³⁶³⁾.

Досить своєрідно визначається поняття “парламент” в Конституції Намібії 1990р. З одного боку, Основний Закон у ст. 44 проголошує Національну Асамблею “законодавчою владою”, а з іншого - у ст.45, - підкреслює її представницьку природу (“член національної Асамблеї є представником усього народу”) [600]³⁶⁴⁾. Конституювання парламентів представницькими і законодавчими органами відбулося також в однойменних актах Республіки Македонії (ст.61). Республіки Казахстан (ст.48.1), Республіки Киргизстан (ст.49.1), Республіки Узбекистан (ст.76), Республіки Хорватія (ст.70) та деяких інших країн.

У такому контексті варто відзначити, що у конституційному визначенні парламенту України є певна прогалина, а саме: відсутність положення про те, що Верховна Рада України є загальнодержавним представницьким органом усього народу. В плані прогнозування вдосконалення конституційного визначення поняття парламенту, дисертант виступає за доповнення ст. 75 Конституції України відповідною тезою та сформулювати її таким чином: “Верховна Рада України – парламент України — вищий представницький і єдиний законодавчий орган держави”.

Погоджуючись у цілому з аргументами, які висуваються в науковій літературі на користь представницького характеру Верховної Ради України (соціальне призначення і роль у механізмі державні влади, особливість складу тощо), дисертант вважає за необхідне привернути увагу до висловлювань Дж.Ст.Мілля, який вказував на дві функції представницьких установ, а саме на: 1) здійснення ними верховного контролю над усіма справами у державі; 2) бути органом народних вимог або рупором громадської думки [240]¹⁾.

З таких позицій на певну модель термінологічної дефініції може претендувати конституційне визначення парламенту в Основному Законі Іспаніі: “Генеральні кортеси репрезентують іспанський народ і складаються з Конгресу депутатів і Сенату. Генеральні кортеси здійснюють законодавчу владу держави, контролюють діяльність уряду і, крім того, володіють іншими повноваженнями, передбаченими Конституцією” (ст.66) [557]²⁾ .

Із дефініцій цього поняття, яку дають учені найбільш адекватною природі органу народного представництва, на наш погляд, є та, яку дав проф. В.Є.Чиркін: “Сучасний парламент - це вищий орган народного представництва, який відображає суверенну волю народу, покликаний регулювати найважливіші суспільні відносини в основному шляхом прийняття законів, здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади і вищих посадових осіб. Парламент володіє багатьма іншими повноваженнями. Він формує інші вищі органи держави, ратифікує міжнародні договори і т.ін.”[124]³⁶⁵.

Підсумовуючи сказане, зазначимо, що, як конституційні норми-дефініцій, так і визначення поняття “парламент”, які дають учені, містять декілька типових характеристик парламента. Та найважливішими з них є ті, що дозволяють розкрити його подвійну природу як представницького і законодавчого органу. Водночас, як це доведено конституційною теорією та практикою, парламент — це не просто політико-правовий інститут держави, а складний багатоелементний організм, який має різноманітні зв’язки і співвідношення з іншими інститутами держави і суспільства. Саме з цієї причини наукове дослідження цієї багатоаспектної проблеми неодмінно передбачає розробку питань, що окреслюють трактування парламенту з юридичних позицій.

Досягнення цієї мети неодмінно вимагає ясності і чіткості у визначеності теоретичних і методологічних підходів. Першочергового значення в цьому зв’язку набуває вірна методологія порівняльного аналізу парламентів.

Виходячи з методологічних вимог юридичної науки стосовно дослідження правових явищ, викладених у працях проф. Ю.А.Тихомирова [108]²⁾ та проф. В.Є.Чиркіна [126]³⁾ , в також на основі вивчення прийомів і способів, застосованих при аналізі цієї теоретико-конституційної проблеми в ряді наукових досліджень [207, 131, 189, 449]⁴⁾ , дисертант прийшов до висновку про необхідність врахування певних методологічних положень і критеріїв, дотримання яких дозволило би розглядати різні грані парламентів. По-перше, вивчення питань загального, особливого і одиночного у парламентах різних країн. Якщо загальні характеристики виражають головні типові риси усіх або більшості парламентів, то особливе виражає риси, властиві групі парламентів. Одиничне в парламентах віддзеркалює їхню багатоіменність (наприклад, різноманітні назви парламентів). Виявлення ж загальних рис і особливостей веде до наступного кроку - оцінки їхньої корисності, до висновку про ефективність або ефективність, доцільність або недоцільність того чи іншого інституту. По-друге, об’єктом порівняльного аналізу можуть бути як власне парламенти, так і його окремі елементи (наприклад, структура парламентів). По-третє, порівняльне дослідження парламентів за необхідністю повинно включати і ознайомлення із конституційною конструкцією державної влади у відповідних країнах. По-четверте, забезпечення порівнянності та адекватності понять і термінів, які використовуються. По-п’яте, врахування умов історичного розвитку парламентів.

Що ж до критеріїв, то порівняльний аналіз парламентів доцільно проводити виходячи із таких: а) відмінності в найменуваннях парламентів та їх палат; б) чотири моделі взаємовідносин із президентською і виконавчою владою; в) відмінності між однопалатними і двопалатними парламентами; г) наявність надпарламентських структур; д) різний характер і обсяг функцій і повноважень парламентів; е) загальні тенденції розвитку парламентів. На думку дисертанта, саме з таких позицій належить проаналізувати теоретичні і практичні аспекти організації та діяльності парламентів.

У світовій конституційній теорії та практиці під парламентом, як правило, розуміють однопалатну представницьку установу або нижню (народну) палату двопалатного загальнонаціонального представницького органу. Водночас з юридичних позицій це поняття є досить складним. Так, у країнах, які сприйняли англосаксонське право, термін “парламент” вживається у різних значеннях. Зокрема, у Великобританії, коли заходить мова про парламент як вищий законодавчий орган, мають на увазі не тільки обидві палати - Палату громад і Палату лордів, але й монарха, оскільки тільки єдність усіх згаданих елементів утворює в юридичному розумінні те, що іменують парламентом. Теоретично вважається, що тільки монарх (або інший глава держави) у пораді зі своїми лордами ( або верхньою палатою) і представниками громад (народу) може приймати закони. Іноді термін “парламент” вживають частіше для позначення обох палат парламенту, проте найчастіше під парламентом мається на увазі його основна частина - Палата громад (члени Палати громад звуться “членами парламенту”, уряд несе відповідальність тільки перед Палатою громад, і ця відповідальність іменується “парламентською”, ця палата здійснює те, що називають “парламентським контролем за фінансами”) [384]¹⁾ .

Тричленна структура парламенту в країнах британської Співдружності, звичайно ж, має свої особливості. В Австралії, Канаді, Ямайці немає своїх лордів, як немає й місцевого монарха. Верхня палата призначається, при цьому в ній повинна бути представлена певна кількість членів від опозиції. Оскільки британський монарх залишається главою держави в багатьох із цих країн, представником британської корони є генерал-губернатор, який юридично призначається британським монархом на певний термін, але який фактично визначається урядом цієї країни. Відповідно у тих країнах, які проголосили себе республіками і мають дві палати парламенту (Індія, Пакистан та ін.) місце монарха у тричленній структурі посідає президент [126]²⁾ .

Вагомим аргументом, який зумовлює структуру індійського парламенту, на думку відомого вченого - конституціоналіста Дургі Даса Басу, є те, що президент, подібно до англійського монарха, входить до складу вищого представницького і законодавчого органу, оскільки, хоча він і не засідає в парламенті, за винятком тих випадків, коли звертаються до нього із посланням на початку кожної сесії (ст.87 Конституції Індії), прийнятий палатою законопроект не може стати законом без його схвалення [210]³⁾.

У ряді держав парламент представляє собою двоєдину установу. Наприклад, у Замбії за Конституцією 1996 р. (ст. 62) парламент складається із президента країни та Національної асамблеї [607]³⁶⁶⁾. В деяких країнах (наприклад, в Єгипті) глава держави - президент - розглядається як частина однопалатного парламента - Народної асамблеї ([516]³⁶⁷⁾). Водночас у більшості країн континентального права, а також у багатьох франкомовних і португаломовних країнах Африки до поняття парламенту глави держав не входять.

Важливе значення має дослідження питання про різноманітність назв парламентів. Конституювання певної назви загальнодержавного представницького органу віддзеркалює і втілює історично - конституційні особливості і традиції, що віками складалися і формувалися на терені тієї чи іншої держави. Як свідчить державно - правова практика, у багатьох випадках сучасне найменування парламенту є проявом принципу наступництва конституційної правотворчості.

Проведений нами аналіз на підставі вивчення конституцій, конституційних законів та інших джерел енциклопедичного характеру, показує, що термін "Парламент" в якості назви загальнонаціонального представницького і законодавчого органу вживається в 40 державах; "Народні (Національні) збори" - у 37; "Федеральні збори" - у 3; "Національна (Народна) асамблея" - у 15; "Державні збори" - у 4; "Верховна (національна) Рада" - в 14; "Палата зборів (депутатів)" - у 11; "Конгрес" - у 16 країнах. У 19 державах назви вищих органів народного представництва є індивідуальними: “Сабор” (Хорватія); “Фолькетинг” (Данія); “Едускунта” (Фінляндія); “Альтинг” (Ісландія); “Кнесет” (Ізраїль); “Ландтаг” (Ліхтенштейн); “Генеральні кортеси” (Іспанія); “Риксдаг” (Швеція); “Генеральні штати” (Нідерланди); “Федеральна легіслатура” (Пакистан); “Стортинг” (Норвегія); “Національна Законодавча Рада” (Заїр); “Скупщина” (Словенія); “Союзна Скупщина” (Югославія); “Сейм” (Латвія, Литва); “Рада представників” (Ефіопія); “Конституційні збори” (Камбоджа). Цікаво, що в державі Маршальські Острови однопалатний парламент іменують “Сенатом”^*.

Основні Закони держав світу закріплюють і різні найменування палат у двопалатних парламентах: наприклад, Палата громад і Палата лордів (Великобританія); Палата представників і Сенат (США); Національна Асамблея і Сенат (Франція); Палата депутатів і Сенат (Італія); Народна палата (Лок сабха) і Рада штатів (Радж’я сабха) – в Індії; Палата представників (Сюгіїн) і Палата радників (Сангіїн) – в Японії; Державна Дума і Рада Федерації (Російська Федерація); Віче громадян і Віче республіки (Югославія). В деяких державах Африки та Океанії в парламенті є палати вождів (наприклад, у Ботсвані), проте вони володіють тільки дорадчими повноваженнями з питань звичаїв, культури тощо.

Проаналізована конституційна практика закріплення певних найменувань за представницькими органами в цілому або палатами, зрозуміло не відображає їх справжнього місця в державному механізмі. Так, у парламенті Намібії нижня палата іменується Національною асамблеєю, а верхня – Національною радою; в Швейцарії ж Федеральною (союзною) радою зветься не палата парламенту, а уряд. Але всі згадані вище назви прямо віддзеркалюють одну з головних ознак представництва – колегіальний характер відповідного органу державної влади.

У цьому ж контексті варто відзначити, що такі оригінальні за своєю формою назви представницьких органів: “риксдаг”, “сейм”, “кнесет”, “скупщина”, “меджліс”, “альтинг”, “фолькетинг”, “стортинг” та інші - є нічим іншим, як транскрипцією національних державно-правових термінів, що у перекладі українською мовою означає “народні збори”. Усі вони мають значення офіційних термінів, якими позначають органи держави представницького характеру. Йдеться про парламент, як вищий представницький орган держави, що утворюється із застосуванням процедури виборів, діє на колегіальних засадах і має за головну функцію законодавчу діяльність. Отже, поняття “парламент” має значення узагальнюючого і саме як таке використовується у даному контексті.

Важливе значення для характеристики парламенту як державно-правового інституту має закріплення його становища в системі органів державної влади, яке міститься у нормах Конституції та конституційних законів. Загально­прийнятим у науковій літературі є підхід, відповідно до якого конституційно-правовий статус парламенту в будь-якій державі зумовлений існуванням основоположних принципів конституції, що складають підвалини конститу­ційного ладу (наприклад, єдності влади або розподілу влад, народного суверенітету, парламентського верховенства тощо)[169]¹⁾ .

У Великобританії, наприклад, в якості одного із фундаментальних проголошується принцип парламентського верховенства. Орган народного представництва юридично виступає як джерело всієї законодавчої влади. Водночас принцип народного (національного) суверенітету зумовлює, що в кінцевому рахунку джерело влади, у тому числі законодавчої, - народ, а парламент - один із органів держави, через котрий народ здійснює свій суверенітет у формі законодавчої функції.

Зовсім по-іншому визначається конституційний статус парламенту в Основному Законі США. Саме в Конституції США 1787р. була уперше використана формула про народ як головне джерело законодавчої влади (в преамбулі зафіксовано: “Ми, народ Сполучених штатів... установлюємо і запроваджуємо цю Конституцію...”. Нижче, у ст.1 розділ І сказано: “Всі ухвалені тут повноваження законодавчої влади надаються Конгресові...” ).

І в теорії і на практиці аргументовано пов’язують конституційний статус парламенту з відповідними формами державного правління, адже становище і роль вищого представницького і законодавчого органу у вирішальній мірі залежить від характеру взаємовідносин вищих органів держави.

Розглядаючи під таким кутом зору парламенти, можна говорити про існування чотирьох основних моделей їхньої організації [189] ¹⁾.

Першу модель репрезентують органи народного представництва тих держав, які проголосили в якості підвалини конституційного ладу принцип парламентського

(відповідального) правління. (парламенти Великобританії, більшості держав британської Співдружності, Австрії, Італії, ФРН, деяких постсоціалістичних держав - Болгарії, Чехії та ін. ). Місце та роль парламенту у системі державних органів визначається тим, що від нього похідним є уряд, який формується і несе відповідальність перед ним, а в деяких країнах і глава держави, що обирається так чи інакше колегією депутатів.

Друга модель пов'язується із конституційним статусом парламентів у державах із президентською формою правління, і які відповідно заклали у підвалини організації державної влади принцип жорсткого розподілу влад. При такій формі правління не існують такі інститути, як парламентська відповідальність уряду, вотум недовіри йому, як і розпуску парламенту. Однак Президенту належить право відкладального вето, яке у свою чергу може бути подолано Парламентом. Найважливіші призначення глави держави потребують узгодження зі законодавчою владою(сенатом). До цієї ж моделі можна віднести парламенти США, Бразилії, Венесуели, Мексики, Панами, Уругваю та деяких інших держав Латинської Америки.

Третя модель конституційного статусу парламентів є характерною для держав із змішаною формою правління, що поєднує елементи президентської та парламентської системи. У них також проголошений інститут парламентської відповідальності уряду, проте і Президенту належать важливі повноваження щодо функціонування парламента (він наділяється, зокрема, правом його розпуску). Класичним еталоном тут вважається парламент Франції. До цієї ж групи входять ті з країн, що звільнилися, і сповідують французьку модель (парламенти Росії, України, деяких інших країн), які запровадили у себе інститут сильної президентської влади.

Четверту модель з точки зору конституційно-правового статусу представницьких установ складають парламенти “радянського зразка” (В’єтнам, КНР, КНДР, Куба). Функціонування конституційного механізму в цих державах будується на принципах єдності державної влади, повновладдя рад і керівної ролі правлячої партії. В цілому призначення парламентів зводиться до формального схвалення прийнятих за його межами (вищими партійними органами) політичних ухвал.

Вкажемо на особливе становище т.зв. “консультативних парламентів”. Їх не можна віднести до жодної із вказаних моделей, оскільки вони є тільки законодорадчими установами. Консультативні парламенти зокрема передбачені Основними Законами таких держав, як Бахрейн, Бруней, Катар, Кувейт, ОАЕ та ін.

Сучасна державознавча наука постійно розширює підходи до розгляду конституційних проблем, використовуючи для аналізу взаємовідносин основних конституційно-правових інститутів більш широку наукову категорію – систему правління. Використання “системи правління” для аналізу ролі парламенту в політичній системі дозволяє враховувати такі нові явища та інститути, як розвиток політичних партій, посилення значення виборів і масового електорату, зміну становища депутата і зростання його залежності від партій, появу поряд із пресою інших засобів масової інформації тощо. Під таким кутом зору конституційна наука також виділяє декілька груп держав [189]¹⁾ .

До першої відносять розвинуті демократичні держави. В деяких з них парламенти функціонують без перерви протягом декількох століть: у Великобританії, наприклад, він існує понад 700 років, в Андоррі — понад 550 років; понад 200 років діють парламентські установи у США та Франції.

Конституційний статус Конгресу – парламенту США був визначений Конституцією 1787 р. і з того часу не зазнавав докорінних змін. Конгрес на первісній стадії розвитку був досить крихким утворенням в організаційному плані. Сучасний же Конгрес – це складна законодавча організація із добре облаштованою системою експертних комітетів і підкомітетів, чіткими фракціями партійної більшості та меншості, із виразною роллю керівництва.

Філіп Нортон, який простежив еволюцію Палати громад парламенту Великобританії, вказує на ті чинники, під впливом яких відбувалися зміни, так і самі ці зміни. Досліджуючи вплив індустріалізації протягом ХVІІІ-ХІХ століть та організаційний і політичний розвиток Палати громад, автор, на нашу думку, прийшов до дуже важливого висновку про взаємозв’язок між впливом організованих суспільних груп, що з’явилися внаслідок індустріалізації, на розвиток сучасної політичної системи Великобританії. Саме лобізм сприяв активізації діяльності членів Палати громад [250]¹⁾ .

Надзвичайно повчальним, з нашої точки зору, є досвід організаційного становлення повоєнного парламенту Італії. Незважаючи на те, що конституційна система цієї країни наділяє виконавчу ланку влади величезними повноваженнями порівняно із законодавчим зібранням, парламент Італії набув значної організаційної автономії. Цьому сприяло, зокрема, реформування правил і процедур, що відбувалися у 80-х роках. Організаційно-структурні зміни у парламенті дозволили зміцнити позиції правлячої партійної коаліції, активізувати роль депутатів і парламентських комісій у процесі законотворення [250]²⁾ .

Усталеною організаційно - структурною будовою характеризуються парламенти у Скандинавських державах (датський, норвезький та шведський). Як зазначає Ерік Дамгард, в основу парламентської системи цих країн покладено принцип багатопартійності. Він називає ці утворення “сильними” парламентами, аргументуючи це тим, що від 70-х років, коли важливими складовими частинами парламентських установ стали їхні комісії, активність законодавчої влади зросла, члени парламентів стали більш діяльними під час обговорень на засіданнях палат. Звичним явищем стали уряди меншості. В умовах ослаблення виконавчої влади у Скандинавії "відроджуються парламенти" [250]¹⁾ .

До другої групи наука конституційного права зараховує країни, що розвиваються. Досвід організаційного становлення парламентів у більшості із вказаних держав не перевищує декількох десятиліть. На початкових стадіях конституційного розвитку ці країни зазнали великого впливу британського (Єгипет, Індія, Іран) і американського, а також французького (Ліван, Сирія) досвіду. В цілому в цих державах спостерігається надзвичайно строкатий конгломерат моделей організації парламентів. З одного боку, тут виділяються держави із демократичною парламентською установою (Індія), а з іншого – держави, де взагалі відсутній демократичний лад (Ірак). У деяких державах парламент не відіграє суттєвої ролі у політичному житті країни. В Алжирі, Єгипті, Іраці, Ємені, Лівії, Сирії, Судані, Тунісі становище парламентської установи характеризується слабкістю її функцій у такій важливій сфері, як контроль за діяльністю уряду. Якщо ж звернутися до конкретних ситуацій із практики названих Арабських республік, то ми побачимо, що парламент ні разу не висловлював вотум недовіри урядові в Єгипті, Сирії, Тунісі. Члени парламентів майже не використовують таку форму контролю, як депутатський запит, оскільки звертання із запитами розглядається як порушення обов’язку члена правлячої партії, і керівництво парламенту може навіть покарати депутата за такі дії. Отже, статус і функції парламенту у цих державах тепер нижчі, ніж при попередніх режимах [539]²⁾ .

Ще одну групу утворюють держави, які звільнилися від тоталітарного режиму. Парламентські інститути в них досить слабкі. Задушені військовою диктатурою, ці інститути воскресли в цілій низці країн Латинської Америки (Нікарагуа, Парагвай, Чилі); вони відроджені у Східній та Центральній Європі (Болгарія, Словаччина, Румунія, Польща, Угорщина, Чехія та ін.). Нові парламенти утверджуються в державах Європи та Азії, що утворилися на терені колишнього СРСР. Якщо у деяких державах (Польщі, Румунії, Угорщині, Чехії) парламентські інститути існували ще до Другої світової війни, то у більшості держав-правонаступниць Радянського Союзу — вони не існували.

Однак при всій специфічності проблем, які виникають у державах цієї групи, в цілому можна зазначити, що спільним завданням для них залишається інституалізація, тобто адміністративно-організаційне становлення парламентів, – процес, у ході якого вищий представницький і законодавчий орган стає автономним, цілісним, стабільним, виробляє усталені процедури.

Найбільш відомими і, отже, апробованими засобами збереження цілісності парламентської інституції є тривалий термін служби членів парламенту, а також неможливість несанкціонованого доступу до керівних посад. В Конгресі США, Бундестазі ФРН, Палаті громад Великобританії ніхто не може отримати керівну посаду, не пройшовши усі сходинки парламентської кар’єри. Місця у найбільш відповідальних комітетах посідають члени палат, які мають найбільший безперервний стаж переобрання до парламенту; посаду голови постійного комітету обіймає член палати із найбільшим безперервним стажем перебування в комітеті у порівнянні з іншими його членами. Наприклад, в Конгресі 87-го скликання (1961-1962 рр.) головою сенатського постійного комітету з асигнувань був демократ Карл Хейден, який безперервно обирався до сенату з 1927 р. і який посідав за старшинством у сенаті перше місце. Аналогічна картина і в Палаті представників. Головою комітету у справах збройних сил Вінсан безперервно переобирався до Палати 25 разів, починаючи з 1914р.[63]¹⁾ .

Характерним явищем тут є і тривалий термін служби членів парламенту. В середньому член Палати представників Конгресу 100-го скликання (1987-1988 рр.) засідав у парламенті п’ять строків. Член цієї Палати Джемі Уіттен перебував у Конгресі більше за усіх – він уперше став депутатом 4 листопада 1941 р. Сенатори ж у середньому пропрацювали півтора строку. Найбільший стаж парламентської роботи мав Джон Отенніс, який уперше став сенатором 5 листопада 1947 р. [426]¹⁾.

З таких позицій не можна назвати цілісними нові парламенти Східної та Центральної Європи в силу того, що у них не визначені схеми просування по службі та призначення на керівні посади (спікера, його заступників, лідерів фракцій, голів комітетів (комісій) тощо). За прикладами далеко не треба ходити. Згодиться і власний досвід, коли члени українського парламенту в 1998 р. протягом місяця “обирали” свого керівника – Голову Верховної Ради України.

Неупереджений аналіз показує, що у нових парламентських закладах не просто складається становище із комплексним розвитком внутрішньої структури, яка, як відомо, передбачає належний розподіл парламентської праці. Перш за все зазначимо, що комітетська (комісійна) система, на основі якої побудовані всі парламенти, у нових демократичних державах зараз перебуває тільки на стадії зародку і, отже, потребує подальшого вдосконалення.

Н е менш складною залишається тут проблема організації співпраці політичних партій у вищому органі народного представництва. Один із теоретиків і архітекторів східноєвропейського конституціоналізму Бронислав Гермек вважає, що її розв’язання є чи не найважчою справою [414]²⁾ . Про те, що це так, свідчать дослідження чеських учених Мілоша Колди і Марка Жиліса. Останні, зокрема, вбачають відносну стабільність чеського парламенту в суворій партійній дисципліні (для цього використовується так звана “техніка” лоцмана”: перед початком голосування партія призначає досвідченого депутата своєрідним “лоцманом”. Решта членів партії (коаліції) повинні йти за його вказівками і голосувати так, як “лоцман”), впливом уряду на прийняття законів і вирішальною роллю в законотворчості парламентських комітетів, які формуються партіями більшості [445]³⁶⁸⁾ .

Нарешті, парламенти згаданих держав не досягли універсалізації регламенту та норм керування своєю внутрішньою діяльністю. На цю обставину звертає увагу румунська дослідниця Олена Стефан-Сава, яка вказує, що витоки організаційної слабкості законодавчої влади почасти знаходяться в конституційних приписах, які регулюють діяльність парламенту, і в процедурних правилах, прийнятих самими законодавчими зборами [479]²⁾ .

Водночас не можна не бачити того, що у нових парламентах ще остаточно не створені писані й неписані правила ведення дебатів. В Україні, наприклад, за роки незалежності Верховна Рада керувалася у своїй роботі Тимчасовим рег­ламентом, Регламентом 1994р., і на поточний момент в стадії розробки знахо­диться новий проект Закону про регламент. А як відомо, парламент, регламент якого періодично змінюється, не можна вважати добре організованим.

Проведений аналіз дозволяє стверджувати, що попри все розмаїття умов, у яких діють сучасні парламенти, вони продовжують зміцнювати свої позиції. Таке зміцнення парламентських інституцій пояснюється частково внутрішніми змінами у цих органах: зміни парламентських норм, структури комітетів, принципів керівництва, а також приходом до влади інших партій. З-поміж зовнішніх чинників вирішальний вплив мають загальні демократичні перетворення, що відбуваються у світі, а також усезростаюча роль лобістських груп.