3. Полномочия органов местного самоуправления в экономической сфере. Бюджетный процесс в муниципальном образовании

Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом закреплено Федеральным законом № 131-ФЗ в качестве важнейшего вопроса местного значения. В целях реализации данного вопроса органы местного самоуправления наделены собственными полномочиями как в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом, так и формирования и исполнения местного бюджета. В сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом такие полномочия связаны с достаточно широким кругом полномочий, в том числе созданием муниципальных предприятий и учреждений, финансированием муниципальных учреждений, формированием и размещением муниципального заказа.

Осуществление данных полномочий требует большой предварительной работы – инвентаризации муниципального имущества, его систематизации и соответствующей регистрации прав на него муниципального образования. Злободневность данной работы во многом объясняется тем, что переход к «двухтиповой» модели организации местного самоуправления потребовал разграничения муниципального имущества между поселениями и муниципальными районами. Осуществление данного мероприятия оказалось осложнено проблемами, большинство из которых было связано с отсутствием практики документального оформления отношений собственности. Поэтому проведение инвентаризации стало одним из основных направлений деятельности органов местного самоуправления в переходный период. Однако значение инвентаризации как направления муниципальной деятельности не должно исчерпываться только периодом муниципальной реформы.

В ходе инвентаризации выявляется фактическое состояние муниципального имущества, сопоставляется его фактическое наличие с данными бухгалтерского учета, выявляется неучтенное имущество и решаются другие задачи. С этой целью в органах местного самоуправления создается постоянно действующая инвентаризационная комиссия, создание и состав которой определяется решением главы муниципального образования.

До начала инвентаризации имущества рекомендуется проверить:

а) наличие и состояние инвентарных карточек, инвентарных книг, описей и других регистров аналитического учета;

б) наличие и состояние технических паспортов или другой технической документации;

в) наличие документов на имущество, сданное, принятое организацией в пользование (аренду и др.);

г) наличие правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов, в случае их отсутствия – документов, подтверждающих право пользования имуществом как своим собственным. При отсутствии документов необходимо обеспечить их получение или оформление и т.д. При обнаружении расхождений и неточностей в регистрах бухгалтерского учета или технической документации должны быть внесены соответствующие исправления и уточнения.

Основные объекты вносятся в описи по наименованиям в соответствии с основным их назначением. Если объект подвергся восстановлению, реконструкции, расширению или переоборудованию и вследствие этого изменилось основное его назначение, то он вносится в опись под наименованием, соответствующим новому назначению. Если комиссией установлено, что работы капитального характера (надстройка этажей, пристройка новых помещений и др.) или частичная ликвидация строений и сооружений (слом отдельных конструктивных элементов) не отражены в бухгалтерском учете, необходимо по соответствующим документам определить сумму увеличения или снижения балансовой стоимости объекта и привести в описи данные о произведенных изменениях.

На имущество, непригодное к эксплуатации и не подлежащее восстановлению, инвентаризационная комиссия составляет отдельную опись с указанием времени ввода в эксплуатацию и причин, приведших эти объекты к непригодности. Одновременно с инвентаризацией собственного имущества проверяется имущество, переданное в пользование (аренду и др.). Выявленные при инвентаризации расхождения фактического наличия имущества с данными бухгалтерского учета регулируются в соответствии с Положением о бухгалтерском учете и отчетности в Российской Федерации.

В результате проведения инвентаризации органами местного самоуправления может также выявляться неучтенное имущество – бесхозяйная вещь. В соответствии со ст. 225 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) она представляет собой вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен, либо вещь, от права собственности на которую собственник отказался.

Право собственности на бесхозяйные движимые вещи может быть приобретено в силу приобретательной давности. Бесхозяйные недвижимые вещи по заявлению органа местного самоуправления прежде всего принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество.

Важное значение на этом этапе имеет также постановка бесхозяйной вещи – недвижимого имущества на кадастровый учет, порядок ведения которого регулируется Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Государственным кадастровым учетом недвижимого имущества являются действия по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе – земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства, которые подтверждают их существование. Каждому объекту недвижимости присваиваются не повторяющиеся во времени и на территории России кадастровые номера.

Ст. 15 данного закона предусматривает, что при ведении государственного кадастра недвижимости осуществляется информационное взаимодействие между органами кадастрового учета и органами местного самоуправления в соответствии с порядком, установленным Правительством РФ. В частности, орган кадастрового учета регулярно предоставляет на безвозмездной основе органам местного самоуправления кадастровые сведения в виде кадастровых карт территорий муниципальных образований в порядке, определенном соглашением об информационном взаимодействии с таким органом.

Орган местного самоуправления, в свою очередь, утвердивший в установленном законодательством порядке результаты государственной кадастровой оценки объектов недвижимости, в срок не более чем пять рабочих дней со дня утверждения таких результатов представляет в орган кадастрового учета копию акта об утверждении таких результатов. Кроме того, в срок не более чем десять рабочих дней со дня вступления в силу правового акта, который принят таким органом в пределах его компетенции и которым устанавливается или изменяется граница муниципального образования, граница населенного пункта, либо устанавливается или изменяется территориальная зона или зона с особыми условиями использования территорий, либо отменяется установление такой зоны, представляет в орган кадастрового учета документ, содержащий необходимые сведения для внесения в государственный кадастр недвижимости.

Орган местного самоуправления в срок не более чем пять рабочих дней со дня принятия им в пределах его компетенции решения, требующего внесение изменений в кадастровые сведения, представляет копию такого решения в орган кадастрового учета.

Понятие приобретательной давности формулируется в с т. 234 ГК РФ: если лицо – гражданин или юридическое лицо, – не являющееся собственником имущества, добросовестно, открыто и непрерывно владеет как своим собственным недвижимым имуществом в течение пятнадцати лет либо иным имуществом в течение пяти лет, оно приобретает право собственности на это имущество.

Таким образом, кадастровый учет имеет существенное значение не только для управления и распоряжения муниципальным имуществом, но и для решения других вопросов местного значения, в том числе связанных и с территориальной организацией местного самоуправления. В отношении же бесхозяйной недвижимой вещи его внесение в государственный кадастр подтверждает существование такого объекта, фиксирует все необходимые сведения о нем.

По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет территориальными органами Федеральной регистрационной службы орган местного самоуправления может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь. Бесхозяйная недвижимая вещь, не признанная по решению суда поступившей в муниципальную собственность, может быть вновь принята во владение, пользование и распоряжение оставившим ее собственником либо приобретена в собственность в силу приобретательной давности.

После вступления решения суда о признании права муниципальной собственности на бесхозяйные вещи в законную силу подается заявление о регистрации права собственности. Государственная регистрация прав муниципального образования на недвижимое имущество и сделок с ним представляет собой в соответствии с гражданским законодательством юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество. Такая регистрация является единственным доказательством возникновения права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» предусматривает также, что в случае государственной регистрации прав на недвижимое имущество, принадлежащее муниципальным образованиям, от их имени вправе выступать органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Регистрация прав на муниципальное недвижимое имущество, составляющее муниципальную казну, проводится без взимания государственной пошлины.

Учет муниципального имущества и его движение осуществляется путем занесения соответствующих сведений в специальный раздел реестра муниципальной собственности. Выписка из реестра муниципальной собственности является документом, подтверждающим учет недвижимого имущества в составе муниципальной собственности. В реестр муниципальной собственности вносятся также сведения о муниципальном имуществе, закрепленном за муниципальными организациями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Но ведение реестра муниципальной собственности, как показывает практика, обеспечивает не только учет, но и повышает эффективность управления муниципальной собственностью, увеличивает поступления налоговых и неналоговых доходов в местный бюджет.

Необходимо признать, что органы местного самоуправления подчас не располагают систематизированной информацией об объеме и составе муниципальной собственности, в результате чего процесс управления собственностью осуществляется недостаточно эффективно. Ведение реестра может обеспечить надежную юридическую и информационную основу для учета муниципальной собственности и эффективного управления, если будут соблюдены определенные требования:

• реестр должен содержать количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов собственности, включая объекты незавершенного строительства, с обязательным наличием информации о целях использования, рыночной стоимости объекта, степени износа, необходимости ремонта и пр.;

• объектами учета при ведении реестра муниципальной собственности должны являться – имущество муниципальных учреждений и унитарных предприятий, закрепленное за ними на праве оперативного управления или хозяйственного ведения; находящиеся в муниципальной собственности акции (доли) в уставном капитале предприятий (с указанием процентной доли); имущество, принятое в муниципальную собственность от предприятий, организаций различных форм собственности; иное недвижимое и движимое имущество, в том числе переданное в безвозмездное пользование, аренду, залог и т.п.

• ведение реестра базируется на информации, полученной в ходе инвентаризации.

Создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений как направление деятельности органов местного самоуправления во многом обусловлено тем, что органы местного самоуправления как властные органы в соответствии с законодательством не вправе непосредственно заниматься хозяйственной (предпринимательской) деятельностью. Поэтому для решения вопросов местного значения они создают муниципальные предприятия и учреждения, а также вправе учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Учрежденные органами местного самоуправления организации вправе осуществлять свою деятельность только после их государственной регистрации, осуществляемой в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Органы местного самоуправления также определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Они регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), осуществляют контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятиям имущества.

Более подробно правовое положение муниципального унитарного предприятия (МУПа), права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия регулирует Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество МУПа принадлежит на праве собственности муниципальному образованию, от имени которого права собственника осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. МУП не вправе продавать принадлежащее им на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия соответствующих органов местного самоуправления. Остальным своим имуществом МУПы распоряжаются, по общему правилу, самостоятельно. Муниципальные образования в лице органов местного самоуправления имеют право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятий.

Правовой статус муниципального учреждения определяется в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Учреждением признается некоммерческая организация, созданная для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением.

Муниципальные бюджетные учреждения осуществляют в отношении закрепленного за ними на праве оперативного управления имущества правомочия владения, пользования, распоряжения в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями органов местного самоуправления и назначением имущества. Органы местного самоуправления, осуществляя полномочия собственника муниципального имущества, вправе изымать закрепленное за учреждениями имущество, если оно оказывается излишним, не используется или используется не по назначению. Они распоряжаются таким имуществом по своему усмотрению. Учреждения не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ними имуществом или имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных им по смете. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно (дополнительно) отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение. Обеспечение деятельности муниципальных бюджетных учреждений осуществляется прежде всего путем их финансирования из средств местного бюджета.

Особенности организации и деятельности муниципальных автономных учреждений регулируются Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Муниципальное автономное учреждение – это некоммерческая организация, созданная муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Муниципальное образование не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения, а автономное учреждение не отвечает по обязательствам муниципального образования.

Доходы такого учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено законом. Но автономное учреждение не вправе без согласия муниципального образования распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем – муниципальным образованием на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не предусмотрено законом. Под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Его виды определяются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Автономное учреждение может быть создано путем его учреждения – решением местной администрации муниципального образования либо путем изменения типа существующего муниципального учреждения – по инициативе либо с согласия муниципального учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан на получение муниципальных услуг.

Формирование и размещение муниципального заказа направлено на удовлетворение муниципальных нужд, под которыми понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий. Использованием механизма муниципального заказа достигается комплексное и эффективное решение общественно значимых проблем муниципального образования и удовлетворение потребностей его жителей, более рациональное использование бюджетных средств;, повышение эффективности и адресности муниципальных услуг, развитие и поддержка новых форм муниципальных услуг, а также вовлечение дополнительных ресурсов коммерческих и некоммерческих организаций, а также населения в решение общественно значимых муниципальных проблем.

Правовой формой реализации данных нужд выступают, как правило, договоры на поставки товаров, реже – договоры на выполнение работ или оказание услуг. При размещении муниципального заказа главная задача – найти наиболее выгодного поставщика (подрядчика, исполнителя). При размещении муниципального заказа реализуемая задача чаще всего может быть измерена как с помощью качественных показателей (питание школьников в общеобразовательных учреждениях или больных в медицинских учреждениях), так и количественных (стоимость муниципального заказа, учитывая дефицитность местных бюджетов).

Порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а также уставом муниципального образования и иными муниципальными правовыми актами. Под размещением муниципального заказа понимаются осуществляемые в законном порядке действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

Муниципальный заказ формируется на основе анализа выявленных потребностей жителей в муниципальных услугах с учетом действующих планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, имеющегося бюджетного финансирования. Размещение заказа может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме, либо без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Финансовое и иное обеспечение выполнения муниципального заказа осуществляется за счет средств местного бюджета, имущества, которое может быть выделено заказчиком для выполнения муниципального социального заказа, безвозмездно либо на иных условиях; средств и ресурсов, привлекаемых исполнителем; добровольных пожертвований и иных, не запрещенных законодательством поступлений.

В особом порядке, как предусмотрено Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 978 «Об утверждении Правил принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом», определяется порядок принятия решений о заключении долгосрочных муниципальных контрактов на выполнение работ (оказание услуг). К таковым относятся контракты, длительность производственного цикла выполнения (оказания) которых составляет более 3 лет (более 1 года – в случае утверждения решения о местном бюджете на очередной финансовый год).

Наряду с муниципальным заказом для реализации отдельных проектов органы местного самоуправления могут также использовать и такую форму, как муниципальные гранты. Муниципальный грант – это целевое финансирование, предоставляемое муниципалитетом на безвозмездной конкурсной основе общественным объединениям, некоммерческим организациям, органам территориального общественного самоуправления, а также отдельным гражданам для выполнения отдельных социально значимых проектов, реализации социально значимых программ. Использование муниципального гранта регулируется ч. 1 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая предусматривает возможность выделения грантов из местных бюджетов в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов РФ и решениями представительных органов муниципальных образований.

В целом, практика аутсорсинга – выведения определенных видов деятельности за рамки органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений на основе конкурсных процедур и заключения контрактов, как показывает опыт, способствует повышению эффективности управленческой деятельности. В этих случаях обеспечивается внедрение новых технологий, более эффективно контролируются издержки деятельности, повышается качество услуг, сокращаются капитальные затраты и численность административного персонала. Мировой опыт показывает, что внедрение механизма аутсорсинга, позволяет экономить до 10-50% бюджетных средств. Кроме того, формируются структуры, способные эффективно и в соответствии с требованиями налогового и бюджетного законодательства выполнять муниципальные проекты и программы. За счет вовлечения населения муниципального образования происходит активизация его гражданской позиции.

Эффективное управление муниципальным имуществом становится важным ресурсом экономического развития территории. В тех же случаях, когда дальнейшее сохранение права собственности муниципального образования на то или иное имущество оказывается неэффективным, оно может быть приватизировано. Под приватизацией (от лат. privatus – частный) понимают возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц, осуществляемое органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Порядок, способы и условия приватизации муниципального имущества определяются Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2006 г. № 87 были утверждены «Правила определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества», т.е. минимальной цены, по которой возможно отчуждение этого имущества. Определение такой цены зависит прежде всего от того, какое имущество подлежит приватизации – имущественный комплекс унитарного предприятия, его активы или акции акционерного общества.

В особом порядке регулируется порядок приватизации жилищного фонда и участие субъектов малого и среднего предпринимательства в приватизации арендуемого муниципального недвижимого имущества. В соответствии с Законом РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-I «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», который определил основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на территории России, приватизация жилых помещений – это бесплатная передача в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, а для граждан Российской Федерации, забронировавших занимаемые жилые помещения, – по месту бронирования жилых помещений

Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» устанавливает, что преимущественное право на приобретение арендуемого имущества имеют субъекты малого и среднего предпринимательства, за отдельными исключениями, установленных законодательством. При возмездном отчуждении арендуемого имущества из муниципальной собственности они вправе приобрести такое имущество по цене, равной его рыночной стоимости и определенной независимым оценщиком.

Его порядок установлен Федеральным законом от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». Под рыночной стоимостью объекта оценки данный закон понимает наиболее вероятную цену, по которой данный объект может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства, то есть когда:

• одна из сторон сделки не обязана отчуждать объект оценки, а другая сторона не обязана принимать исполнение;

• стороны сделки хорошо осведомлены о предмете сделки и действуют в своих интересах;

• объект оценки представлен на открытом рынке посредством публичной оферты, типичной для аналогичных объектов оценки;

• цена сделки представляет собой разумное вознаграждение за объект оценки и принуждения к совершению сделки в отношении сторон сделки с чьей-либо стороны не было;

• платеж за объект оценки выражен в денежной форме.

В качестве независимых оценщиков выступают физические лица, являющиеся членами одной из саморегулируемых организаций оценщиков и застраховавшие свою ответственность. Оценщик может осуществлять оценочную деятельность самостоятельно, занимаясь частной практикой, а также на основании трудового договора между оценщиком и органом местного самоуправления.

Гражданское законодательство также устанавливает особенности процедуры банкротства, которые должны привлекать особое внимание органов местного самоуправления и их должностных лиц. Они установлены Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» и касаются:

- во-первых, исполнения обязательств муниципального унитарного предприятия как должника собственником его имущества – муниципальным образованием, а также завершения процедуры банкротства и прекращения производства по делу о банкротстве при исполнении обязательств такого должника;

- во-вторых, имущества должника, не включаемого в конкурсную массу, когда в состав такого имущества входят дошкольные образовательные учреждения, общеобразовательные учреждения, лечебные учреждения, спортивные сооружения, объекты коммунальной инфраструктуры, относящиеся к системам жизнеобеспечения – социально значимые объекты;

- в-третьих, банкротства таких юридических лиц, как градообразующие, сельскохозяйственные, финансовые организации, а также субъекты естественных монополий.

Осуществляя полномочия в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом, органы местного самоуправления вправе заключать концессионные соглашения. Концессионные соглашения – это один из механизмов обеспечения более эффективного использования муниципального имущества, а также привлечения инвестиций в муниципальную экономику. В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное концессионным соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать концеденту (муниципальному образованию), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а муниципальное образование обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. Концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. К отношениям сторон концессионного соглашения применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении, если иное не вытекает из Федерального закона «О концессионных соглашениях» или существа концессионного соглашения.

Если концедентом является муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления, то в качестве концессионера могут выступать индивидуальные предприниматели, российские или иностранные юридические лица, либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица. Законодательство устанавливает обязанности концессионера, порядок контроля за исполнением концессионного соглашения, особенности предоставления концессионеру в аренду (субаренду) земельного участка, основания прекращения концессионного соглашения и др.

Следовательно, концессия становится механизмом также развития предпринимательства. Учитывая, что экономическое развитие муниципального образования все больше зависит от развития частного капитала, органы местного самоуправления заинтересованы в создании благоприятных условий для его развития.

Как одно из направлений деятельности органов местного самоуправления определяется содействие развитию сельскохозяйственного производства, малого и среднего предпринимательства, рынка сырья и продовольствия. Федеральный закон № 131-ФЗ установил в качестве вопросов местного значения:

• поселения – содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства;

• муниципального района – создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства;

• городского округа – создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства.

Данные направления деятельности конкретизируются Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», регулирующим отношения, возникающие в том числе между органами местного самоуправления в сфере развития малого и среднего предпринимательства, а также Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства». Под субъектами малого и среднего предпринимательства законодательство понимает хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели), отнесенные к средним и малым предприятиям, в том числе к микропредприятиям. Это – потребительские кооперативы, коммерческие организации, (за исключением муниципальных унитарных предприятий), индивидуальные предприниматели и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, крестьянские (фермерские) хозяйства.

Создание условий для их развития включает:

1) формирование и осуществление муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства с учетом национальных и местных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей. В таких программах определяются перечни мероприятий, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства, отдельных категорий его субъектов и осуществляемые в муниципальных образованиях, с указанием объема и источников их финансирования, результативности деятельности органов местного самоуправления, ответственных за реализацию указанных мероприятий;

2) анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития малого и среднего предпринимательства и эффективности применения мер по его развитию, прогноз развития малого и среднего предпринимательства;

3) формирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на территории и обеспечение ее деятельности;

4) содействие деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, и структурных подразделений таких организаций;

5) образование координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства.

 Деятельность органов местного самоуправления по созданию таких условий предусматривает установление заявительного порядка обращения субъектов малого и среднего предпринимательства за оказанием поддержки. Важно обеспечить доступность инфраструктуры поддержки для всех субъектов малого и среднего предпринимательства, равный доступ к участию в осуществляемых программах, соблюдение требований Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и открытость процедур оказания поддержки. Законодательство довольно подробно также указывает перечень субъектов малого и среднего предпринимательства, которым должно быть отказано в поддержке и основания такого отказа.

Поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства включает в себя помощь финансовую (путем предоставления субсидий, бюджетных инвестиций, гарантий по обязательствам и др.), имущественную (в виде передачи во владение и пользование муниципального имущества на возмездной или безвозмездной основе, на льготных условиях и др.), информационную (в виде создания муниципальных информационных систем и информационно-телекоммуникационных сетей и обеспечения их функционирования), консультационную (путем создания организаций, оказывающих консультационные услуги и обеспечения деятельности таких организаций, компенсации затрат на оплату консультационных услуг), а также поддержку в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации их работников, в области инноваций и промышленного производства, ремесленничества, в области внешнеэкономической и сельскохозяйственной деятельности.

Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» предусмотрено также, что органы местного самоуправления осуществляют правовое регулирование отношений в сфере развития сельского хозяйства, устойчивого развития сельских территорий. Они принимают участие в создании системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства и обеспечение ее функционирования. Кроме того, довольно широкий круг полномочий органов местного самоуправления установлен Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Это право:

• вводить в штат органов местного самоуправления специалистов по вопросам развития личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и огородничества;

• вести просветительскую и агитационную работу в целях популяризации ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства;

• возмещать в полном объеме осуществляемые за счет целевых взносов затраты на инженерное обеспечение территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений;

• устанавливать для садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений нормативы платы за электрическую энергию, воду, газ, телефон, определенные для сельских потребителей.

• устанавливать льготы по местным налогам подрядным организациям, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим строительство объектов общего пользования в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях;

• вводить льготы по оплате проезда садоводов, огородников, дачников и членов их семей на пригородном пассажирском транспорте до садовых, огородных или дачных земельных участков и обратно.

• предоставлять средства на землеустройство и организацию территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, восстановление и повышение плодородия почвы, защиту садовых, огородных и дачных земельных участков от эрозии и загрязнения, соблюдение экологических и санитарных требований;

• продавать садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям оборудование и материалы при сносе, реконструкции и капитальном ремонте жилых строений, жилых домов, хозяйственных строений и сооружений;

• обеспечивать садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения продукцией производственно-технического назначения муниципальных организаций, отходами строительного и иного производства, а также осуществлять поддержку развития садоводства, огородничества и дачного хозяйства в иных формах.

Обеспечение граждан садовыми, огородными и дачными земельными участками является обязанностью органов местного самоуправления по месту жительства граждан.

Как показывает практика наиболее успешно развивающихся муниципальных образований, эффективными механизмами поддержки малого и среднего предпринимательства наряду с уже ставшими традиционными формами в последние годы становится создание муниципальных бизнес-инкубаторов и технопарков, а также создание учебно-деловых центров для обучения населения основам предпринимательства. Правовой основой такой деятельности является Государственная программа «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий», одобренная распоряжением Правительства РФ от 10 марта 2006 г. № 328-р, в которой за органами местного самоуправления в рамках их полномочий закреплено обеспечение решения земельных и социальных вопросов. Технопарки планируется создавать на территориях Московской, Новосибирской, Нижегородской, Калужской, Тюменской, Кемеровской областей, Республики Татарстан и г. Санкт-Петербурга. Но наряду с правовыми основами необходимо также формировать благоприятные политические условия для развития малого и среднего предпринимательства. Об этом достаточно часто напоминают и Президент РФ Д.А. Медведев, и Председатель Правительства РФ В.В. Путин.

Создание муниципальных бизнес-инкубаторов и технопарков может быть одним из эффективных механизмов имущественной и консультационной поддержки начинающих предпринимателей, реализующих социально-значимые или инновационные бизнес-проекты. Бизнес-инкубатор (БИ) или технопарк – это имущественный комплекс, на котором начинающим предпринимателям, отобранным по результатам конкурса, предоставляется весь комплекс услуг по поддержке и развитию предпринимательства – оборудованные офисные помещения; централизованная административная поддержка (секретариат, охрана, офисное оборудование общего пользования – ксерокс, факс и т.п.); консультационные услуги; информационная поддержка (общие информационные стенды на выставках, печатные материалы и т.п.).

Основная цель БИ (технопарка) – повышение «выживаемости» вновь созданных малых предприятий через оказание им комплексной поддержки и снижение административных издержек на начальном этапе становления бизнеса. Именно поэтому к отобранным предприятиям применяется льготный режим аренды (например, 30% от рыночной стоимости аренды в 1-ый год нахождения в БИ, 60% – во 2-й год, 90% – в 3-й год). Основными направлениями деятельности БИ (технопарка) являются:

1) анализ ресурсов и условий развития малого предпринимательства в городе;

2) экспертиза проектов создаваемых малых предприятий, претендующих на услуги БИ (технопарка);

3) отбор малых предприятий и предоставление им услуг БИ (технопарка);

4) реализация (совместно с другими организациями инфраструктуры поддержки малого предпринимательства, муниципалитетами и т.п.) программ, нацеленных на повышение «выживаемости» и развитие клиентов БИ (технопарка) по окончании срока их пребывания в БИ (технопарке);

5) мониторинг и сопровождение выполнения плана.

Технопарк отличается от бизнес-инкубатора тем, что на его территории, как правило, располагаются инновационные фирмы, разрабатывающие новые продукты и технологии. Таким фирмам требуется больше времени для проведения полного бизнес-цикла, от получения лицензии на новые продукты (технологии) до выхода проекта на полную окупаемость. Поэтому сроки нахождения фирм в технопарках превышают соответствующие сроки в БИ. Технопарк – это, в первую очередь, площадка, оборудованная всем необходимым для становления и развития малых предприятий, осваивающих инновационные технологии – производственными участками нужных основных направлений, помещениями для монтажа и отладки опытного оборудования, а также для офисных и иных непроизводственных нужд клиентов, структурами менеджерской поддержки предприятий (реклама, маркетинг продукции клиентов, помощь в решении внутренних организационных вопросов, связь с поставщиками и другими контрагентами и т.п.).

Кроме того, технопарк – это предприятие, учредителями которого могут являться различные юридические лица: владелец помещений, передаваемых технопарку, банк, выделяющий первоначальные средства на его обустройство, местные власти, заинтересованные в инновационном развитии города, ВУЗ, заинтересованный и в реализации собственных инноваций и в трудоустройстве своих преподавателей и студентов. Технопарк можно рассматривать и как своего рода «школу» инновационного бизнеса.

Бизнес-инкубатор (технопарк) создается, как правило, на базе муниципальной собственности. За счет средств учредителей (в виде взносов) обеспечиваются необходимые финансовые и материально-технические условия его работы. Помимо средств местного бюджета и взносов учредителей, источником покрытия первоначальных (на один-два года) расходов на БИ могут быть донорские средства местных бизнес-структур. В дальнейшем финансирование работы БИ (технопарков) возможно за счет арендных платежей и сборов от оказания платных услуг малым предприятиям, а также доли от привлеченных инвестиций. При разработке проекта создания бизнес-инкубатора (технопарка) необходимо предусмотреть выход малых предприятий – клиентов БИ (технопарка) на самоокупаемость через 2-3 года (для БИ) или 3-4 года (для технопарка), после чего эти предприятия должны освободить помещения для новых клиентов.

Создание учебно-деловых центров для обучения основам предпринимательства содействует не только развитию производства, предпринимательства на территории муниципального образования, но и решению проблем занятости населения. Учебно-деловой центр (УДЦ) может быть создан в форме некоммерческого партнерства для организации и проведения обучения безработных, молодежи, а также других заинтересованных в создании собственного дела лиц основам ведения предпринимательской деятельности. В создании УДЦ, как правило, наряду с органами местного самоуправления участвуют также Центры занятости населения, решающие таким образом проблему безработицы, а также крупные предприятия, заинтересованные в развитии предпринимательских качеств среди своих потенциальных работников, в подготовке кадров в соответствии с требованиями рынка, а также в снижении социальной напряженности в случае сокращения занятости.

В УДЦ проводятся краткосрочные курсы обучения новым рабочим специальностям с возможностью одновременного обучения (по желанию) основам предпринимательства в выбранной сфере деятельности. Основными функциями УДЦ являются:

а) анализ рынка труда и прогноз его развития на среднесрочную перспективу;

б) разработка учебных программ в соответствии с выявленными потребностями в тех или иных специалистах;

в) обучение населения основам предпринимательства;

г) оказание консультационных услуг начинающим предпринимателям.

Создание УДЦ предполагает следующие этапы:

1) проведение переговоров между муниципалитетом, ЦЗН и крупными предприятиями о создании некоммерческого партнерства «Учебно-деловой центр»;

2) создание рабочей группы из специалистов местной администрации, ЦЗН, кадровых служб крупных предприятий, представителей предпринимательского сообщества с целью проработки перечня требуемых учебных программ, бизнес-плана создания и программы работы УДЦ;

3) проведение работ по разработке/закупке учебных программ и модулей в соответствии с разработанной программой работы УДЦ;

4) отбор обучающего персонала и создание материально-технической и методической базы для учебы.

Учитывая, что муниципальное имущество имеет сложный состав, управление и распоряжение его отдельными видами имеет весьма существенные особенности. Это прежде всего касается управления земельными и другими природными ресурсами, земельного контроля и связанных с данными направлениями деятельности полномочий в области охраны окружающей среды. Правовые основы такой деятельности заложены ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, предусматривающей, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности.

Право муниципальной собственности на землю как самостоятельная форма собственности закрепляется также Федеральным законом № 131-ФЗ и Земельным кодексом Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ. Ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает, что в собственности муниципальных образований могут находиться земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности в соответствии с федеральным законом. Земельный участок как объект земельных отношений в соответствии с ч. 2 ст. 6 Земельного кодекса РФ – это часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Земельный участок может быть делимым и неделимым. Делимым является земельный участок, который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Земельный кодекс РФ в ст. 19 устанавливает, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, во-первых, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ; во-вторых, право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; в-третьих, которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством. В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

Как собственники муниципальные образования вправе осуществлять все виды сделок, которые не запрещены законодательством. Земельный кодекс Российской Федерации, конкретизируя данную норму конституционного права и гражданского законодательства, разрешает предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц. При этом ограничиваются только права иностранных граждан, лиц без гражданства, а также иностранных юридических лиц. Указанные лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях и на иных установленных особо территориях России.

Предоставление земельного участка – это передача земельного участка из земель, находящихся в муниципальной собственности гражданам и юридическим лицам. Орган местного самоуправления может отказать в предоставлении земельного участка только в случаях прямо предусмотренных законом:

1) если земельный участок изъят из оборота;

2) если федеральным законом установлен запрет на приватизацию земельного участка;

3) в случае резервирования земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Земельным кодексом РФ предусмотрены в зависимости от цели следующие виды предоставления земельного участка:

а) для строительства;

б) для целей, не связанных со строительством;

в) собственникам (и иным правообладателям) зданий, строений и сооружений, расположенных на нем.

К вопросам местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов относится также резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах соответствующих муниципальных образований для муниципальных нужд. Порядок выкупа (изъятия) земельного участка у его собственника (землевладельца, землепользователя или арендатора) для муниципальных нужд предусмотрен земельным и гражданским законодательством. Изъятие (выкуп) земельных участков для муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, предусмотренных федеральным законом – для выполнения международных обязательств Российской Федерации и размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

Органы местного самоуправления поселения и городского округа осуществляют также земельный контроль за использованием земель. Он осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ (ст. 72) и в порядке, установленном муниципальными правовыми актами. Такой контроль включает следующие виды: соблюдением требований по использованию земель; соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов; соблюдением порядка переуступки права пользования землей и многое другое. Для реализации данных полномочий муниципальные инспекторы вправе, осуществляя земельный контроль, составлять по результатам проверок акты проверок соблюдения земельного законодательства с обязательным ознакомлением с ними собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земельных участков.

В соответствии с земельным законодательством органы местного самоуправления обладают и другими полномочиями в области землепользования. Так, согласно ст. 23 Земельного кодекса РФ органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать публичный сервитут, который представляет собой право ограниченного пользования чужим земельным участком и устанавливается с целью обеспечения прохода или проезда через земельный участок, использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, забора воды и водопоя и т.п. В компетенцию органов местного самоуправления входит установление платы за использование земли – земельного налога и арендной платы.

Хотя Федеральный закон № 131-ФЗ и не регулирует полномочия органов местного самоуправления в сфере недропользования, Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» в ныне действующей редакции предусматривает в ст. 5 ряд полномочий.

В особом порядке российское законодательство регулирует также управление водными объектами. Федеральный закон № 131-ФЗ в ст. 50 к муниципальной собственности относит обособленные водные объекты на территории поселения. С учетом этого федеральный законодатель включил в число вопросов местного значения:

а) поселения – осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования;

б) муниципального района – осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд.

в) городского округа – осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информирование населения об ограничениях использования таких водных объектов;

Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ поясняет, что к водным объектам относятся природные или искусственные водоемы, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима – изменения во времени уровня, расхода и объема воды.

К полномочиям органов местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, относятся:

1) владение, пользование, распоряжение такими водными объектами;

2) осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий;

3) осуществление мер по охране таких водных объектов;

4) установление ставок платы за пользование такими водными объектами, порядка расчета и взимания этой платы.

Наряду с этим к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов относится установление правил использования водных объектов общего пользования, к которым относятся поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и являющиеся общедоступными. Каждый гражданин имеет доступ к таким объектам, может бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено законом. На водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты. Более подробно Правила подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование регулируются Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 844 «О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование». В нем довольно подробно перечисляются виды водопользования, порядок обращения с заявлением и его содержание, перечень прилагаемых документов и другие процедуры.

Предоставление гражданам информации об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований, осуществляется органами местного самоуправления через средства массовой информации и посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов. Могут быть также использованы иные способы предоставления такой информации.

Лесопользование, лесной контроль и надзор – как направления деятельности органов местного самоуправления поселений и городских округов обусловлены тем, что Федеральный закон № 131-ФЗ включил в состав муниципальной собственности леса, расположенные в границах населенных пунктов (ст. 50). К вопросам местного значения отнесено использование, охрана, защита и воспроизводство городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, а также осуществление муниципального лесного контроля и надзора. Более подробно данные вопросы регулируются Лесным кодексом Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ и Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

К полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся:

• владение, пользование, распоряжение такими лесными участками;

• установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды;

• установление ставок платы за единицу объема древесины;

• разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов;

• осуществление муниципального лесного контроля и надзора в отношении таких лесных участков.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов.

Действующее законодательство довольно подробно определяет виды использования лесов, к которым относятся – заготовка древесины, живицы, недревесных лесных ресурсов, пищевых лесных ресурсов и лекарственных растений; ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты; ведение сельского хозяйства; осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности; осуществление рекреационной деятельности и др. виды. Под охраной лесов понимается их охрана от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия. Защита лесов направлена на выявление в лесах вредных организмов (растений, животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред лесам или лесным ресурсам) и предупреждение их распространения, а в случае возникновения очагов вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам, – на их локализацию и ликвидацию.

Воспроизводство лесов осуществляется путем лесовосстановления и ухода за лесами, который представляет собой осуществление мероприятий, направленных на повышение продуктивности лесов, сохранение их полезных функций (вырубка части деревьев, кустарников, агролесомелиоративные и иные мероприятия).

Особо охраняемые природные территории – это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния и могут иметь не только федеральное и региональное, но и местное значение. Такие территории являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

Эффективное управление земельными и другими природными ресурсами тесно связано с охраной окружающей среды. Федеральный закон № 131-ФЗ относит к вопросам местного значения муниципального района и городского округа организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального образования. В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» под охраной окружающей среды понимают деятельность, направленную на:

• сохранение и восстановление природной среды – совокупности компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, состав которых включает земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле;

• рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, в том числе эксплуатацию природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности с соблюдением определенных нормативов;

• предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, т.е. такого воздействия, последствия которого приводят к негативным изменениям качества окружающей среды, а также ликвидацию ее последствий.

Ст. 61 указанного закона устанавливает в качестве особой заботы охрану зеленого фонда городских и сельских поселений, который представляет собой совокупность зеленых зон, в том числе покрытых древесно-кустарниковой растительностью территорий и покрытых травянистой растительностью территорий, в границах этих поселений. Такая охрана предусматривает не только систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды, но также совокупность определенных запретов. На данных территориях запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на них и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения.

Органы местного самоуправления несут ответственность за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, а также соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду. При проведении всех мероприятий, в том числе, например, при приватизации и национализации имущества обеспечиваются мероприятия по охране окружающей среды и возмещению вреда окружающей среде.

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха, т.е. в реализации мер, осуществляемых в целях улучшения качества атмосферного воздуха и предотвращения его вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду.

Бюджетный процесс в муниципальном образовании – это регламентируемая нормами права деятельность органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов местных бюджетов, их утверждению и исполнению, а также по контролю за их исполнением.

Ст. 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям муниципальных образований относит:

• установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

• составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

• установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

• определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

• осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;

• установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации РФ в части, относящейся к местному бюджету;

• в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным Кодексом РФ и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, а также иные бюджетные полномочия.

В частности, к бюджетным полномочиям муниципальных районов помимо перечисленных относится также:

а) установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ нормативов отчислений доходов в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов;

б) установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;

в) определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется из глав поселений, входящих в его состав, и из депутатов представительных органов данных поселений, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

г) составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

Органы местного самоуправления поселений наряду с перечисленными полномочиями осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения. Отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района.

С бюджетными полномочиями тесно связано осуществление органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов полномочий в сфере установления, изменения и отмены местных налогов и сборов.

Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, а также контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, Федеральным законом № 131-ФЗ, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Причем, полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.

Чтобы обеспечить эффективность бюджетного процесса необходимо наряду с текущими местными бюджетами формировать перспективные финансовые планы, исходной базой для которых являются бюджеты на текущий финансовый год. При разработке перспективного финансового плана не требуется конкретизации отдельных статей доходов и расходов. Достаточно использования укрупненных показателей бюджетной классификации.

Разработка перспективного финансового плана является основой для составления проекта бюджета. На этапе составления бюджета главные распорядители бюджетных средств устанавливают для соответствующих организаций задания на предоставление муниципальных услуг. Затем определяется базовый объем финансирования, который должен корректироваться в процессе исполнения бюджета на основе данных о фактическом объеме услуг, оказанных за отчетный период.

К основным характеристикам бюджета относятся: объем доходов бюджета; объем расходов бюджета; дефицит бюджета.

Под доходами бюджета понимаются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления. Они включают наряду с субвенциями, предоставляемыми на осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий, прежде всего собственные доходы местных бюджетов, которые формируются за счет следующих средств:

1) средства самообложения граждан – разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Их размер устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан);

2) доходы от местных налогов и сборов, перечень которых, а также полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Местные налоги – обязательные платежи юридических и физических лиц, поступающие в бюджеты муниципальных образований, регулируемые налоговым законодательством. В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ к ним в настоящее время относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц.

Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установленным решениями представительных органов муниципального образования в соответствии с законодательством; в бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, установленными нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от местных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством в бюджеты муниципальных районов.

Установление указанных нормативов решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иным решением на ограниченный срок не допускается;

3) доходы от региональных налогов и сборов, которые зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъектов РФ в соответствии с законодательством.

В местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта РФ нормативами отчислений, установленными законом субъекта РФ, могут зачисляться доходы от определенных видов региональных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством РФ в бюджет субъекта РФ. Установление указанных нормативов законом субъекта РФ на ограниченный срок не допускается.

Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения установленного Федеральным законом № 131-ФЗ перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации. Федеральный закон, предусматривающий изменение состава собственных доходов местных бюджетов, вступает в силу с начала очередного финансового года, но не ранее чем через три месяца после его принятия.

Расходы местных бюджетов – это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Они осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ: органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. Однако в муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования, размер такой оплаты определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта Федерации.

Расходы бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, расположенных на территории поселения, осуществляются в пределах и за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов данных поселений.

Планируя расходы муниципального образования, важно с самого начала группировать их по трем категориям – это, во-первых, управленческие расходы на деятельность муниципальных органов, предприятий и организаций, осуществляющих предоставление муниципальных услуг (их содержание, финансирование муниципального заказа и др.), во-вторых, расходы на отдельные общемуниципальные мероприятия, носящие программный и, в-третьих, разовый характер.

Целесообразно также рассчитывать полную стоимость каждой из предоставляемых муниципальных услуг, что позволяет оценить эффективность ее предоставления, а также выбрать наиболее экономный и рациональный способ предоставления услуги, сравнив стоимость этой услуги в муниципальных учреждениях соответствующими ценами организаций других форм собственности или других муниципалитетов. Определение полной стоимости социальной услуги необходимо для принятия решения о целесообразности предоставления услуги силами самого муниципального предприятия или путем размещения муниципального социального заказа.

При расчете полной стоимости социальных услуг учитываются следующие ее составляющие:

1. Прямые расходы, затраченные на непосредственное предоставление помощи: денежные выплаты; стоимость пособий, выданных в натуральной форме; расходы по оплате труда персонала, обеспечивающего предоставление услуги и чей труд можно рассматривать в качестве самой услуги, предоставляемой получателям, или составной части предоставленной услуги.

2. Административные расходы, включающие:

а) прямые административные расходы, которые можно непосредственно отнести на конкретный вид услуги: заработная плата специалистов, обслуживающих социальные программы, а также расходы, связанные, например, с оплатой услуг связи для обслуживания «горячей линии», стоимость инвентаря для работы и др.);

б) непрямые (косвенные) административные расходы, к которым относятся заработная плата управленческого персонала, осуществляющего общее руководство учреждением, и вспомогательного персонала, а также расходы на содержание помещений и оборудования социальных учреждений (арендная плата, коммунальные платежи, расходы по обслуживанию основных средств и оборудования и др.).

В особом порядке предоставляются субвенции местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Общий размер субвенций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, определяется соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год или законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год раздельно по каждому из указанных государственных полномочий. Для этого в составе бюджета субъекта РФ формируется региональный фонд компенсаций.

Дефицит бюджета – это превышение расходов бюджета над его доходами. Чтобы преодолеть дефицит бюджета, осуществляют бюджетное регулирование – частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней. Используются следующие способы: установление и распределение регулирующих источников доходов бюджета; перераспределение самих бюджетных источников; безвозмездная помощь, оказываемая нижестоящим бюджетам за счет средств вышестоящих; ссуды, выделяемые одним бюджетам из средств других.

Федеральный закон № 131-ФЗ регулирует порядок выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования в ст.ст. 60-61. В отношении поселения с этой целью предоставляются дотации из образуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), которые образуются и дотации из них предоставляются в порядке, установленном законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, в целях выравнивания исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) финансовых возможностей органов местного самоуправления осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.

Иные средства финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней – это:

а) фонд муниципального развития, который создается в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ. Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, осуществляется в порядке, установленном законами субъектов РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, а распределение субсидий из такого фонда утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год;

б) фонд софинансирования социальных расходов, который создается в целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Федерации. Целевое назначение, условия предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются законом субъекта Федерации. Отбор муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, и распределение указанных субсидий между муниципальными образованиями осуществляются по единой методике, утверждаемой законами субъектов РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

В частности, Постановлением Правительства РФ от 21 февраля 2008 г. № 107 «Об утверждении Правил предоставления в 2008 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на развитие социальной и инженерной инфраструктуры субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» регулируется порядок предоставления субсидий в целях софинансирования развития таких объектов инфраструктуры, как дошкольные учреждения, общеобразовательные учреждения, учреждения здравоохранения, учреждения культурно-досугового типа, общедоступные библиотеки и объекты инженерной инфраструктуры. Контроль за целевым использованием данных субсидий осуществляют Министерство регионального развития РФ и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

в) иные формы финансовой помощи бюджетам муниципальных образований из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ, в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъекта Федерации.

В соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год в фонд муниципального развития и фонд софинансирования социальных расходов могут зачисляться субсидии из федерального бюджета.

Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти. Обязательства, возникающие из муниципальных займов (заимствований), принятых на себя муниципальным образованием гарантий по обязательствам третьих лиц, составляют муниципальный долг. Для повышения качества управления муниципальными заимствованиями и минимизации долговых обязательств формируется документ, представляющий развернутую информацию о долговых обязательствах муниципального образования.

В соответствии с ч. 4 ст. 121 Бюджетного кодекса РФ «в муниципальную долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых обязательств муниципального образования по видам этих обязательств, о дате их возникновения и исполнения полностью или частично, формах обеспечения обязательств, а также другая информация, состав которой, порядок и срок ее внесения в муниципальную долговую книгу устанавливаются местной администрацией». Несмотря на то, что муниципалитеты имеют право расширять состав отражаемой информации о долговых обязательствах, они обычно ограничиваются той информацией, внесение которой в долговую книгу является законодательно обязательным. Однако ее недостаточно для того, чтобы потенциальные инвесторы могли получить представление о кредитоспособности муниципалитета.

Для полноты информации о заимствованиях в долговой книге должны содержаться следующие сведения:

а) год заключения кредитного договора или выпуска облигаций;

б) название банка или финансового института, который предоставил заем;

в) объем кредита или сумма, полученная от размещения облигаций;

г) цель получения кредита;

д) сроки платежа по кредиту;

е) валюта и процентная ставка (если кредит или облигации размещены в иностранной валюте или привязаны к иностранной валюте);

ж) процентная ставка (постоянная или плавающая);

з) для плавающей ставки – индекс приведения к постоянной ставке;

и) схема платежей (ежегодные, полугодовые, квартальные или месячные);

к) льготный период (в месяцах или годах);

л) сумма основного долга на 1 января текущего бюджетного года;

м) процентные платежи в бюджетном году;

н) платежи основного долга в бюджетном году;

о) сумма основного долга на 31 декабря текущего бюджетного года. Ежегодные общие выплаты по каждому виду долгового обязательства рассчитываются на основе последних четырех позиций.

Помимо подробных данных о кредитах и выпущенных облигациях, в долговой книге следует отражать информацию о предоставленных гарантиях с указанием бенефициария по этим гарантиям. Положение о порядке ведения муниципальной долговой книги целесообразно утвердить решением представительного органа муниципального образования.

Как показывает практика, традиционные способы формирования бюджета не позволяют в современных условиях обеспечить эффективное использование финансовых ресурсов. Получает распространение формирование бюджета, ориентированного на результат, т.е. применение метода бюджетного планирования, обеспечивающего взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и общественной значимостью ожидаемых конечных результатов их использования. Такой метод реализуется посредством внедрения в бюджетный процесс системы соответствующих правил и процедур, создающих для распорядителей и получателей бюджетных средств стимулы к повышению социальной и экономической эффективности использования бюджетных средств.

С этой целью создается такой механизм планирования бюджетных расходов и подготовки проекта бюджета, при котором заранее определяются и формализуются цели, которые должны быть достигнуты в результате расходования бюджетных средств, соответствующие направления (функции) и программы деятельности, а также система показателей, на основе которой будет осуществляться мониторинг степени достижения поставленных целей. При этом: обеспечивается предоставление распорядителям и получателям бюджетных средств большей свободы в принятии решений по наиболее эффективной с точки зрения достижения поставленных целей структуре расходов; повышение ответственности распорядителей бюджетных средств за достижение поставленных целей, путем внедрения системы мониторинга и оценки эффективности их деятельности.

Переход к формированию бюджета, ориентированному на результат, рассчитан на достаточно длительный период. В течение этого периода основным объектом внешнего контроля за деятельностью главных распорядителей бюджетных средств будет постепенно становиться результативность (социальная эффективность) и экономическая эффективность расходования бюджетных средств. Однако существующая в современной практике система учета затрат во многих случаях не отражает полной реальной экономической стоимости муниципальных услуг. В частности, расчет стоимости муниципальных услуг часто производится без учета амортизации основных фондов, административных и прочих расходов.

Рутина «минимальных социальных стандартов» не работает практически нигде. Можно говорить о наборе «минимальных социальных прав», которые определяются принятыми законами. Но они определяются в натуральной, а не стоимостной форме. Это, в свою очередь, приводит к злоупотреблениям в определении размера бюджетных расходов через завышение цен. С последними ведется борьба через механизм подрядных торгов, торгов за франшизу, аудит, прямые административные ревизии и т. п.

Переход к системе формирования и исполнения бюджета, позволяющей органам местного самоуправления регулярно сопоставлять результаты текущей деятельности и производимых бюджетных расходов с поставленными целями , требует переориентации бюджетного планирования на достижение конкретных результатов расходования бюджетных средств. Осуществляется путем разработки и использования показателей ожидаемых результатов своей деятельности и индикаторов результативности и эффективности бюджетных расходов.

Для повышения эффективности управления муниципальными финансами в основу деятельности органов местного самоуправления должны быть положены следующие принципы – ориентация на достижение планируемых результатов и учет общественного мнения. Для реализации указанных принципов рекомендуется внедрить в деятельность администрации муниципалитета систему составления и исполнения бюджета, которая на каждом этапе деятельности позволяет оценить достигнутый результат. При планировании бюджетных расходов и разработке бюджетных программ должны быть определены результаты и эффект, ожидаемые от планируемой деятельности, количественные показатели и методы их измерения. Отраслевые подразделения администрации муниципалитета должны проводить мониторинг результативности бюджетных расходов, достижения поставленных целей и задач

Для каждого вида бюджетных услуг и программ устанавливаются ключевые показатели, которые используются не только для более эффективного распределения бюджетных ресурсов и определения соответствующих результатов от их использования, но и для мониторинга реализации поставленных целей и задач, а также определения необходимых направлений деятельности местной администрации и обеспечения более полной подотчетности перед налогоплательщиками.

Как показывает анализ, формирование бюджета, ориентированного на результат, во многом зависит от качества имеющейся в муниципальном образовании статистики. Статистика имеет важное значение для социально-экономического развития не только муниципальных образований, но и в целом государства. С учетом этого было принято Постановление Правительства РФ от 28 октября 1995 г. № 1044 «О развитии системы муниципальной статистики», а позднее Постановлением Госкомстата РФ от 9 января 1998 г. № 2 была утверждена Унифицированная система показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципального образования.

Федеральный закон № 131-ФЗ закрепил за органами местного самоуправления полномочие по организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти. Данная деятельность должна осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации», основные положения которого конкретизируются в подзаконных актах.

Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. № 670 «О порядке предоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования» предусматривает, что органы местного самоуправления предоставляют статистические показатели по формам федерального государственного статистического наблюдения, которые содержат статистические показатели, адреса, а также периодичность, сроки и способы их предоставления.

При заполнении данных форм обязательным является осуществление идентификации муниципальных образований по кодам Общероссийского классификатора территорий муниципальных образований. Должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность как за не предоставление статистической информации по формам федерального государственного статистического наблюдения, так и за предоставление недостоверной информации. Федеральная служба государственной статистики, в свою очередь, обеспечивает защиту информации, имеющей конфиденциальный характер.

 

4. УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ СОЦИАЛЬНОЙ

ИНФРАСТРУКТУРЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ.

РОЛЬ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ В ВЫРАБОТКЕ СОЦИАЛЬНОЙ

ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА

Жизнедеятельность местного сообщества обеспечивается созданием и развитием социальной инфраструктуры – совокупности учреждений, направленных на удовлетворение потребностей человека в образовании и воспитании, медицинском обслуживании, организации досуга, отдыха и пользовании достижениями культуры, занятии физической культурой и спортом. Конечно, когда говорят о социальной политике, как правило, включают осуществление и многих других услуг, в том числе – жилищных и коммунальных, организацию ритуальных услуг, социальную поддержку и защиту населения. Однако традиционно не только в нашей стране, но и за рубежом, основное социальное назначение местного самоуправления прежде всего связывают с такими понятиями, как образование, здравоохранение и культура.

Какие основные полномочия в данных сферах осуществляются в настоящее время в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ органами местного самоуправления? Какова их роль в выработке и реализации социальной политики государства?

Формирование социального государства является в соответствии с ч. 1 ст. 7 Конституции РФ целью нашего общества. Закрепление правового статуса Российского государства как социального стало результатом серьезной и продолжительной работы, как теоретиков, так и практиков. В ходе многочисленных дискуссий был выработан новый подход к социальной политике. Он обозначил переход от теории и практики «патерналистского государства», характерных в прошлом для советской государственности, к конституционному закреплению «субсидиарного государства», которое обеспечивает социальные гарантии в той мере, в которой общество или отдельный человек не могут этого сделать самостоятельно.

Социальное государство, как это вытекает из Конституции РФ, – представляет собой государство, которое среди своих приоритетов видит социальную защиту населения: разработку и осуществление государственной программы преодоления бедности; создание эффективной системы защиты населения от социальных рисков; осуществление социальной защиты малообеспеченных семей, а также инвалидов, пожилых и других слабо защищенных категорий населения. Такое социальное государство предполагает разграничение социальной ответственности между органами власти трех уровней – федеральными, региональными и муниципальными. Каждый из них несет ответственность за реализацию разрабатываемых ими социальных программ, обеспечивая эффективное функционирование отраслей социальной инфраструктуры. Как органы государственной, так и муниципальной власти контролируют соблюдение социальных стандартов, расходование бюджетных средств, предназначенных на социальные нужды, а также выполняют другие функции социального характера, предусмотренные законодательством, соглашениями и договорами социальных партнеров.

Распределение социальной ответственности между различными уровнями государственной власти и органами местного самоуправления осуществляется в соответствии с российским законодательством. Критериями соответствия их деятельности статусу социального государства являются:

• соблюдение прав и свобод человека;

• проведение активной и сильной социальной политики;

• обеспечение стандартов достойной жизни для большинства граждан;

• адресная поддержка наиболее уязвимых слоев и групп населения, сокращение и ликвидация бедности;

• гарантии создания благоприятных условий для реального участия граждан в выработке и экспертизе социальной политики;

• развитие системы социального партнерства;

• укрепление семьи, духовно-нравственное развитие общества, бережное отношение к наследию прошлого и преемственность поколений, сохранение самобытности национальных и исторических традиций и др.

Конституция РФ в ст. 7 определила лишь векторные направления формирования социального государства, которые должны воплощаться в проводимой социальной политике. Более подробно вопросы формирования и развития социальной инфраструктуры регулируются в федеральных законах, которые закрепляют широкий круг полномочий за органами местного самоуправления. Особая роль муниципальных органов как субъектов социальной политики обусловлена также тем, что они в состоянии более полно учитывать особенности социально-экономического и культурного развития местного сообщества, гибко реагируя на местные потребности.

Местное самоуправление осуществляется на том уровне властных отношений, на котором реализуются основные естественные потребности человека: в жилище, в питании, водоснабжении, отдыхе, охране здоровья, благоприятной окружающей природной среде, образовании. Хотя в этом случае реализуются естественные потребности отдельных людей или семей, все же условия их удовлетворения имеют не только частный, но и публичный характер. Оптимальный уровень решения большинства социальных проблем на уровне местного самоуправления обеспечивают относительно небольшие территориальные характеристики муниципальных образований и по большей части непосредственный характер взаимодействия их жителей. Кроме того, на этом уровне более заметны диспропорции в расходах и доходах, ощутима реакция людей на социальные последствия такой диспропорции, а также реальные возможности мобилизации местного населения и ресурсов на решение социальных проблем.

Природа муниципального уровня власти проявляется также в таком преимуществе как более реальная подотчетность населению. Благодаря этому достигается большая гласность в принятии и осуществлении решений, а также предсказуемость результатов социальной политики. Следует также учитывать, что на этом уровне можно обеспечить в большей степени готовность жителей морально и материально поддержать предлагаемые властью мероприятия и оказать содействие их проведению. Не секрет, что сильная социальная политика требует перераспределения ресурсов и это неоднозначно воспринимается людьми. Но именно на этом уровне создаются более благоприятные предпосылки для того, чтобы понять и принять необходимость помощи, как правило, тем, кто живет в соседнем доме, или в соседнем квартале, с кем местные жители встречаются на улице, в общественном транспорте, работают в одном коллективе.

Рассматривая конкретные направления деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере, прежде всего, следует выделить образование. В соответствии с Законом РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в данной сфере относятся:

а) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. Основные общеобразовательные программы направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ;

б) организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования. Образовательное учреждение в соответствии со своими уставными целями и задачами может реализовывать дополнительные образовательные программы и оказывать дополнительные образовательные услуги (на договорной основе) за пределами определяющих его статус образовательных программ.

Для воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического и психического здоровья, развития индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений развития этих детей в помощь семье действует сеть дошкольных образовательных учреждений. Органы местного самоуправления организуют и координируют методическую, диагностическую и консультативную помощь семьям, воспитывающим детей дошкольного возраста на дому;

в) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений. Деятельность муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством РФ, и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений;

г) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

д) учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования.

Кроме того, органы местного самоуправления городских округов имеют право создания, реорганизации и ликвидации муниципальных высших учебных заведений. Система высшего образования регулируется Федеральным законом от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В соответствии с ним муниципальные высшие учебные заведения создаются, реорганизуются и ликвидируются органами местного самоуправления городских округов в соответствии с законодательством в порядке, установленном муниципальными правовыми актами.

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в сфере образования устанавливаются законами данных субъектов.

Реализуя полномочия в сфере образования органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов прежде всего организуют деятельность муниципальных образовательных учреждений и осуществляют в соответствии с законодательством контроль за деятельностью всех организаций, которые участвуют в образовательном процессе либо создают для этого необходимые условия (ремонт школьных зданий, питание школьников и др.). Образовательные учреждения как юридические лица имеют широкие права в осуществлении образовательного процесса – как выбора содержания образования, так и хозяйственной самостоятельности. Оно ответственно за реализацию прав на образование тех граждан, которые в нем обучаются, и за качество предоставляемых образовательных услуг в соответствии с уставом, лицензией и свидетельством о государственной аккредитации. Органы местного самоуправления должны заниматься созданием условий для получения соответствующего образования всеми гражданами муниципального образования, не вмешиваясь в непосредственную образовательную деятельность, несут ответственность за представление населению достоверных данных о соответствии этих условий требованиям законодательства.

Органы управления образованием (как представители интересов органов местного самоуправления) обязаны оказывать непосредственную помощь образовательным учреждениям в решении вопросов ресурсного обеспечения, включая их в планы комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Контрольные функции в сфере образования органами местного самоуправления осуществляются прежде всего за деятельностью муниципальных образовательных учреждений (бюджетных), учредителями и собственниками имущества которых выступает муниципальное образование. Кроме того, осуществляется контроль за реализацией прав граждан на образование, соблюдением установленных законодательством требований к деятельности образовательных учреждений. В случаях, установленных законодательством, такой контроль осуществляется в отношении образовательных учреждений всех форм собственности.

Наряду с образовательной деятельностью органы местного самоуправления организуют и осуществляют и другие мероприятия по работе с детьми и молодежью. Мероприятия, осуществляемые органами местного самоуправления муниципального района, должны иметь межпоселенческий характер. Основные полномочия в данной сфере регулируются программными документами и отраслевым законодательством, направленными на реализацию прежде всего Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». Этот закон определяет основные меры по защите прав ребенка в сфере образования и воспитания, обеспечению его прав на охрану здоровья, на отдых и оздоровление, сохранению и развитию учреждений, деятельность которых направлена на отдых и оздоровление детей, защите прав и законных интересов ребенка при формировании социальной инфраструктуры для детей, защите ребенка от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред его здоровью, нравственному и духовному развитию, а также защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Федеральная целевая программа «Дети России», утвержденная на 2007-2010 годы постановлением Правительства РФ от 21 марта 2007 г. № 172, является продолжением одноименной программы. Ее осуществление в 2003-2006 годы позволило, в частности, снизить младенческую смертность на 21,8%, а материнскую – на 27%. Отличие новой Программы состоит в ее ориентированности как на поддержку и развитие детей, так и на профилактику семейного неблагополучия и поддержку семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, в первую очередь семей с детьми-инвалидами. Предполагается использование современных технологий и инноваций при решении проблем семей с детьми в целом и проблем детей, в частности. Мероприятия Программы направлены на достижение измеряемых результатов, оцениваемых целевыми показателями и индикаторами.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий участвуют в реализации Государственной программы «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2006-2010 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 11 июля 2005 г. № 422.

Определенное значение имеют также нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов местного самоуправления с детьми и молодежью, входящими в группы риска. Это, в частности, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», которым определяются основные задачи и принципы деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в которую входят комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел.

Кроме того, отдельные направления работы с детьми и молодежью определяются подзаконными актами федеральных и региональных органов государственной власти, имеющими, как правило, рекомендательный характер. Типичным в этом плане можно назвать, например, Постановление Правительства РФ от 5 марта 2008 г. № 148 «Об обеспечении отдыха, оздоровления и занятости детей в 2008-2010 годах», которым рекомендуется органам местного самоуправления в пределах своей компетенции с участием профсоюзных и иных общественных объединений:

• разрабатывать целевые программы организации отдыха и оздоровления детей, предусмотрев в них мероприятия по развитию материально-технической базы загородных оздоровительных лагерей;

• сохранять и развивать инфраструктуру детского отдыха и оздоровления, шире использовать базу санаторно-курортных, лечебно-профилактических организаций, образовательных учреждений, учреждений социального обслуживания населения, профсоюзов и иных организаций для отдыха и оздоровления детей;

• уделять особое внимание организации отдыха, оздоровления и занятости детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также реализации мер по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе по созданию в период школьных каникул для детей в возрасте от 14 до 17 лет (включительно) специализированных лагерей, проведению целевых смен, расширению возможностей для их временной занятости;

• создавать условия для обеспечения безопасности жизни и здоровья детей, предупреждения детского травматизма, безопасности дорожного движения в период школьных каникул, особое внимание уделяя организации полноценного питания детей, соблюдению требований противопожарной безопасности в организациях отдыха и оздоровления детей, санитарно-эпидемиологических требований к устройству, содержанию и организации режима работы загородных стационарных организаций отдыха и оздоровления детей;

• предусматривать для организованных групп детей льготное культурно-экскурсионное и транспортное обслуживание, а также использование спортивных учреждений;

• обеспечивать установленные меры безопасности при организации перевозок детей к местам отдыха и обратно с учетом дальности перевозок и времени суток, а также в период пребывания детей в организациях отдыха и оздоровления;

• осуществлять без взимания платы приемку организаций отдыха и оздоровления детей, проведение профилактических осмотров персонала, направляемого для работы в указанных организациях, и медицинских осмотров несовершеннолетних при оформлении временной занятости в летний период;

• осуществлять мониторинг отдыха и оздоровления детей, в том числе эффективности деятельности организаций отдыха и оздоровления детей различных форм собственности.

Принятие Федерального закона от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» привело к существенному перераспределению полномочий в данной сфере. За органами местного самоуправления ст.ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ было закреплено право на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству.

Под опекой понимается форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия. Попечительство – это форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими только таких действий, как мелкие бытовые сделки, а также получение заработка, пенсии и иных доходов, распоряжаться которыми он может лишь с согласия попечителя.

Деятельность в сфере опеки и попечительства, в которой могут принимать участие органы местного самоуправления, включает оказание подопечным помощи в получении образования, медицинской помощи, социальных услуг, а также подбор и подготовка граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах.

В сфере здравоохранения основные полномочия закреплены за органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, которые осуществляют на своих территориях (за исключением территорий закрытых административно-территориальных образований, наукоградов РФ, территорий с опасными для здоровья человека физическими, химическими и биологическими факторами, включенных в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) первичную медико-санитарную помощь в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, а также скорую медицинскую помощь (за исключением санитарно-авиационной) и медицинскую помощь женщинам в период беременности, во время и после родов.

С этой целью они осуществляют:

а) формирование органов, уполномоченных на осуществление управления муниципальной системой здравоохранения; развитие организаций муниципальной системы здравоохранения, определение характера и объема их деятельности. К муниципальной системе здравоохранения относятся органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление управления в сфере здравоохранения, а также находящиеся в муниципальной собственности медицинские, фармацевтические и аптечные организации, которые являются юридическими лицами;

б) организацию оказания первичной медико-санитарной помощи, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, в том числе формирование муниципального задания по оказанию этой помощи в медицинских организациях;

в) организацию обеспечения учреждений муниципальной системы здравоохранения лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами;

г) создание условий для развития и доступности лекарственного обеспечения граждан;

д) регулярное информирование населения, в том числе через средства массовой информации, о распространенности заболеваний, представляющих опасность для окружающих. Граждане имеют право на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания, рациональных нормах питания, о продукции, работах, услугах, их соответствии санитарным нормам и правилам, о других факторах. Эта информация предоставляется органами местного самоуправления в соответствии с их полномочиями через средства массовой информации или непосредственно гражданам;

е) санитарно-гигиеническое просвещение населения.

Ст. 41 Конституции РФ, закрепляя право каждого человека на охрану здоровья, устанавливает, что медицинская помощь в муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Хотя медицинские услуги оказываются учреждениями разных форм собственности, в том числе и частной, именно муниципальные лечебно-профилактические учреждения несут основную нагрузку в этой сфере: они составляют 82,1% амбулаторно-поликлинических учреждений страны, 77,6% – всех больничных учреждений. В них работает соответственно 62,1% и 68,2% всех врачей.

На основе Федерального закона № 131-ФЗ, Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1, Закона Российской Федерации от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», а также утверждаемыми постановлениями Правительства РФ Программами государственных гарантий оказания гражданам России бесплатной медицинской помощи деятельность муниципальных учреждений здравоохранения определяется следующими положениями:

1) расходные обязательства органов местного самоуправления обеспечиваются за счет средств медицинского страхования и средств местного бюджета. Соотношение данных средств в субъектах Российской Федерации различается и зависит от используемых в них схем финансирования. Финансовое обеспечение оказания первичной медико-санитарной помощи осуществляется в соответствии с «Порядком организации оказания первичной медико-санитарной помощи», утвержденным Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 29 июля 2005 г. № 487;

2) первичная медико-санитарная помощь как основной, доступный и бесплатный для каждого человека вид медицинского обслуживания включает в себя: лечение наиболее распространенных болезней, а также травм, отравлений и других неотложных состояний; медицинскую профилактику важнейших заболеваний; санитарно-гигиеническое образование; проведение других мероприятий, связанных с оказанием медико-санитарной помощи по месту жительства;

3) первичная медико-санитарная помощь, в том числе медицинская помощь женщинам в период беременности, во время и после родов оказывается преимущественно по месту жительства муниципальными амбулаторно-поликлиническими учреждениями – амбулаториями, центрами общей врачебной (семейной) практики, поликлиниками, женскими консультациями;

4) первичная медико-санитарная помощь исполняется терапевтами участковыми, педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными), акушерами-гинекологами, другими врачами специалистами, а также специалистами со средним медицинским и высшим сестринским образованием;

5) финансовое обеспечение деятельности организаций муниципальной системы здравоохранения является расходным обязательством муниципального образования.

Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрено также право органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов на создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на своих территориях первичной медико-санитарной помощи. Неотложная медицинская помощь оказывается гражданам в амбулаторно-поликлинических учреждениях муниципальной системы здравоохранения при острых заболеваниях и обострениях хронических заболеваний, не требующих срочного медицинского вмешательства.

Она финансируется за счет средств обязательного медицинского страхования в соответствии с базовой программой обязательного медицинского страхования, а также может предоставляться за счет средств местных бюджетов (за исключением территорий закрытых административно-территориальных образований, наукоградов РФ, территорий с опасными для здоровья человека физическими, химическими и биологическими факторами, включенных в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий). Расходы местных бюджетов включают в себя обеспечение медицинских организаций лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами, донорской кровью и ее компонентами. Показатель объема неотложной медицинской помощи выражается в количестве посещений в расчете на 1 человека в год.

Создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения расширяет возможности для укрепления здоровья населения. Данное направление деятельности определено ст.ст. 14, 15 и 16 Федерального закона № 131-ФЗ как вопросы местного значения соответственно поселения, муниципального района и городского округа. Более подробно полномочия в данной сфере конкретизируются Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». В нем поясняется, что лечебно-оздоровительная местность – это территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. К природным лечебным ресурсам закон относит минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха, лечебные свойства которых устанавливаются на основании научных исследований, многолетней практики и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами здравоохранения. Курорт – это освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Курорты местного значения находятся в ведении органов местного самоуправления;

К полномочиям органов местного самоуправления по регулированию отношений в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов ст. 6 указанного закона относит:

• представление в орган исполнительной власти субъекта РФ предложения о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения;

• участие в реализации государственных программ освоения земель оздоровительного и рекреационного назначения, генеральных планов (программ) развития курортов и курортных регионов (районов);

• контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции. В реализации данного полномочия органы местного самоуправления используют также требования Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;

• участие во внешнеэкономической деятельности, направленной на привлечение материально-технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии отдыха, использование зарубежного опыта в развитии курортов;

• ведение реестра лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения, включая санаторно-курортные организации.

Важная роль отводится органам местного самоуправления также в сфере культуры, в том числе физической культуры и спорта, а также организации досуга. Закрепленные Федеральным законом № 131-ФЗ вопросы местного значения конкретизируются в отраслевых законах. Это прежде всего Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», в ст. 40 которого установлены полномочия органов местного самоуправления в области культуры для каждого типа муниципального образования.

Для поселения – это:

а) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;

б) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

в) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, находящихся на территории поселения.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципального района в области культуры относятся:

а) организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов;

б) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

в) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района.

К полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области культуры относятся:

а) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек городского округа;

б) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;

в) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа;

г) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе.

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области культуры устанавливаются законами Москвы и Санкт-Петербурга.

Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 78-Ф3 «О библиотечном деле» конкретизирует полномочия органов местного самоуправления в сфере библиотечного дела, разграничивая их в зависимости от типа муниципального образования:

1) в поселениях – это:

а) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения – информационных, культурных, образовательных учреждений, располагающих организованным фондом тиражированных документов и предоставляющих их во временное пользование физическим и юридическим лицам; библиотека может быть самостоятельным учреждением или структурным подразделением предприятия, учреждения, организации;

б) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

в) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, находящихся на территории поселения;

2) в муниципальном районе:

а) организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов;

б) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

в) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района;

3) в городском округе:

а) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек городского округа;

б) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;

в) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа;

г) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе.

Каждый гражданин независимо от пола, возраста, национальности, образования, социального положения, политических убеждений, отношения к религии имеет право на библиотечное обслуживание на территории России. Это право обеспечивается как созданием сети общедоступных библиотек, бесплатно осуществляющих основные виды библиотечного обслуживания, так и многообразием видов библиотек, государственным протекционизмом в деле создания юридическими и физическими лицами библиотек независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, специализации и масштабов деятельности.

В общедоступных библиотеках граждане имеют право:

а) стать пользователями библиотек по предъявлению документов, удостоверяющих их личность, а несовершеннолетние в возрасте до 16 лет – документов, удостоверяющих личность их законных представителей;

б) бесплатно получать полную информацию о составе библиотечных фондов через систему каталогов и другие формы библиотечного информирования;

в) бесплатно получать консультационную помощь в поиске и выборе источников информации;

г) бесплатно получать во временное пользование любой документ из библиотечных фондов;

д) получать документы или их копии по межбиблиотечному абонементу из других библиотек;

е) пользоваться другими видами услуг, в том числе платными, перечень которых определяется правилами пользования библиотекой.

Вопросы сохранения, использования, популяризации и охраны объектов культурного наследия достаточно подробно регулирует Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

К объектам культурного наследия местного значения относятся объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования и находящиеся в собственности муниципального образования. Земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия народов РФ, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения.

К полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся:

а) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселений или городских округов;

б) государственная охрана объектов культурного наследия местного (муниципального) значения;

в) определение порядка организации историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения.

Кроме того, они принимают решение об информационных надписях и обозначениях, которые выполняются на русском языке и на государственных языках республик – субъектов РФ, Порядок установки таких надписей и обозначений определяется муниципальным правовым актом.

Соответствующие органы охраны объектов культурного наследия обязаны осуществлять контроль за состоянием объектов культурного наследия, включенных в реестр, и выявленных объектов культурного наследия и проводить один раз в пять лет обследование состояния и фотофиксацию объектов культурного наследия, включенных в реестр, в целях разработки ежегодных и долгосрочных программ сохранения данных объектов культурного наследия.

В случае заключения договора купли-продажи объекта культурного наследия, новый собственник принимает на себя обязательства по сохранению объекта культурного наследия, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект и указываются в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия, которое оформляется в отношении объектов культурного наследия местного значения местной администрацией муниципального образования. В случае принятия решения об исключении объекта культурного наследия из реестра охранное обязательство собственника объекта культурного наследия прекращает свое действие со дня вступления в силу такого решения.

К вопросам местного значения Федеральным законом № 131-ФЗ отнесено также создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества. Кроме того, вопросом местного значения поселения и городского округа является участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов. Федеральный закон от 6 января 1999 г. № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах» определяет народный художественный промысел как одну из форм народного творчества, деятельность по созданию художественных изделий утилитарного и (или) декоративного назначения, осуществляемую на основе коллективного освоения и преемственного развития традиций народного искусства в определенной местности в процессе творческого ручного и (или) механизированного труда мастеров народных художественных промыслов.

Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов вправе осуществлять полномочия в сфере культуры также по вопросам, которые не отнесены к вопросам местного значения. Это:

а) создание музеев – некоммерческих учреждений культуры, созданных для хранения, изучения и публичного представления музейных предметов и музейных коллекций. В соответствии с Федеральным законом от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» создание музеев должно преследовать следующие цели:

• хранение музейных предметов и музейных коллекций;

• выявление и собирание музейных предметов и музейных коллекций;

• изучение музейных предметов и музейных коллекций;

• публикацию музейных предметов и музейных коллекций и осуществление просветительной и образовательной деятельности;

б) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий. В настоящее время в России функционируют 695 национально-культурных автономий. Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» в самом общем виде устанавливает в ст. 21 право на культурно-национальную автономию всем этническим общностям, компактно проживающим вне своих национально-государственных образований или не имеющим своей государственности.

Более подробно данные вопросы регулируются Федеральным законом от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», который определяет национально-культурную автономию как форму национально-культурного самоопределения, представляющую собой объединение граждан РФ, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. Национально-культурная автономия может быть местной, региональной и федеральной. Это общественное объединение, которое создается в организационно-правовой форме общественной организации. Национально-культурная автономия имеет право:

• получать поддержку со стороны органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры;

• обращаться в органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы;

• создавать средства массовой информации, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке;

• сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям;

• следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла;

• создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование;

• участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций;

• устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации гуманитарные контакты с гражданами, общественными организациями иностранных государств.

Право на национально-культурную автономию осуществляется в соответствии с принципом законности и его осуществление не должно наносить ущерб интересам других этнических общностей;

в) оказание содействия национально-культурному развитию народов России и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений. В соответствии со ст. 20 «Основ законодательства Российской Федерации о культуре» народы и иные этнические общности имеют право на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение исконной культурно-исторической среды обитания. Важную роль в этом наряду с национально-культурной автономией, о которой речь шла выше, могут также играть национальные культурные центры, национальные общества и землячества. Они вправе разрабатывать и представлять в соответствующие органы власти предложения о сохранении и развитии национальной культуры, а также самостоятельно проводить фестивали, выставки и другие аналогичные мероприятия. Они содействуют организации национального краеведения, охране национальных исторических и культурных памятников, созданию этнографических и иных музеев, а также создают национальные клубы, студии и коллективы искусства, организовывают библиотеки, кружки и студии по изучению национального языка, общероссийские, региональные и иные ассоциации.

Реализация деятельности таких организаций при их поддержке органами местного самоуправления может помочь решить также проблемы, сохраняющиеся в межнациональных отношениях. В России проживают представители более 160 народов, полиэтничны все субъекты РФ. Довольно часто и состав населения муниципальных образований имеет полиэтнический характер.

Помощь в реализации мероприятий в данной сфере может оказать Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909. Она учитывает необходимость обеспечения единства и целостности России в новых исторических условиях развития российской государственности, согласования общегосударственных интересов и интересов всех населяющих ее народов, налаживания их всестороннего сотрудничества, развития национальных языков и культур.

Важным направлением деятельности в решении проблем межнациональных отношений является мониторинг состояния данных отношений. Органы местного самоуправления оказывают содействие в соответствие с Инструкцией о порядке выявления формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений и действиях, направленных на ликвидацию их последствий, утвержденной Приказом Министра регионального развития РФ от 29 июня 2007 г. № 57. Инструкция определяет наряду с другими действиями также примерный порядок действий в ходе конфликтных ситуаций и ликвидации их последствий, реализуемый в целях проведения мониторинга состояния конфликтности в межнациональных отношениях.

Органы местного самоуправления имеют также возможность осуществлять конструктивное сотрудничество с подразделениями при администрациях субъектов РФ, отвечающих за взаимодействие с религиозными объединениями и национальными организациями.

В сфере физической культуры и массового спорта органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют полномочия по обеспечению условий для:

• развития на своей территории физической культуры – части культуры, представляющей собой совокупность ценностей, норм и знаний, создаваемых и используемых обществом в целях физического и интеллектуального развития способностей человека, совершенствования его двигательной активности и формирования здорового образа жизни, социальной адаптации путем физического воспитания, физической подготовки и физического развития, а также массового спорта – части спорта, направленной на физическое воспитание и физическое развитие граждан посредством проведения организованных и (или) самостоятельных занятий, а также участия в физкультурных мероприятиях и массовых спортивных мероприятиях;

• организации проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, к которым относят физкультурные мероприятия и спортивные мероприятия, включенные в Единый календарный план межрегиональных, всероссийских и международных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий, календарные планы физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий субъектов РФ и муниципальных образований.

Правовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта определяют Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и Федеральная целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 годы», утвержденная постановлением Правительства РФ от 28 июля 2008 г. № 567. В своей деятельности органы местного самоуправления должны соблюдать ряд принципов, среди которых особое внимание необходимо обратить на обеспечение права каждого на свободный доступ к физической культуре и спорту как к необходимым условиям развития физических, интеллектуальных и нравственных способностей личности, права на занятия физической культурой и спортом для всех категорий граждан и групп населения. С этой целью законодательство предусматривает, что в муниципальной собственности могут находиться объекты спорта.

Кроме того, к расходным обязательствам муниципальных образований отнесено:

а) обеспечение условий для развития на территориях муниципальных районов, поселений, городских округов физической культуры и массового спорта;

б) организация проведения муниципальных официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий;

в) обеспечение спортивных сборных команд муниципальных районов и городских округов, в том числе обеспечение их подготовки к региональным спортивным соревнованиям и их участия в таких спортивных соревнованиях, а также обеспечение иных мер для развития физической культуры и массового спорта.

Законодательство предусматривает обеспечение безопасности жизни и здоровья лиц, занимающихся физической культурой и спортом, а также участников и зрителей физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий, а также содействие развитию физической культуры и спорта инвалидов, лиц с ограниченными возможностями здоровья и других групп населения, нуждающихся в повышенной социальной защите. Органы местного самоуправления совместно с общественными объединениями инвалидов должны способствовать интеграции инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья в систему физической культуры, физического воспитания и спорта посредством физкультурно-спортивных организаций, организовывать проведение физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий с их участием, создавать детско-юношеские спортивно-адаптивные школы, адаптивные детско-юношеские клубы физической подготовки, их филиалы, отделения и структурные подразделения в образовательных учреждениях.

Необходимо также обратить внимание на то, что ч. 3 ст. 30 данного закона предусматривается создание органами местного самоуправления условий для развития физической культуры и спорта по месту жительства и месту отдыха граждан, в том числе путем привлечения специалистов в этой области.

Создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха – это вопросы местного значения, установленные законодательством для органов местного самоуправления поселений и городских округов. Порядок их осуществления в основном регулируется муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с федеральным законодательством, регулирующим вопросы градостроительства, здравоохранения, культуры и физической культуры, спорта, туризма и другие сферы, обеспечивающие благоприятные и безопасные условия жизнедеятельности человека. В частности, такое состояние среды обитания, при котором отсутствует вредное воздействие ее факторов на человека (безвредные условия) и имеются возможности для восстановления нарушенных функций организма человека. Среди законодательных актов особое внимание следует обратить на Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», который направлен на реализацию конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду – важнейшего условия для массового отдыха населения.

Как правило, создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест для этого обеспечиваются принятием Положений о создании условий для массового отдыха жителей и организации обустройства мест массового отдыха, а также муниципальных целевых программ, направленных на развитие данной сферы. Данными актами определяются места массового отдыха населения как территории, предусмотренные документами территориального планирования для организованного отдыха населения (места купания, скверы и др.), проведения культурных и спортивно-оздоровительных мероприятий, а также иных рекреационных целей. Жители имеют право беспрепятственного посещения мест массового отдыха, за исключением случаев, когда определен режим платного использования таких объектов. Территории мест массового отдыха населения и прилегающие к ним территории благоустраиваются, содержатся и убираются предприятиями, организациями и учреждениями, в собственности и в ведении которых они находятся, а также специализированными предприятиями, которые могут находиться в муниципальной собственности либо с которыми заключаются договоры о данной работе.

К основным полномочиям органов местного самоуправления, разграничение которых между структурными подразделениями и должностными лицами осуществляется отдельными муниципальными актами, может относиться:

а) утверждение комплексных целевых программ в сфере организации массового отдыха и обустройства мест массового отдыха, а также принятие иных муниципальных правовых актов по данным вопросам;

б) установление объема финансирования, необходимого для обустройства мест массового отдыха населения;

в) координация деятельности органов местного самоуправления, населения, коммерческих и некоммерческих организаций в области создания условий для массового отдыха жителей и организации обустройства мест для этого, а также привлечение жителей и общественных организаций к выполнению работ на добровольной основе в данной сфере;

г) размещение муниципального заказа на обустройство мест массового отдыха населения, а также подписание соответствующих договоров и соглашений и др.

При осуществлении полномочий в социальной сфере – деятельности в сферах образования и здравоохранения, культуры и спорта, организации досуга и обустройства мест массового отдыха, важное значение имеет качество предоставляемых муниципальных услуг, их регламентации и стандартизации. По мнению специалистов, регламенты и стандарты социальных услуг должны разрабатываться исходя из таких принципов, как:

• недопустимость создания препятствий для получения муниципальных услуг, в том числе лицами, имеющими специальные потребности;

• закрепление в стандарте измеряемых требований к качеству и доступности муниципальной услуги.

• соблюдение достоинства, недопущение унижения и оскорбления при оказании муниципальной услуги;

• своевременное, полное и достоверное информирование о муниципальной услуге и порядке ее оказания;

• предоставление предусмотренных нормативными правовыми актами льгот и преимуществ при оказании муниципальной услуги;

• учет потребностей и предпочтений получателей муниципальной услуги;

• защита материальных интересов получателя муниципальной услуги, в том числе путем обеспечения соразмерности сопутствующих оказанию услуги расходов;

• возможность обжалования действий (бездействия) и решений, принятых при оказании муниципальной услуги.

Регламенты и стандарты социальных муниципальных услуг должны быть исчерпывающими, не допускающими разных толкований. Они должны излагаться доступным языком с учетом последовательности действий по оказанию муниципальной услуги и сопровождаться примерами, объясняющими положения, содержащиеся в тексте. В частности, такие документы могут содержать следующие сведения:

а) описание получателей муниципальной услуги, включая описание льготных категорий;

б) исчерпывающий перечень документов, необходимых для получения муниципальной услуги;

в) информация о последовательности действий получателя муниципальной услуги и органа, оказывающего муниципальную услугу, включая исчерпывающее описание результата, который должен получить пользователь;

г) информация о сроке оказания муниципальной услуги;

д) исчерпывающий перечень оснований для отказа в оказании муниципальной услуги;

е) особенности предоставления муниципальной услуги лицам, являющимся несовершеннолетними, престарелыми, инвалидами и др.

В тех же случаях, когда предоставляемые услуги, тем не менее, не удовлетворяют население, их защита осуществляется Законом РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-I «О защите прав потребителей». Данный закон регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, импортерами, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение, государственную и общественную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав.

В целях защиты прав потребителей на территории муниципального образования органы местного самоуправления вправе как самостоятельно рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты прав потребителей, так и обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей). При выявлении по жалобе потребителя товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды они обязаны незамедлительно извещать об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг).

В осуществлении такой деятельности большую помощь оказывают Правила оказания услуг общественного питания, бытового обслуживания и др., утверждаемые постановлениями Правительства РФ, а также методические документы, издаваемые Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, поддержка ее территориальных органов.