8. Роль международно-правовых норм в формировании гражданского общества в Российской Федерации

Проблема соотношения международного и внутригосудар­ственного права составляет важный аспект теории граждан­ского общества в России. Международные нормы отражают общепризнанные стандарты гражданского общества и явля­ются одной из составляющих правовой базы общественной жизни. Нормы международного права, в которых участвует Российская Федерация, играют двоякую роль в формирова­нии отношений в российском обществе. С одной стороны, они определяют принципы взаимоотношений государства и лич­ности, государства и общества, придерживаться которых Рос­сийская Федерация обязалась, став участником соответству­ющих международных соглашений (Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., пактов о правах человека 1966 г., Конвенции о правах ребенка 1989 г. и др.). С другой стороны, международные нормы непосред­ственно регулируют общественные отношения в России, пре­доставляя субъективные права индивидам, их объединениям, муниципальным образованиям, государству и наделяя их юридическими обязанностями.

Конституция РФ 1993 г. (ч. 4 ст. 15) предусматривает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если меж­дународным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем законом, то применяются правила меж­дународного договора. Эта норма зафиксирована в главе об основах общественного строя, что свидетельствует о значении международного права в жизни российского общества.

Правила международных норм органично вплетены во все сферы регулирования общественных отношений в Российской Федерации. Их приоритет перед национальным законодатель­ством признается даже в таких ранее закрытых для "чужих" норм областях, как уголовно-исполнительное право (ст. 3 УИК РФ) и трудовое право (ст. 10 ТК РФ). При этом речь идет не только о международных договорах (Европейская конвенция 1950 г., пакты о правах человека 1966 г.), но и о других международных актах (решениях Европейской ко­миссии по правам человека, резолюциях Генеральной Ассам­блеи ООН, рекомендациях Совета министров Совета Европы и т.д.). Так, в соответствии со ст. 413 УПК РФ новыми об­стоятельствами для возобновления производства по уголов­ному делу является "установленное Европейским Судом по правам человека нарушение положений Конвенции о защи­те прав человека и основных свобод при рассмотрении судом Российской Федерации уголовного дела, связанное с:

а) применением федерального закона, не соответствующе­го положениям Конвенции о защите прав человека и основ­ных свобод;

б) иными нарушениями положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод".

В процессе правовой регламентации жизни российского общества используются даже международные документы, в которых Российская Федерация не участвует. Например, в постановлении Конституционного Суда РФ от 23 ноября 1999 г. № 1б-п по делу о проверке конституционности абзацев тре­тьего и четвертого пункта 3 ст. 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. "О свободе совести и религиозных объединениях" в связи с жалобами религиозного общества сви­детелей Иеговы в городе Ярославле и религиозного объеди­нения "Христианская церковь прославления" [Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 1999. №51. Ст. 6363] сделана ссыл­ка на постановление Европарламента от 12 февраля 1996 г. "О сектах в Европе". Такого рода указания даются в каче­стве дополнительной аргументации правовой позиции Суда, как доказательство общепризнанности тех или иных правил поведения. Тем не менее подобные отсылки свидетельству­ют о расширении правовой базы гражданского общества в нашей стране и о повышающейся гибкости российской пра­вовой системы.

В процессе гармонизации законодательства с международ­ными обязательствами нашего государства не обошлось и без ошибок. Так, согласно ст. 1 УПК РФ "общепризнанные прин­ципы и нормы международного права и международные до­говоры Российской Федерации являются составной частью законодательства Российской Феде­рации, регулирующего уголовное судопроизводство". Во-пер­вых, данная норма не соответствует положениям Конститу­ции РФ, где говорится о правовой системе, а не о системе права. Во-вторых, мы имеем здесь дело с ошибкой методо­логического характера: нормы международного права в прин­ципе не могут быть частью национального законодательства, это — разные системы права. А формы права одной систе­мы не могут быть одновременно формами права: другой сис­темы [Игнатенко Г. В. Международное и советское право: Проблема взаимодействия правовых систем // Сов. государство и право. 1985. . № 1; Марочкин СЮ. Соотношение юридической силы норм международного и внутригосударственного права в правовой системе Российской Федерации // Российский юридический журнал. 1997. № 2; Бирюков П. Н. Нормы международного уголовно-процессуального права в правовой системе Российской Федерации. Воронеж, 2000 и др.]. Речь в данном случае идет не только об академичес­ком споре (международные нормы — часть российского за­конодательства или часть правовой системы), но и о спосо­бах правового регулирования общественных отношений, по­рядке и формах реализации норм международного права в Российской Федерации; [Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998]

Это во многом объясняется тем, что вопросы соотношения международного и национального права по традиции явля­ются предметом международно-правовой науки. Долгое вре­мя представители внутригосударственного права практичес­ки не занимались исследованием проблем взаимодействия норм различных систем права, ограничиваясь констатацией Несоответствия национального законодательства положениям международных документов. Однако проблема взаимодей­ствия разносистемных норм этим не исчерпывается. В свя­зи с реализацией на практике положений ч. 4 ст. 15 Кон­ституции РФ возникает ряд вопросов.

1. Какие международные принципы и нормы являются общепризнанными? В теории международного права под об­щепризнанными нормами чаще всего понимаются нормы - обы­чаи [Общепризнанные нормы в современном международном пра­ве. Киев, 1984; Лукашук И. И. Нормы международного права в пра­вовой системе России. М., 1997 и др]. Вместе с тем правоприменительная практика показы­вает, что в качестве общепризнанных рассматриваются не только обычные нормы международного права, но и нормы, содержащиеся в международных договорах, в актах органов международных организаций, документах международных конференций. Международное право не ограничивает переч­ня своих источников и тех норм, которые могут быть обще­признанными. Общепризнанность характеризуется универ­сальным распространением и рассмотрением соответствующе­го правила поведения в качестве международно-правовой нормы. Не могут считаться общепризнанными положения, получившие, скажем, только региональное распространение (например, только в рамках Европейского Союза, Совета Ев­ропы или СНГ).

2. В Конституции РФ проводится различие между прин­ципами и нормами международного права. В теории права и отраслевых науках широко распространен постулат "прин­ципы права — это основные, руководящие идеи..." Однако в науке международного права под принципами принято по­нимать международно-правовые нормы, имеющие общий ха­рактер, обладающие универсальностью и повышенной юридической силой [Алексидзе Л. А. Некоторые вопросы теории международного пра­ва: Императивные нормы (jus cogens). Тбилиси, 1983; Василенко В. А. Основы теории международного права. Киев, 1988; Курс международ­ного права: В 7 т. М., 1989. Т. 1; Левин Д. Б. Актуальные проблемы теории международного права. М., 1974; Тиунов О. И. Принцип соблю­дения международных обязательств. М., 1979; Тункин Г. И. Теория международного права / Под ред. Л. Н. Шестакова. М., 2000; Фельд­ман Д. И. Система международного права. Казань, 1983]. Иначе говоря, все принципы международ­ного права одновременно являются правовыми нормами. Та­ким образом, разграничение в Конституции общепризнанных "принципов" и "норм" международного права излишне и лишь создает дополнительную путаницу в терминологии.

3. Имеют ли приоритет общепризнанные принципы и нормы международного права над российским законодатель­ством? На этот вопрос нужно дать положительный ответ при­менительно к проблеме прав человека (в силу ст. 17 Консти­туции РФ). В остальных случаях ответ зависит от внешней формы закрепления международно-правовой нормы — источ­ника. Если общепризнанные нормы зафиксированы в дого­ворной форме, то, безусловно, они имеют преимущество пе­ред российскими законами.

4. Все ли международные договоры Российской Федера­ции имеют приоритет над законами? Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" [СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757] раз­личает межгосударственные, межправительственные и меж­ведомственные договоры Российской Федерации (в зависимо­сти от того, от чьего имени договор заключен). Однако во всех договорах участвует (и несет ответственность за его ис­полнение) государство в целом. Следовательно, в принципе любой договор может иметь приоритет перед национальным законодательством. Вместе с тем необходимо учитывать, что договоры, исполнение которых требует изменения действу­ющих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные зако­ном, подлежат обязательной ратификации (ст.; 15 ФЗ "О меж­дународных договорах Российской Федераций"). Таким обра­зом, договоры, содержащие "иные" нормы, должны быть ратифицированы.

5. Имеют ли приоритет международные договоры над Конституцией РФ? Нет. В соответствии со ст. 22 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о. согласии на его обязательность для Россий­ской Федерации возможно в форме федерального закона толь­ко после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке.

6. Над всеми ли федеральными законами имеют приори­тет международные договоры Российской Федерации? На этот вопрос должен быть положительный ответ, поскольку никаких указаний на исключение из общего правила в отноше­нии федеральных конституционных законов не имеется. Аналогичное положение и с законодательством субъектов Федерации. Однако необходимо учитывать, что международ­ные договоры Российской Федерации, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъекта, заключаются по согласованию с органами государственной власти заинтересован­ного субъекта Федерации, на которые возложена соответствующая функция..

7. Являются ли соглашения, заключаемые субъектами Федерации международными договорами? Статья 7 Федераль­ного закона "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" [СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 231] предусматривает, что соглашения об осуществлении международ­ных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта Российской Федерации, не­ зависимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами. Таким образом, действие пра­вила ч. 4 ст. 15 Конституции РФ на эти соглашения не рас­пространяется.

8. Приоритет перед национальным законодательством имеют только официально опубликованные международные договоры. В соответствии с Федеральным законом "О меж­дународных договорах Российской Федерации" вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решения о Согласии на обязательность которых для Россий­ской Федерации приняты в форме федерального закона, под­лежат официальному опубликованию по представлению МИД РФ, в "Собрании законодательства Российской Федера­ции". Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры (за исключением договоров межведом­ственного характера) официально публикуются также в "Бюл­летене международных договоров".

9. Поскольку имеются шесть форм дачи согласия на обя­зательность международного договора - подписание, приня­тие, утверждение, присоединение, обмен документами, рати­фикация, возникает вопрос: приоритет перед национальным законодательством имеют только ратифицированные международные договоры Российской Федерации или все договоры Федерации? В принципе все формы дачи согласия на обязательность договора имеют равное юридическое значение, од­нако, поскольку договоры, содержащие "иные" нормы, чем закон подлежат ратификации (ст. 15 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"), следует признать приори­тет, лишь ратифицированных договоров. [Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. С. 37 - 156]

10. Могут ли применяться в Российской Федерации меж­дународные договоры, не имеющие приоритета? Согласно ч. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Рос­сийской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных дого­воров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты. Таким образом, речь чаще всего идет о со­вместном применении международных и внутригосударственных норм. При этом правила "специальный закон отменяет общий", "более поздняя норма отменяет более раннюю", "норма с меньшей силой отменяет норму с большей силой" не действуют, поскольку в данном случае мы имеем нормы раз­личных систем права. Договор применяется не потому, что он регулирует специальные по сравнению с внутригосударственным актом вопросы или принят позднее, а потому, что он — международный договор.

11. Договоры Российской Федерации имеют приоритет только над законами или и над другими нормативными ак­тами (указами Президента РФ, постановлениями Правитель­ства, приказами и инструкциями министерств_: и ведомств)? Общее указание на это отсутствует. Специальное указание имеется в отдельных нормативных актах. Так, согласно ст. 10 ТК РФ "если международным договором Российской Феде­рации установлены другие правила, чем предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами, содер­жащими нормы трудового права, применяются правила меж­дународного договора". Не ратифицированные межправитель­ственные международные договоры имеют приоритет над подзаконными актами. Не ратифицированные межведомствен­ные договоры пользуются преимуществом по сравнению с актами ведомств.

12. Какова юридическая сила в Российской Федерации иных, не договорных источников международного права (обы­чаев, актов органов международных организаций, актов меж­дународных конференций)? Конституция РФ об этом ничего не говорит.

Что касается обычая, то его роль велика в частных отно­шениях с иностранным элементом (ГК РФ, КТМ РФ и т.п.). Однако обычай должен быть признан Российской Федераци­ей, а его содержание должно быть четко определено. В этом случае можно вести речь о применении обычая для регули­рования отношений в Российской Федерации.

Акты органов международных организаций имеют ту силу, которая определена в их учредительных документах. В Российской Федерации учредительные документы межго­сударственных союзов, международных организаций и иных межгосударственных объединений, если они устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Рос­сийской Федерации, подлежат ратификации. Практика имплементации документов международных организаций в Рос­сийской Федерации пошла по пути издания разовых актов, определяющих порядок их применения в нашей стране (на­пример, Указ Президента РФ от 2 сентября 1997 г. № 972 (в ред. от 1 сентября 2001 г.) "О мерах по выполнению Рос­сийской Федерацией резолюций Совета Безопасности ООН в отношении создания международного механизма постоянно­го наблюдения и контроля за поставками в Ирак" [СЗ РФ. 1997. № 36. С. 4128; 2001. № 37. Ст. 3669] ).

Сходные правила действуют в отношении заключитель­ных актов международных конференций.

13. В последнее время важное значение приобрел вопрос о юридической силе в Российской Федерации актов международных судов. Имеются в виду прежде всего решения Ев­ропейского Суда по правам человека. Статья 6 ФКЗ "О су­дебной системе Российской Федерации" 1996 г. предусматривает, что обязательность на территории Российской Феде­рации постановлений международных судов "определяется международными договорами Российской Федерации". В соответствии со ст. 41 Европейской Конвенции 1950 г. "если Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне". Согласно ст. 46 Конвенции государства обязались исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами.

14. Касаясь реализации в Российской Федерации такого важного документа, как Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., хотелось бы обратить внимание на следующее. Конвенция была ратифицирована Россией 30 марта 1998г. и вступила в силу для нашего государства 5 мая 1998 г. Однако она действовала в редакции 1984 г. Текст Конвенции был изменен в соответствии с положениями Протоколов № 7 и 9, которые вступили в силу 1 сентября 1998 г. Протокол № 9 действовал всего 2 месяца, до 1 ноября 1998 г., когда вступил в силу Протокол № 11. Таким образом, сейчас Конвенция для России действует в редакции 1994г.

Дополнительную сложность ситуации придает наличие нескольких официальных публикаций различных текстов Конвенции [Игнатенко Г. В., Лазутин Л. А. [Вступительная статья] // Конвенция о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней / Сост. Г. В. Игнатенко, Л. А. Лазутин. Екатерин­бург, 2001. С. 4-5]. Конвенция, как известно, составлена на английском и французском языках. Официальный перевод Конвенции в редакции Протоколов № 7 и 9 был опубликован в "Собрании законодательства РФ" [СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2143] и "Бюллетене международных договоров" [БМД. 1998. № 20]. Однако Конвенция в этой редакции действова­ла лишь до 1 ноября 1998 г.