IV.Класифікація органів місцевого самоврядування та особливості їх утворення.

В Україні, як і в будь-якій іншій правовій державі, місцеве самоврядування може ефективно здійснюватися лише за наявності дієвої представницької демократії. Політико-правовими інституціями, яким доручається представництво законних прав та інтересів територіальних громад, а також виконання більшості функцій і завдань останніх, є органи місцевого самоврядування.

Сучасні юридичні науки приділяють велику увагу вивченню питання різновидів органів місцевого самоврядування. Неоднозначні, подекуди неузгоджені між собою, положення законодавства про місцеве самоврядування дають достатні підстави для дискусії щодо класифікації місцевих рад та інших органів місцевого самоврядування.

Основними нормативно-правовими актами, якими закріплюється система органів місцевого самоврядування є новітня Конституція України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року (далі – Закон). Так, у відповідності до статті 140 Конституції України та статті 2 Закону місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Окрім цього, згідно з положеннями частини 2 статті 5 Закону у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюватися районні в місті ради, які утворюють свої виконавчі органи.

Зі змісту зазначених правових норм випливає наступне: по-перше, Закон передбачає обов'язкову дворівневу систему місцевих рад, перший рівень якої становлять сільські, селищні, міські ради, що представляють територіальні громади сіл, селищ, міст і здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування; по-друге, районні в містах ради можуть розглядатися як необов'язковий елемент системи місцевих рад першого рівня; по-третє, на другому рівні перебувають обласні та районні ради, що представляють інтереси не обласних і районних громад (адже законодавство наявності таких громад не визнає), а спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; і по-четверте, як один із суб’єктів здійснення місцевого самоврядування від імені територіальної громади окремо розглядаються виконавчі органи сільських, селищних, міських рад.

Таким чином, враховуючи положення чинного законодавства про місцеве самоврядування, органи місцевого самоврядування можна класифікувати в залежності від їх основного призначення надві групи:

1) місцеві ради першого рівня або органи місцевого представництва (основним призначенням яких є представництво інтересів територіальних громад відповідно сіл, селищ, міст) та виконавчі органи місцевих рад першого рівня як самостійні елементи системи місцевого самоврядування (основним призначенням яких є здійснення виконавчих функцій та повноважень місцевого самоврядування в межах, встановлених Конституцією та законами України);

2) місцеві ради другого рівня або орагани регіонального представництва (основним призначенням яких є представництво спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст).

На законодавчому рівні поняття «сільські, селищні, міські, районні у місті ради» не закріплене. Натомість в статті 1 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» сформульовано визначення поняття «представницький орган місцевого самоврядування», яким розкривається зміст даної категорії місцевих рад. Проте відсутність в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» чіткого переліку місцевих рад, які іменуються представницькими, породжує різні наукові позиції щодо цього питання. Зокрема, В.В. Кравченко під представницькими органами місцевого самоврядування розуміє виключно сільські, селищні, міські ради. Така позиція є не безпідставною, оскільки в статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» серед переліку використаних у цьому Законі основних термінів поняття „представницький орган місцевого самоврядування” і „районні та обласні ради” сформульовані окремо і не з автентичним змістовим наповненням. Так, представницьким органом є виборнийорган (рада),який складається з депутатів і відповідно до законунаділяється правом представляти інтереси територіальної громади іприймати від її імені рішення. Під це визначення ніяк не підпадає зміст районних та обласних рад, оскільки останні є органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси не окремо взятої територіальної громади, а спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст.

Проте в юридичній літературі існують й інші думки з цього приводу. Так, на думку В.Ф. Погорілка та О.Ф. Фрицького, обласні та районні ради складають регіональну підсистему системи представницьких органів місцевого самоврядування. Тобто зазначені науковці під представницькими органами місцевого самоврядування розуміє не лише сільські, селищні і міські ради, але й районні та обласні ради. Дана позиція аналогічно не є безпідставною, так як ні зміст частини п’ятої статті 1 (визначення поняття «представницький орган місцевого самоврядування»), ні назва статті 10 Закону («Ради – представницькі органи місцевого самоврядування») не містять конкретної вказівки на те, які саме ради є представницькими органами місцевого самоврядування[86, ст.10].

З огляду на чинне законодавство про місцеве самоврядування, на нашу думку, з метою забезпечення єдиної трактовки правових норм існує необхідність внесення змін до статті 1 Закону, якими закріпити у визначенні поняття «представницький орган місцевого самоврядування» окрім змісту сільських, селищних, міських рад, і зміст районних та обласних рад. Адже і перші, і другі є органами, що представляють інтереси територіальних громад, а значить – є представницькими органами. Різниця полягає лише в тому, що перші є представницькими органами першого рівня (або місцевими представницькими органами), а другі – другого рівня (регіональними представницькими органами).

Сільські, селищні, міські, районні у містах ради, будучи місцевими радами першого рівня, на рівні закону класифіковано в залежності від адміністративно-територіальних одиниць, в межах яких вони функціонують.

Сільська, селищна, міська, районна у місті ради мають фактично уніфіковану будову, внутрішню організаційну структуру, оскільки Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» чітко визначив їх структурні підрозділи й головних посадових осіб (певну специфіку внутрішньо організаційної структури має лише районна у місті рада). На розсуд місцевої ради, по суті, тільки виноситься питання про необхідність утворення контрольних комісій, підкомісій, робочих груп. Однак заборони щодо створення непередбачених законом структурних підрозділів ради не містить, а тому на практиці такі підрозділи можуть утворюватися (наприклад, рада голів постійних комісій і депутатських груп (фракцій) була утворена в Харківській, Алчевській міських радах, рада голів депутатських комісій –у Хмельницькій міській раді, у Миколаївській міській раді функціонує Президія. Ці органи за своїм статусом виступають як дорадчі органи ради).

Відповідно до положень ЗаконуУкраїни«Про місцеве самоврядування в Україні», структурними елементами сільських, селищних, міських рад є:

1)Сільський, селищний, міський голова,голова районної у місті ради,який очолює місцеву раду і є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки в порядку, визначеному Законом «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», і здійснює свої повноваження на постійній основі. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях. При цьому він не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої роботи у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток. Крім того, згідно з частиною 1 статті 5 зазначеного Закону, він являє собою самостійний елемент системи місцевого самоврядування (стаття 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні).

2) Секретар сільської, селищної, міської ради, заступник голови районної у місті, який обирається за пропозицією сільського, селищного, міського голови відповідною радою з числа її депутатів на строк повноважень ради та працює в раді на постійній основі. При цьому секретар сільської, селищної, міської ради не може суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої роботи в позаурочний час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом (статті 50, 56 Закону).

3) Депутатські групи і фракції,, які є добровільними об'єднаннями депутатів місцевих рад. Відповідно достатті 25ЗаконуУкраїни «Про статус депутатів місцевих рад», депутатські групи утворюються для спільної роботи у здійсненні депутатських повноважень у виборчих округах. Депутати місцевої ради об'єднуються в групи за єдністю території їх виборчих округів, спільністю проблем, які вони вирішують, або іншими ознаками. Депутатські фракції відповідно до статті 27 вказаного вище Закону формуються депутатами на основі єдності поглядів або партійного членства, однак до їх складу можуть входити і позапартійні депутати, які підтримують політичну спрямованість фракцій. Кількісний склад депутатських об'єднань сільських, селищних рад повинен становити не менше трьох депутатів, а міських рад –не менше п'яти депутатів. Кількість депутатських об'єднань у раді може бути різним (наприклад, у Рівненській міській раді, загальний склад якої 53 депутати, утворено дві фракції; у Житомирській міськраді (склад 48 депутатів) –одна депутатська група і чотири фракції.

4)Постійні комісії ради, що утворюються з числа її депутатів для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради та її виконкому(стаття 47 Закону).

Як правило, утворюються постійні комісії з питань: а) бюджету та соціально-економічного розвитку; б) землекористування; в) комунальної власності; г) регламенту та депутатської етики; ґ) підприємництва та промисловості; д) транспорту та зв'язку; є) охорони здоров'я та соціального захисту; є) житлово-комунального господарства; ж) екологічної політики. В селах і селищах утворюються зазвичай чотири-п'ять постійних комісій, які охоплюють усі напрями діяльності [144, с.190]. В районних, обласних і міських радах (міст обласного значення) перелік постійних комісій значно більший, вони створюються з урахуванням специфіки відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

5) Підготовчі комісії і робочі групи, що можуть бути утворені для здійснення окремих завдань постійних комісій ради (стаття 47 Закону).

6) Тимчасові контрольні комісії,які є органами ради, щообираються з числа її депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування. Рішення про створення тимчасової контрольної комісії ради, її назву та завдання, персональний склад комісії та її голову вважається прийнятим, якщо за це проголосувало не меншеоднієї третини депутатів від загального складу ради(стаття 48 Закону).

7) Апарат ради, який створюється сільською, селищною, міською радою з метою організаційного, правового, інформаційного, аналітичного, матеріально-технічного забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів.

Окреме місце в структурі сільських, селищних, міських, районних у місті рад посідають їх виконавчі органи, які в нашій класифікації органів місцевого самоврядування становлять другу групу. Специфіка даних органів зумовленим тим, що вони є самостійним елементом системи місцевого самоврядування (стаття 5 Закону) і мають особливе призначення – здійснення виконавчих функцій та повноважень місцевого самоврядування у встановлених Конституцією та законами України межах (стаття 1 Закону). У зв’язку з цим, і Конституція, і Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» такий структурний елемент місцевої ради як її виконавчі органи ставлять поряд із самою радою (частина 3 статті 140 Конституції України та частина 2 статті 2 Закону).

ВИСНОВКИ

У звіті наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що виявляється у правовому аналізі адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування, визначенні основних правових категорій та формулюванні пропозицій щодо вдосконалення законодавства про організацію та функціонування муніципальних органів.

1. Запропоновано внести зміни до Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині правового закріплення визначень окремих понять, зокрема поняття місцевого самоврядування, під яким має розумітися гарантоване і визнане державою право громадян України, які проживають на території села, селища, міста, що є самостійними адміністративними одиницями, самостійно або під відповідальність органів чи посадових осіб місцевого самоврядування в інтересах місцевого населення вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України, а також поняття територіальної громади, що має визначатися у такий спосіб: громадяни, які мають спільні інтереси, обумовлені постійним проживанням на території села, селища, міста, та безпосередньо або через органи місцевого самоврядування вирішують питання місцевого значення в межах законів України та власної фінансово-економічної бази. Окрім цього, обґрунтовано необхідність закріплення в статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначення поняття органу місцевого самоврядування та сформульовано авторський варіант такого визначення: орган публічної влади, який відповідно до закону від імені і в інтересах територіальної громади під власну відповідальність здійснює управління справами місцевого значення в межах Конституції і законів України.

2. Внаслідок відсутності єдиного підходу до найменування виконавчих органів сільських, селищних, міських рад та співзвучність використовуваних на практиці найменувань окремих виконавчих органів рад (наприклад адміністрації у м. Одесі) сформульовано пропозицію визначити на законодавчому рівні чіткий перелік найменувань створюваних місцевими радами виконавчих органів.

3. Запропоновано класифікуватинормативно-правовіакти, якими закріплюються засади організації та управлінської діяльності цих органів, на три групиузалежності від предмету регулювання. Першу групу в даній класифікації становлять нормативні акти, що визначають загальні засади адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування. До другої групи належатьнормативні акти, які деталізують порядок здійснення координації та контролю діяльності органів місцевого самоврядування. І третю групу складають нормативні акти, що закріплюють особливості правовідносин між органами місцевого самоврядування та органами державної влади, управління, господарювання, а також визначають місце представницьких органів та їх виконавчих органів усистемі влади йуправління.

4. Сформульовано нові підходи до визначення поняття компетенціїорганів місцевого самоврядування, під яким розуміється правова категорія, щомістить у собівизначені Конституцією і законами України, іншими правовими актами предмет відання, основне завдання, функції та повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, а також районних у містах (у разі їх створення), районних, обласних рад.

5. На підставі аналізу законодавства України встановлено, що органи місцевого самоврядування в якості суб’єкта державного управління здійснюють повноваження щодо: управління економікою (об’єктами комунальної власності, промисловістю, агропромисловим комплексом, будівництвом і житлово-комунальним господарством, комунікаціями, використанням і охороною природних ресурсів, торгівлею, фінансами, а також розглядають справи про адміністративні правопорушення в промисловості, будівництві, житлово-комунальному господарстві, в галузі торгівлі); управління соціально-культурним будівництвом (освітою і наукою, охороною здоров’я населення, культурою, фізичною культурою, спортом і туризмом, у справах сім’ї та молоді, у сфері соціального захисту населення, а також розглядають справи про адміністративні правопорушення у сфері охорони здоров’я); управління адміністративно-політичною діяльністю (обороною, юстицією, внутрішніми справами, надзвичайними ситуаціями та безпекою).

6. З метою чіткого уявлення кола органів місцевого самоврядування, які уповноважені законом здійснювати повноваження органів виконавчої влади, пропонується у визначенні поняття делегованих повноважень слова «органам місцевого самоврядування» замінити словами «виконавчим органам сільських, селищних, міських рад». Окрім зазначеного, для повного забезпечення принципу самостійності органів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення пропонується закріпити на законодавчому рівні тимчасовий та договірний характер виконання органами місцевого самоврядування делегованих повноважень.

7. З метою підвищення якості здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень пропонується передбачити відповідальність органів місцевого самоврядування за нездійснення чи неналежне здійснення таких повноважень. Як варіант політичної відповідальності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад за нездійснення ними делегованих повноважень пропонується розглянути закріплення на законодавчому рівні можливості органів виконавчої влади з відповідною аргументацією ставити перед сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради питання про звільнення керівників відповідних виконавчих органів ради.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Конституція України. Станом на 27.03.2012р.

2. Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року, із змінами, внесеними Законами України №163-14 від 06.10.1998/ВВР, 1998, №48, ст.292, №997-14 від 16.07.1999/ВВР, 1999, №41, ст.372, №1366-14 від 11.01.2000 / ВВР, 2000 та рішенням Конституційного Суду України від 09.02.2000 р.

3. Адміністративнавідповідальність: Зб. законодавства України про адміністративну відповідальність / Упорядник Е.Ф. Демський, В.І. Махно. – К.: Магістр – ХХІ сторіччя, 2005. – 400 с.

4. Адміністративнеправо України. Академічний курс: Підручник: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред. Колегія: В.Б. Авер’янов (голова). – К.: Видавництво «Юридична думка», 2004. – 584 с.

5. Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: У двох томах: Том 2. Загальна частина / Ред. Колегія: В.Б. Авер’янов (голова) та ін. – К.: Видавництво «Юридична думка», 2005. – 624 с.

6. Адміністративнеправо України. Підручник / Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В. Дьяченко та ін. За ред. Ю.П. Битяка. – К.: Юрінком Інтер, 2006. – 544 с.

7. Адміністративнийкодекс Української СРР // Зб. законів та розпоряджень робітничо-селянського уряду України № 63–65. – 1927. – С. 1222–1229.

8. Административноеправо: Учебник для юридических вузов / Т.П. Козырева, Н.А. Куфакова, А.Е. Лунев и др.; А.Е. Лунев (ред.). – М., Юридическая литература, 1967. – 603 с.

46