Розділ 2

ФУНКЦІОНАЛЬНО-ПРОЦЕСУАЛЬНИЙ СТАТУС МІСЬКОГО ГОЛОВИ

2.1. Функціональна характеристика посади міського голови

За останні роки в науковій літературі з’явилося немало наукових робіт, присвячених різним аспектам місцевого самоврядування. Проте слід зазначити, що вони в основному були спрямовані на з’ясування суті цього найважливішого соціально-правового феномена, його гносеологічних та аксіологічних основ, гарантій місцевого самоврядування, а також природи його первинного суб’єкта – територіальної громади. У цьому відношенні дослідженню функціональної складової місцевого самоврядування, у тому числі й функцій сільських, селищних, міських голів, що виступають як головні посадові особи відповідних територіальних громад, уваги приділялося явно недостатньо. Ця проблематика, на жаль, дотепер залишається практично недослідженою, що об’єктивує та зумовлює її актуальність.

Уявляється, що ефективне та систематичне дослідження функцій зазначених посадових осіб треба здійснювати за допомогою нормативно-правового аналізу законодавства України, використання досягнень наукової думки в галузі конституційного права, а також ряду інших правових дисциплін, зокрема теорії держави і права, адміністративного, фінансового права, ретельного вивчення практичного досвіду роботи органів місцевого самоврядування України з урахуванням досвіду муніципальних реформ у зарубіжних країнах. У цьому контексті методологічно правильним уявляється висловлення Ю. Панейко, який відзначав, що загальні поняття місцевого самоврядування можна осягнути лише шляхом індукції, емпірично узагальнюючи зміцнені правові форми самоврядування в окремих державах [177, с. 12].

Слід зазначити, що розробка проблематики функцій сільських, селищних, міських голів є важливим та прагматичним напрямом у науці конституційного права, оскільки вони (функції) визначають не тільки організаційну будову системи місцевого самоврядування, тобто її структуру, але і прямо пов’язані з її функціональною (діяльною) складовою, що виявляється в соціальному призначенні локальної демократії, її впливові на повсякденне життя жителів відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

В аксіологічному аспекті функціональна характеристика місцевого самоврядування найяскравіше виявляється при модифікації (зміні) її функцій, що автоматично тягне за собою зміну структури та зовнішнього прояву цього соціально-правового феномена (девіації державно-правового втручання в організацію функціонування територіальних громад). Саме функції визначають зміст діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, що формуються самими територіальними громадами і зумовлюють, зрештою, реалізацію цільового призначення локальної демократії. Обсяг та видова характеристика функцій цих органів та осіб залежать, перш за все, від їх місця і ролі в системі місцевого самоврядування, в локальному співтоваристві та державі.

В основі дослідження генезису, динаміки і розвитку функцій органів та посадових осіб місцевого самоврядування лежить функціональний аналіз. Слід зазначити, що функціональний аналіз діяльності міського голови сприяє глибокому проникненню в політико-правову природу статутарно-діяльнісного статусу цього суб’єкта місцевого самоврядування, більш повно розкриває обсяг, характер та зміст його діяльності. На думку О.В. Батанова, без функціонального аналізу неможливе вивчення будь-якого елементу системи локальної самоорганізації [59, с. 121]. Тому, тільки визначивши рольові та діяльнісні функції міського голови, можна з достовірністю сказати, яку дійсно він відіграє роль у системі місцевого самоврядування, у локальному співтоваристві, більше того, яким є соціальне призначення в механізмові реалізації публічної влади.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Найбільш важливим питанням в теорії функцій міського голови є питання про їх класифікацію (систематизацію). Розробляючи теоретичні підходи до класифікації функцій міського голови, думається, слід спиратися, перш за все, на досягнення наукової думки в галузі функціонального аналізу діяльності різних суб’єктів публічної влади, а також на передовий досвід роботи органів міського самоврядування. Це дасть можливість позначити проблематику класифікації функцій міського голови, яка є досить важливою і для теорії функцій органів місцевого самоврядування. Не секрет, що ця теорія є вельми складною, і з її проблематики серед вчених дотепер немає єдиної думки. Пропоновані ж ними рішення часто є вельми спірними, оскільки спираються на різні і часто діаметрально протилежні теорії місцевого самоврядування.

При дослідженні функцій місцевого самоврядування як в цілому, так і міського голови, зокрема, слід визначитися з поняттям „класифікація”. Зміст цього терміна в найзагальнішому вигляді може бути визначений як „система супідрядних понять (класів об’єктів) якої-небудь галузі знання або діяльності людини, що використовується як засіб для встановлення зв’язку між цими поняттями або класами об’єктів” [149, с. 18-20]. При цьому розрізняють природні класифікації, що припускають поділ об’єктів якого-небудь роду на взаємопов’язані класи згідно з їх істотними ознаками (як правило, саме такі класифікації являють собою наукову цінність), та штучні класифікації, підставами яких є неістотні ознаки об’єктів, що класифікуються.

Таким чином, складання будь-якої класифікації, у тому числі і функцій міського голови, припускає необхідність визначення об’єктів класифікації; визначення домінуючої або основної ознаки, яка буде покладена в основу цієї класифікації (у більшості випадків йдеться саме про визначення істотної ознаки); і, нарешті, поділ об’єктів, що класифікуються, на взаємопов’язані класи згідно з певною ознакою. При цьому дуже важливо, щоб були дотримані правила поділу обсягу поняття: в одній і тій же класифікації необхідно застосовувати одну і ту ж підставу; обсяг членів класифікації повинен дорівнювати обсягові класу, що класифікується; члени класифікації повинні взаємно виключати один одного; поділ на класи повинен бути безперервним [66, с. 535].

При цьому слід мати на увазі, що лише логічно правильна, науково обґрунтована класифікація дозволяє відобразити закономірності розвитку об’єктів, що класифікуються, розкрити їх зв’язки і послужити основою для узагальнюючих висновків та прогнозів.

Виходячи із цих концептуальних вимог, необхідно розробити таку класифікацію функцій міського голови.

Уже зазначалося, що в науковій літературі існує багато точок зору, які відрізняються одна від одної критеріями класифікації, рівнями диференціації та інтеграції. Уявляється, що проблему класифікації функцій міського голови можна вирішити лише за умови виявлення об’єктивних критеріїв, які послужать точкою відліку для класифікації (систематизації). Такі критерії класифікації функцій міського голови пов’язані, перш за все, з предметною характеристикою його діяльності, тобто з тим, на які сфери суспільних відносин він безпосередньо впливає. У цьому контексті слід погодитися з методологічним підходом О.В. Батанова, який вважає, що безпредметних функцій не існує і не може існувати, класифікація ж функцій може бути тільки предметною, об’єктивною [59, с. 128].

Характеристика основних напрямів та видів муніципальної діяльності міського голови дає можливість зробити висновок про те, що комплекс функцій його діяльності утворює певну структурно-рівневу систему. Елементи цієї системи спрямовані на вирішення окремих завдань місцевого самоврядування, в цілому ж вона (система функцій) має на меті здійснення міським головою в широкому сенсі права територіальної громади на місцеве самоврядування. У цьому контексті слід зазначити, що діапазон функцій, які здійснює міський голова, дуже широкий.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

У цьому аспекті безперечний інтерес представляє діяльність органів місцевого самоврядування м. Харкова у сфері соціального захисту дітей та підлітків. Наприкінці 2001 р. Харківська міська рада прийняла Комплексну цільову програму надання соціальної допомоги дітям та підліткам на 2001–2002 рр., якою передбачалася різнобічна підтримка близько 24 тисяч молодих харків’ян, які її потребували. За ініціативою міського голови в приміщенні міської ради наприкінці навчального року організовувалися зустрічі випускників шкіл (сиріт та дітей, батьки яких були позбавлені батьківських прав), де кожному випускникові вручалася „Путівка міського голови”. Цей документ є документом, який не тільки підтверджує формальну увагу до сиріт з боку місцевої влади, але й містить звернення міського голови до керівників вищих навчальних закладів, професійно-технічних училищ, підприємств із проханням про надання конкретної допомоги молодій людині, що пред’явила цю путівку, у вступі на навчання або у працевлаштуванні [170, с. 67-68]. Дніпропетровський міський голова у 2004 р. вперше в історії міста вручив спеціальні сертифікати на грантову підтримку проектів молодих вчених. У грудні минулого року рішенням сесії міської ради було затверджено положення про проведення міського конкурсу „Молодь – рідному місту”, мета якого підтримати молодих вчених, аспірантів, студентів, молодих співробітників вузів та наукових організацій міста щодо їх розробок, спрямованих на розвиток Дніпропетровська. Для цього з міського бюджету було виділено 200 тисяч гривень. За словами міського голови, відтепер міська влада буде надавати щорічну підтримку проектам молодих вчених. Адже часто сучасні наукові розробки є дуже цікавими, але не можуть реалізуватися саме в силу фінансових причин [192, с. 17]. У м. Києві за розпорядженням міського голови та за участю ряду жіночих громадських організацій був створений міський центр роботи з жінками, діяльність його зосереджено на захисті прав жінок, наданні їм практичної допомоги у розв’язанні проблем [90, с. 12].

Аналіз соціальної діяльності органів місцевого самоврядування України свідчить про те, що міський голова як представник територіальної міської громади відіграє велику роль в реалізації соціальної політики місцевої ради та її виконавчого органу, фактично реалізовуючи тим самим на практиці соціальну політику в суспільстві та державі в цілому [170, с. 68]. Слід зазначити, що ця соціальна функція міського голови належить до більшості функцій цієї посадової особи, що реалізовуються ним на локальному рівні соціуму, але мають вихід на загальнодержавний рівень. Наприклад, у Житомирі в 1998 р. за ініціативою міського голови вперше в Україні створено інформаційно-консультативний центр з питань соціального захисту, з метою поліпшення інформованості населення щодо реформування у сфері соціальної політики і здійснення роз’яснювальної роботи стосовно соціальних прав людини в Україні [210, с. 25].

Муніципальна діяльність міського голови в духовній сфері функціонування територіальної громади міста реалізується за допомогою здійснення ним культурних функцій [184, с. 177-189]. На думку В. Кампо, сфера культури покликана задовольняти потреби всіх верств населення, забезпечувати необхідні умови для розвитку центрів традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів, сприяти роботі суспільних фондів, об’єднань, національно-культурних товариств і асоціацій [105, с. 101-104]. Функції міського голови у сфері культури представляють основні напрями його діяльності при вирішенні культурних питань місцевого значення, наприклад, його участь в організації та проведенні різних фестивалів, конференцій, семінарів, виставок, у відкритті різнопланових центрів та установ, які спеціалізуються у вирішенні культурних питань [170].

Слід зазначити, що культурна політика, особливо локальна сприяє не тільки економічному розвиткові певної території, але і виникненню відчуття єдності і спільності її жителів, що фактично відображує соціально-правову парадигму локальної демократії і лежить в її основі, та сильно впливає на них. Така політика може стати могутнім інтеграційним чинником, за допомогою якого будуть полегшені й активізовані процеси залучення населення до участі в управлінні справами місцевого співтовариства, причому одним із позитивних проявів такої участі стане активізація соціального відродження і реабілітації найменш захищених верств населення. Звідси – звернення значної уваги до питань культури з боку міського голови, органів місцевого самоврядування, пріоритетне фінансування й авансування культурної діяльності через відповідні асигнування з місцевого бюджету, залучення різними правовими способами, наприклад, податковими пільгами підприємницьких структур до участі у становленні локальних культурних традицій, розвиткові різних форм мистецтва та культурної творчості, є не тільки виправданим, але й об’єктивує роль міського голови як культурного лідера місцевого співтовариства.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Особливе місце правового статусу міських голів Києва та Севастополя, пояснюється тим, що ці міста відповідно до ч. 3 ст. 133 Конституції України мають спеціальний статус, обумовлений специфічними завданнями і функціями, які держава на них покладає. Спеціальний статус міста Києва, обумовлений функціями, які покладаються на нього як на столицю України, а Севастополя – функціями, які він має у зв’язку з розміщенням на його території інфраструктури ВМС України та Чорноморського Флоту Росії, що безпосередньо впливає на специфіку здійснення місцевого самоврядування.

Таким чином, класифікація функцій міського голови відповідно до характеру правового статусу адміністративно-територіальних одиниць обумовлена, перш за все, характером основних напрямів і видів його локальної діяльності, безпосередньо пов’язаної з вирішенням питань місцевого значення.

Необхідно зазначити, що чітке розмежування функцій міського голови являє собою деякі труднощі внаслідок відсутності спеціальних нормативних актів, які регулювали б його діяльність, зокрема закону про правовий статус сільських, селищних, міських голів, закону про відповідальність посадових осіб держави та органів місцевого самоврядування і закону про місто Севастополь.

Рішення цих проблем, безумовно, сприятиме створенню ефективнішої системи місцевого самоврядування, яка базується на загальновизнаних принципах локальної демократії.

Окрім виокремлених функцій, міський голова здійснює функції, які віднесено виключно до його компетенції:

- представляє територіальну громаду у відносинах з іншими територіальними громадами, органами державної влади, підприємствами, установами та організаціями;

- головує на пленарних засіданнях міської ради;

- очолює виконавчий комітет міської ради [55, с. 158].

Аналіз законодавства та практичної діяльності органів місцевого самоврядування дозволяє виокремити технологічні функції міського голови, які актуалізуються у зв’язку зі створенням оптимальної моделі місцевого самоврядування. Однією з найбільш важливих проблем, які об’єктивувалися в процесі реалізації місцевого самоврядування, є проблема інформаційного забезпечення муніципальних відносин. Тому в доктринальних розробках все частіше робиться акцент на інформаційному аспекті функціонування суб’єктів публічно-владних відносин [126, с. 115-120; 160].

Інформаційну діяльність цілком справедливо розглядають як окрему функцію. Думається, слід погодитися з позицією, згідно з якою інформаційні відносини виступають як умова „найбільш оптимального цілеспрямованого функціонування і розвитку муніципальної демократії” [221, с. 101-102]. Дійсно, без інформації є неможливою побудова системи специфічних суб’єктно-об’єктних відносин, які виникають у процесі розробки та прийняття рішень, що стосуються питань місцевого значення. Тому недоліки інформаційного забезпечення відбиваються на ефективності функціонування цих суб’єктів та їх взаємовідносинах.

Інформаційна функція міського голови полягає в інформуванні місцевих жителів про свою роботу, а також про роботу очолюваних ним ради та її виконавчого органу. Основу інформаційного забезпечення міського голови повинні складати дані про фактичні умови життя в місті. На думку А. Газаряна, вони повинні бути не середньостатистичними, а диференційованими до рівня значущості при прийнятті відповідних рішень [76, с. 85-86]. Великого значення набуває форма (спосіб) передачі інформації – відповідно до організаційно-правової форми (наприклад, звіти міських голів про свою діяльність, муніципальні слухання, різні інформаційні конференції), а також до характеру передачі (документальна або усна, ЗМІ). Інформаційна діяльність міського голови може здійснюватися у формі оприлюднення рішень та розпоряджень шляхом їх публікації в місцевих газетах. Ця функція може також реалізовуватися шляхом створення і розвитку локальних інформаційних мереж органів місцевого самоврядування. Наприклад, одним з перших в Україні (1997 р.) стало створення в Чернівцях за ініціативою міського голови муніципальної телерадіокомпанії, яка покликана висвітлювати повсякденне життя і проблеми міста та діяльність органів місцевого самоврядування [158, с. 70-71], а у 2000 р. – міської фотогазети „Око ратуші”. Її головною метою є відображення багатогранного життя міста з його проблемами і здобутками [169, с. 74-75]. В березні 2003 р. було створено сайт Донецького міського голови для забезпечення всебічного розгляду звернень громадян, а також тих проблем, які їх турбують [199, с. 18]. Зараз існують сайти близько 30 міських голів України.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Отже, контрольна функція є достатньо складною, а діяльність, спрямована на її реалізацію, є різносторонньою. Проте для того, щоб реалізація цієї функції була ефективнішою, надалі необхідно удосконалити її зміст, форми і методи її здійснення, привернути для цього широкі кола громадськості, виробивши внутрішню мотивацію із цього питання у членів територіальної громади.

Визначення та чіткий поділ функцій міського голови, а в контексті цього й інших суб’єктів місцевого самоврядування, сприятиме зміцненню правового статусу цього інституту, стане важливим чинником у процесі будівництва правової демократичної держави [55, с. 161].