3. Предмет законодательного регулирования

Как показывает анализ законотворчества, наиболее трудной является задача установления предмета законодательного регулирования.

Особо подчеркнем: характер регулируемых отношений и типы правовых проблем, подлежащих разрешению, должны предопределять и форму закона - кодекс, основы, общие принципы и т.д. Неадекватная форма мешает правильному и эффективному использованию богатого набора средств правового воздействия.

При определении предмета законодательного регулирования приходится проводить четкую грань между законом и подзаконным актом. Эта вечная проблема приобрела в последние годы особую остроту в связи с противоборством властей и политических сил. "Указное право", интенсивно развивающееся в настоящее время, оценивается неоднозначно. Отсутствие фиксированных границ издания указов дает возможность принимать их не только в связи с реализацией законов, но и в условиях отсутствия последних. Вопрос заключается в допустимой мере. Так, с начала 1996 г. по май 1997 г. принято соответственно указов и законов в сфере финансов и кредита 189 и 144, конституционного строя - 229 и 43, социального обслуживания граждан и социального страхования - 55 и 60, гражданского законодательства - 74 и 60 <*>.

--------------------------------

<*> См.: Селезнев Г. Вся власть - закону! М., 1997. С. 128.

Более оправданно участие Президента РФ в законодательной деятельности в строго конституционных формах путем использования права законодательной инициативы, участия в обсуждении проектов федеральных законов, наложения вето, подписания и опубликования принятых федеральных законов. Но и здесь требуется высокая мера правовой корректности, не допускающая задержек с подписанием федеральных законов, прошедших барьер в виде вето, или писем в Государственную Думу по поводу несогласия с проектом. Государственная Дума установила 228 оснований отклонения законов Президентом <*>.

--------------------------------

<*> См.: Селезнев Г. Указ. соч. С. 139 - 147.

Важное значение имеет регулярный анализ факторов, влияющих на развитие российского законодательства. Они могут быть временными и постоянными, положительными и негативными. Необходимо оценить прежде всего удельный вес и значение разных факторов, которые влияют и будут влиять в дальнейшем на законодательный процесс, на создание нормативно - правового массива.

Анализ причин и механизма законодательной деятельности позволяет сделать вывод о преобладающем пока значении факторов, связанных с оформлением институтов российской государственности и нового курса экономической, социальной международной политики. Среди них заметно воздействие таких факторов, как потребности проведения реформ в экономике, социальной и государственной сферах. Но они явно ослабляются борьбой разных политических сил и общественным давлением. По-прежнему отрицательно сказываются неустойчивость власти в стране, ее поспешная перестройка и правотворчество разных государственных институтов.

В законодательстве ряда республик в составе Российской Федерации подчас доминирующим остается национальный фактор. В региональных законах часто встречаются игнорирование норм федеральных законов либо их дублирование.

Сказывается влияние правовых стандартов иностранных государств. Усилилось влияние принципов и норм международного права.

В меньшей степени удается пока учитывать факторы постоянного действия и среди них выявленные и правильно оцененные потребности законодательного регулирования. Поэтому часть законов рождается стихийно, по ситуации и по предметам компетенции органов исполнительной власти. В программах реформ не всегда получает четкое признание их законодательное обеспечение, часто оно либо отсутствует, либо отстает. Далеко не в полной мере учитывается фактор сбалансированности социальных интересов. Утрачивается правопреемственность.

В ближайшее время должна произойти переоценка характера влияния ряда факторов на развитие законодательства. В политической сфере стабилизация власти должна уменьшить воздействие отрицательных последствий нарушений принципов единства государственной власти, разделения властей, сепаратизма и способствовать взаимодействию всех ветвей власти, углублению федеральных начал Российского государства и его целостности.

Нельзя при этом исходить из "прямолинейности" процессов, отражаемых будущими законами. Процессы и явления - нормальные, временные, "отклоняющиеся", чрезвычайные и "форс - мажорные" - нужно строго учитывать.

Необходимо последовательно принимать законы для поэтапного решения экономических задач. В социальной сфере следует формировать стабильные законодательные основы отдельных отраслей (науки, образования и др.), создавать надежное социальное обслуживание граждан.

В перспективе развитие законодательства должно еще строже подчиняться таким факторам, как:

а) удовлетворение основных общественных потребностей с помощью законов, подготовленных на основе научного анализа и прогнозов;

б) законодательное обеспечение государственных реформ и программ по важнейшим направлениям экономического и социально - культурного развития России;

в) совершенствование структуры законодательства с учетом обеспечения развития системы и отраслей права и основных правовых институтов;

г) децентрализация правового регулирования на основе федеративных начал и самоуправления;

д) укрепление системных связей между законами и подзаконными актами, между законами и договорами (соглашениями);

е) обеспечение устойчивой правопреемственности в стране, когда действие основных правовых актов и норм не прерывается из-за политических и иных изменений, а служит фундаментом устойчивого государственного и социально - экономического развития.

Большое значение имеет овладение навыками подготовки законопроектов: соблюдение требований законодательной техники, регламентов, сбор информации, составление законодательных программ. Умение использовать средства законодательной техники означает способность правильно определить предмет законодательного регулирования, построить концепцию будущего закона, выбрать форму законодательного акта, определить "набор норм" и их структуру, использовать специфический язык закона. Такими навыками пока мало владеют депутаты, работники государственных органов, специалисты.

Учитывая это, Институт законодательства и сравнительного правоведения разработал Правила подготовки проектов законов, Рекомендации к проведению юридической экспертизы законопроектов <*>, провел в марте 1998 г. в Правительстве РФ для заместителей министров - статс - секретарей, работников юридических и иных служб министерств и ведомств четыре семинара по этим вопросам. Аналогичный семинар состоялся в Законодательном собрании Калужской области. Очень полезным оказался международный семинар "Подготовка и принятие законов в правовом государстве", проведенный в Государственной Думе 28 - 29 апреля 1997 года.

--------------------------------

<*> Подробнее см.: Закон: создание и толкование. М.: Спарк, 1998.

В Государственной Думе используется "Краткий справочник по оформлению актов федеральных органов государственной власти", в Совете Федерации - "Словарь юридических понятий (из актов российского законодательства)". Конечно, все это способствует в известной мере упорядочению понятийного аппарата законов и иных правовых актов. И тем не менее еще нужны дополнительные меры по унификации понятий и терминов, используемых в законотворческой и правоприменительной деятельности. Целесообразно подготовить типовой словарь законодательных понятий и терминов и унифицированные правила законодательной техники, пригодные для применения как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Пока же законодательные органы республик, областей и других субъектов Федерации имеют свои классификаторы законодательства, "наборы" терминов и т.п.

Необходимость шире использовать средства электронной техники делает сказанное бесспорным. В Государственной Думе есть электронный архив законов, база данных о готовящихся и рассматриваемых законопроектах. Фирмы "Гарант", "КонсультантПлюс" и "Кодекс" имеют мощные базы данных о региональном законодательстве. Нужно связывать такие источники правовой информации в единые сети, равно как и шире пользоваться услугами "Интернета".

Предстоит совершенствовать деятельность субъектов законодательной инициативы, особенно путем ее согласования. Объединенная Комиссия по координации законодательной деятельности за последние пять лет провела полезную работу по обсуждению программ законопроектной деятельности, концепций законов, по оценке пакетов альтернативных законопроектов. И все же ее роль может быть более высокой при подготовке проектов государственных программ развития законодательства, обсуждения концепций отдельных отраслей законодательства, правового обеспечения экономики, социальной сферы, государственного строительства, статуса граждан и юридических лиц.

Все это будет способствовать научно обоснованному выбору предмета и методов законодательного регулирования.