Бюджетний федералізм і фінансове вирівнювання

Згідно з концепцією суспільних благ держава надає населенню певні блага або послуги, які ним колективно споживаються. Відповідно до положень концепції суспільних благ головною функцією місцевої влади є ефективне забезпечення населення місцевими суспільними послугами, які за своїм змістом можна поділити на: послуги економічного характеру, соціальні послуги, послуги, пов'язані з управлінням господарством адміністративно-територіальної одиниці, послуги щодо охорони правопорядку, навколишнього природного середовища, забезпечення безпеки громадян.

Розподіл функцій і завдань держави і місцевого самоврядування у сфері надання суспільних послуг передбачає розмежування фінансових ресурсів, які надходять у розпорядження органів влади всіх рівнів, кожен з яких наділений самостійними правами щодо формування і використання належних їм коштів. При цьому постає питання забезпечення такого розподілу фінансових ресурсів, який би давав змогу за допомогою бюджетно-податкових важелів ефективно вирішувати загальнодержавні і місцеві проблеми, раціонально використовувати завжди обмежені ресурси, не обмежуючи самостійності владних структур, оптимізувати міжрегіональні зв'язки, протистояти можливим непередбачуваним обставинам.

Окрім раціонального розподілу фінансових ресурсів, виникає потреба їх подальшого перерозподілу у зв'язку з необхідністю підтримки тих територій країни, де за об'єктивних обставин не вистачає власних дохідних джерел. Весь комплекс проблем, пов'язаних з розмежуванням повноважень і відповідальності між рівнями влади, а на цій підставі розподілом доходів і видатків бюджетної системи з метою забезпечення економічної доцільності, політичної стабільності і соціальної справедливості вирішується в умовах бюджетного федералізму.

Поняття бюджетного федералізму охоплює широке коло політичних, економічних і фінансових питань:

- забезпечення витрачання завжди обмежених бюджетних коштів на тому рівні державної влади, де вони дають максимальний ефект за умови адекватних пропорцій розподілу зібраних податків.

- забезпечення самодостатності територіальних формувань, стимулювання власних зусиль громад до нарощування економічного потенціалу.

-рух бюджетних ресурсів у напрямку від територій до центру об'єднує регіони з різним фінансово-економічним потенціалом у єдиний державний організм і тим згуртовує націю.

- передбачає самостійність органів місцевої влади у прийнятті рішень щодо якості і переліку місцевих послуг, у сфері оподаткування і розміщення ресурсів, в управлінні комунальним майном, у залученні альтернативних джерел доходів тощо.

- передбачає проведення бюджетної децентралізації, основною метою якої є покращення якості суспільних послуг, що надаються громадянам за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів.

За змістом бюджетна децентралізація становить передачу повноважень, функцій і компетентності від центрального уряду до органів місцевого самоврядування, що супроводжується передачею відповідних фінансових ресурсів. Практичне втілення бюджетної децентралізації, як підтверджує досвід розвинутих країн, означає, що органи місцевого самоврядування набувають більшої відповідальності і в їх розпорядження надходить більше коштів.

Проведення бюджетної децентралізації має супроводжуватися суттєвими зрушеннями у структурі видаткової частини місцевих бюджетів у контексті виконання органами місцевого самоврядування делегованих і власних повноважень. Становище, яке склалося на сьогодні, значно обтяжує місцеву владу необхідністю виконання державних функцій, адже більше 90 % видатків місцевих бюджетів України пов'язано із виконанням органами місцевого самоврядування делегованих і лише 10 % — власних повноважень.

У загальному фонді місцевих бюджетів переважають закріплені доходи над власними (у співвідношенні 85 до 15 %), що також суперечить принципам бюджетного федералізму і бюджетної децентралізації. Невелика частка власних доходів свідчить про неможливість повною мірою задовольнити всі ті різноманітні потреби, які виникають на місцевому рівні і пов'язані зі створенням нормальних умов для життєдіяльності громадян. Більше того, склалась ситуація, за якої органи місцевого самоврядування використовують частину власних доходів на фінансування делегованих повноважень, тобто тих, які держава має повністю фінансувати за рахунок загальнодержавних коштів.

Нестача фінансових ресурсів змушує органи місцевого самоврядування майже всі наявні кошти направляти на фінансування поточних потреб установ, що утримуються з місцевих бюджетів, а також на соціальний захист населення. Невеликими є капітальні видатки місцевих бюджетів і їх бюджети розвитку, у багатьох бюджетах місцевого самоврядування їх узагалі немає.

Останніми роками відбувається посилення залежності місцевих бюджетів від фінансової допомоги з центру, що також суперечить принципам бюджетної децентралізації. Так, протягом останніх п'яти років щорічні темпи приросту обсягів трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам значно випереджали темпи збільшення їхніх доходів; у цілому за місцевими бюджетами України частка трансфертів у сукупних доходах наближається до 50 %; для бюджетів багатьох сіл і селищ вона може перевищувати 90 %.

Перерозподіл фінансових ресурсів за умов бюджетного федералізму проводиться з метою вирівнювання соціально-економічного розвитку регіонів країни, специфіка якого безпосередньо впливає на формування фінансового потенціалу територій. У зв'язку з цим доходи і видатки місцевих бюджетів окремих регіонів України мають досить значні відмінності. Тому виникає потреба у проведенні фінансового вирівнювання, спрямованого на нівелювання (у певних межах) таких відхилень, оскільки їх існування створює неоднакові умови для надання державними органами економічних, соціальних, адміністративних та інших послуг. Як відомо, в Конституції України закріплені рівні можливості для всіх громадян у здійсненні своїх прав, незалежно від території їх проживання. Сплачуючи однакові податки, громадяни мають право розраховувати на однаковий рівень надання суспільних послуг, фінансування яких забезпечується головним чином за рахунок бюджетних коштів.

Фінансове вирівнювання — приведення витрат бюджетів (за економічною і функціональною класифікацією) у відповідність до гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на одного мешканця, ліквідація значних диспропорцій у здійсненні бюджетних видатків у розрізі окремих територій. Але враховуючи, що на сьогодні у нас не розроблені й законодавчо не визначені державні соціальні гарантії, то метою фінансового вирівнювання є наближення видатків місцевих бюджетів у розрахунку на одну особу наявного населення до середнього рівня видатків, який склався по країні. Вирішення завдань фінансового вирівнювання досягається за допомогою певної системи форм і методів державної підтримки, проте центральне місце в ній займають процедури бюджетного регулювання і фінансової допомоги територіям у вигляді бюджетних трансфертів.

Принципи бюджетного федералізму та цілі фінансового вирівнювання реалізуються у державній регіональній політиці. У 2001 р. в Україні було розроблено Концепцію державної регіональної політики, у 2005 р. прийнято Закон України "Про стимулювання розвитку регіонів", а в 2006 р. — Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2015 року. У цих документах визначено правові, економічні та організаційні засади державної регіональної політики, пріоритетні напрями та фінансове забезпечення, механізм державного регулювання і стимулювання розвитку регіонів та подолання депресивності територій.