§ 2.Взаимовлияние и взаимодействие международного и внутригосударственного права
В процессе создания норм международного права государства исходят, прежде всего из принципов национального права (ни одно государство не пойдет на одобрение нормы, если она противоречит его внутреннему закону). Таким образом, влияние внутригосударственного права на международное право можно назвать первичным.
Воздействие национального права на международное проявляется, в основном, в двух сферах.
Внутригосударственное право определяет (в некотором смысле) содержание международно-правовых норм. Эту функцию выполняют принципы внешней политики государства, а также нормы национального законодательства, регулирующие осуществление внешнеполитических функций, иммунитета государства, дипломатических и консульских особенностей и проч.
Национальное право является средством обеспечения международных договоров. Именно эта функция считается наиболее важной.
Безусловно, международное право имеет свои собственные особые способы защиты норм, поскольку, в отличие от внутригосударственных, нормы международного права исполняются самими субъектами. Однако в материалах Венской конференции по праву международных договоров 1968-1969 гг., да и в самой Конвенции 1969 г. ничего не говорится об обеспечении международного договора, а потому в современном международном праве нет универсального, общепризнанного механизма обеспечения выполнения международных договоров.
Все это заставляет прибегать к помощи внутригосударственного права для обеспечения выполнения международных договоров на территории государств (это не означает, однако, что международные нормы являются несовершенными или неполными, но особый характер этих норм обусловливает и особенности их соблюдения и выполнения).
На практике, существует два вида средств обеспечения международных договоров - международно-правовые и внутригосударственно-правовые.
Юристы-международники5 неоднозначно оценивают роль последнего средства, однако внутригосударственное право – занимает приоритетное место среди других средств обеспечения международных договоров. Объясняется эта точка зрения следующими аргументами:
при помощи внутригосударственного права осуществляется подавляющее большинство международных договоров, заключенных в различных областях межгосударственных отношений;
те договоры, которые обеспечиваются при содействии внутригосударственного права, наиболее эффективно выполняются государствами, т. к. каждое государство, исходя из соображений ненарушения своего собственного права, обязывает себя выполнять взятые им договорные обязательства;
внутригосударственное право имеет четкие организационные структуры и механизмы, которые способствуют выполнению международного договора;
международно-правовые средства обеспечения самостоятельно, без помощи внутригосударственного права, зачастую не могут осуществлять функции обеспечения международного договора;
подавляющие большинство международных договоров не имеет прямого или непосредственного действия на территории того или иного государства, т.к. они могут начинать свое действие только после того, как будет осуществлена их реализация с помощью норм национального права.
В международно-правовой литературе и практике процесс осуществления норм международного права внутри страны при помощи норм национального права наиболее распространен под термином «трансформации». Термину присуща некоторая доля условности, поскольку «трансформация» в буквальном смысле предполагает исчезновение предмета в первоначальном состоянии. Поскольку международное право продолжает существовать, то его проникновение в национальные сферы более уместно называть имплементацией (implementation, англ. — осуществлять, обеспечивать выполнение) – буквально означает «претворение в жизнь в соответствии с определенной процедурой», «обеспечение практического результата и фактического выполнения конкретными средствами».
Наиболее распространенный термин, обозначающий обеспечение государством реализации международно-правовых норм (в том числе – договоров) с помощью национального права – это «внутригосударственно-правовая имплементация».
Каким образом обеспечивается подобная реализация на практике? Обычные нормы международного права, регулирующие международные отношения и не требующие конкретных действий для своего осуществления, имплементируются в обязательство конкретного лица или органа обеспечить выполнение требований международных норм.
Например, почти во всех современных конституциях имеются положения касающиеся действия международных норм в рамках внутригосударственного права (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).
Если речь идет о договорных нормах, то существуют такие способы внутригосударственно-правовой имплементации, как отсылка и инкорпорация (или рецепция).
При отсылке – государство может включить в свое право норму (либо ряд норм), отсылающую к международным нормам и санкционирующую применение правил международного договора.
Например, п. 2 ст. 7 Гражданского кодекса РФ: «Если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены гражданским законодательством, применяются правила международного договора». Это пример генеральной или общей отсылки. Отсылка применяется к, так называемым, самоисполнимым договорам, то есть договорам, нормы которых могут применяться во внутригосударственном праве без каких-либо конкретизирующих и дополняющих внутригосударственных норм.
Для такого договора обеспечение выполнения возможно путем отсылки соответствующего положения внутригосударственного права к международному договору.
Несамоисполнимый договор – это соглашение, требующее издания конкретизирующего внутригосударственного акта для своего исполнения.
Такой договор нуждается в детализации и к нему применяется инкорпорация, которая и представляет собой принятие государством соответствующих норм внутреннего права.
Можно сказать, что в некотором смысле как внутригосударственно-правовой способ обеспечения выполнения международного договора выступает ратификация. В таких случаях договор не нуждается ни в отсылке, ни в инкорпорации и может прямо действовать на государственной территории, то есть порождать права и обязанности для всех субъектов внутригосударственного права.
Развитие межгосударственного общения породило в международном сообществе тенденцию к приведению внутригосударственного права в соответствие с правом международным.
В этой связи международное право можно рассматривать как фактор совершенствования национального законодательства.
Формы приведения внутригосударственного законодательства в соответствие с международными нормами могут быть различны6:
Издание принципиально новых законодательных актов для государства, по аналогии с существующими международно-правовыми актами (например, закон «О беженцах» от 19.02.1993 г.).
Принятие новых законов, взамен существующих, вносящих существенное изменения в национальное право (закон РФ «О государственной границе РФ» от 01.04.1993 г. и закон СССР «О государственной границе СССР» 1982 г.)
Внесение частичных изменений и дополнений в действующие законодательные акты (новый УК РФ 97 внес в уголовное право понятие таких преступлений, как захват заложников, преступление против человечности, военные преступления и т.д.).
Основные способы применения международного права7 в конкретных государствах выражаются в трех вариантах:
самостоятельное применение норм международного договора;
совместное применение национальных и международных норм в общих вопросах;
приоритетное применение международного права.
Наиболее удачный и желательный вариант – совместное решение вопросов, когда наряду с внутренним правом страны законы предписывают применять и действующие международные договоры. Подобный подход обеспечивает наиболее эффективный результат, позволяя делать выбор в пользу более прогрессивного права в данной области.