26. Особенности государственной собственности

Государственная собственность

Государственная собственность как экономическая категория означает принадлежность имущества народу в лице избранных им представительных органов государственной власти. С этой точки зрения право государственной собственности в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих принадлежность материальных благ народу (населению соответствующей территории) в лице избранного им представительного органа государственной власти, а также устанавливающих порядок приобретения, использования и отчуждения государственного имущества.

Особенностью института государственной собственности является то, что как совокупность указанных правовых норм, институт права государственной собственности охватывает не только нормы гражданского права, но и нормы других правовых отраслей, также регулирующих рассматриваемые отношения: государственного, административного, финансового, земельного и пр., т. е. представляет собой комплексный правовой институт. По содержанию в нем преобладают гражданско-правовые нормы, а определяющую роль играют конституционные (государственно-правовые) нормы.

Регулируя правовое положение государственной собственности ст. 214 ГК РФ развивает правила, установленные ранее действовавшим Законом «О собственности в РСФСР»¹[1]. Прежде всего, сохраняется правило о множественности субъектов государственной собственности, в роли которых выступают Российская Федерация в целом (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты республики, края, области и т. д. (в отношении имущества, составляющего собственность субъекта Российской Федерации). В соответствии с п. 5 ст. 214 ГК закон должен определить порядок отнесения государственного имущества к собственности Федерации и ее субъектов. До принятия специального закона по этому вопросу в соответствии со ст. 4 Вводного закона²[2] сохраняют силу постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года N 3020-I "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"³[3] и Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 года. Кроме того, к таким правоотношениям применимо Постановление Правительства РФ от 16 октября 2000 г. N 784 «О передаче отдельных видов объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов РФ»⁴[4].

В развитие указанных нормативных актов Правительством РФ утверждено большое количество постановлений, касающихся передачи конкретных объектов в государственную собственность субъектов РФ (например, постановление Правительства РФ от 9 сентября 1992 г. N 682 "О передаче государственных предприятий и организаций, а также иного государственного имущества в государственную собственность Таймырского автономного округа"⁵[5] и другие аналогичные постановления).

Названные нормативные акты предусматривают также ведение Реестра федеральной собственности, Реестра собственности субъектов РФ и Реестра муниципальной собственности. Более подробно порядок ведения таких реестров изложен в Постановлении Правительства РФ от 3 июля 1998 г. №696 "Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества"⁶[6]. До внесения соответствующего объекта в тот или иной Реестр собственности, документом, подтверждающим право собственности на него Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, является зарегистрированный в установленном порядке перечень этих объектов (п.10 Положения от 18 марта 1992 г.).

Важно подчеркнуть, что субъектами права государственной собственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т. д., но не их органы власти или управления (п. 3 ст. 214 ГК РФ). Последние выступают в имущественном обороте от имени определенного государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные конкретные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК РФ).

По содержанию право государственной собственности не отличается от содержания права собственности вообще. Вместе с тем ему присущи особенности. Специфика этого права заключается и в том, что Российская Федерация и нередко субъект РФ в законодательном порядке сами устанавливают для себя правила поведения как собственника.

Что же касается конкретных органов и лиц, уполномоченных государственным собственником в порядке ст.125 ГК РФ выступать от его имени, то их вид и название зависят от вида тех отношений, в которых они призваны участвовать. Так, наиболее широкими полномочиями по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности располагает Правительство РФ (п."г" ч.1 ст.114 Конституции, п.15 постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. в ред. постановления Верховного Совета РФ от 21 июля 1993 г.⁷[7]. Указ Президента РФ от 28 октября 1994 г. N 2027 "О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность"⁸[8] и др.).

Правительство РФ вправе делегировать свои полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом порядок передачи этих полномочий определяется Федеральным договором и законами Российской Федерации.

Однако основную оперативную работу по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности осуществляют: специальный федеральный орган по управлению государственным имуществом (в настоящее время - ГКИ РФ), его полномочия вытекают из ст.7 Закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»⁹[9], постановления Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. N 96 "О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности"¹⁰[10] и др. и специализированное учреждение по продаже федерального имущества (Российский фонд федерального имущества), чьи полномочия регламентируются ст.10 Закона о приватизации, Положением о Российском фонде федерального имущества, утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1993 г. N 2173¹¹[11].

Основными органами, располагающими полномочиями по управлению и распоряжению объектами государственной собственности субъектов Российской Федерации, следует считать губернаторов (мэров, глав администраций), правительство, комитет по управлению имуществом и фонд имущества субъекта РФ¹²[12].

Находящееся в государственной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными юридическими лицами - предприятиями и учреждениями - на ограниченных, но вполне самостоятельных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это "распределенное" государственное имущество составляет базу для участия этих организаций в обороте в качестве самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов государства, ибо предприятия и учреждения как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредившего их собственника-государства - этим имуществом они отвечают по собственным долгам перед кредиторами (если речь не идет о казенных предприятиях и учреждениях, где возможна дополнительная ответственность государства по их долгам, но все равно исключается их имущественная ответственность по долгам государства) (ст. 56, п. 5 ст. 113, п. 5 ст. 115, п. 2 ст. 120 ГК РФ).

Имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями ("нераспределенное" государственное имущество), прежде всего средства соответствующего бюджета, составляют государственную казну того или иного государственного (публично-правового) образования. ГК понимает под казной именно "нераспределенное" государственное имущество, а не орган государства (казначейство). Это имущество может быть объектом взыскания кредиторов государства-собственника по его обязательствам. Поэтому на первом месте и названы бюджетные средства, которые реально составляют объект такого взыскания. Эти же средства служат источником дополнительной (субсидиарной) ответственности государства (публично-правового образования) по долгам его казенных предприятий и учреждений при недостатке у них денежных средств для расчетов со своими кредиторами.

В п. 2 ст. 214 ГК установлен особый режим земли и природных ресурсов. Он заключается в данном случае в том, что государственной собственностью объявлена вся та земля и все те природные ресурсы, которые прямо не переданы в частную собственность граждан и юридических лиц либо в муниципальную (публичную) собственность. Иначе говоря, установлена своеобразная презумпция (предположение) государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, что исключает их существование в качестве бесхозяйного имущества (ст. 225). С другой стороны, этим правилом закона установлены известные ограничения частной собственности на землю и другие природные ресурсы в том смысле, что они могут быть объектом частной и даже муниципальной собственности лишь в той мере, в какой это прямо допускается государством.

Управление государственной собственностью субъектов Российской Федерации осуществляется посредством реализации ими правомочий собственников по распоряжению своим имуществом. Возникающие при этом отношения с унитарными предприятиями суть гражданско-правовые. Если учесть, что гражданское законодательство - предмет ведения исключительно Российской Федерации, субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать гражданско-правовые нормы. Нормы о видах имущества, на отчуждение которого унитарным предприятием требуется согласие собственника, являются гражданско-правовыми нормами, так как в соответствии с п. 1. ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство определяет порядок осуществления права собственности и других вещных прав. В связи с этим нормы законов субъектов Российской Федерации, постановлений глав их администраций и иных правовых актов субъектов Российской Федерации не могут устанавливать в соответствии со ст. 295 ГК РФ иные случаи, когда предприятие не вправе распоряжаться своим имуществом самостоятельно. Тем более такие ограничения не могут предусматриваться в уставах унитарных предприятий, договорах их с собственником или в контрактах с руководителями предприятий. При этом следует учесть, что условия договоров, заключенных между собственником соответствующего государственного (муниципального) имущества и таким предприятием, которые изменяют характер и пределы указанных правомочий, являются ничтожными.

В литературе по гражданскому праву постоянно подчеркивается, что под "иными правовыми актами", указание на которые содержится в п.2 ст. 295 ГК РФ, следует понимать лишь указы Президента и постановления федерального правительства. Такой вывод авторы делают из анализа содержания ст. 71 Конституции РФ и ст. 3 ГК РФ.

Кроме того, акты, содержащие нормы гражданского права, могут издаваться министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти - в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ, другими законами, указами Президента РФ и постановлениями правительства РФ (п. 7 ст. 3 ГК РФ).

Означает ли установление ст. 71 Конституции РФ и ст. 3 ГК РФ, что субъекты Российской Федерации в принципе не вправе принимать гражданско-правовые акты? Е.А. Суханов решительно заявляет: гражданско-правовая регламентация в российском правопорядке носит исключительно федеральный характер, в принципе не оставляя места для нормативных актов субъектов федерации и муниципальных образований (подп. "ж" и "о" ст. 71 Конституции РФ)". При этом автор полагает, что управление публичным имуществом является только одной из форм осуществления права собственности: в гражданско-правовом смысле собственник и здесь лишь реализует правомочия владения, пользования и распоряжения.

На наш взгляд, на поставленный выше вопрос следует отвечать отрицательно. Часть 5 ст. 76 Конституции РФ подтверждает это: законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятие которых отнесено к ведению Российской Федерации.

При этом следует учитывать и то, что к исключительному ведению Российской Федерации п. "д" ст. 71 Конституции РФ относит управление федеральной государственной собственностью, управление же государственной собственностью субъектов РФ, казалось, осталось вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, следовательно, в силу ст. 73 Конституции РФ оно составляет исключительную компетенцию Российской Федерации. Однако и этот вывод нельзя назвать окончательным, безусловным. Общественные отношения в связи управлением собственностью вне сферы гражданского-правового регулирования - предмет регулирования публично-правовых отраслей права, прежде всего - административного, находящегося в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Перед учеными в области гражданского и административного права, представляется, стоит задача найти критерии разграничения понятий управления публичной собственностью как институтов гражданского права и административного права. На мой взгляд, установление перечня движимого имущества, которым унитарное предприятие субъекта РФ (муниципального образования также) не может распоряжаться самостоятельно, не является гражданско-правовым актом и относится к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Отмечу также, что Высший Арбитражный Суд РФ в абз.2 п. 8 Постановления от 25 февраля 1998 года "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав"¹³[13] указал на допустимость дополнительных к указанному в п.2 ст. 295 ГК РФ ограничений в праве распоряжения предприятием, закрепленным за ним имуществом, которые могут устанавливаться "законом или иными правовыми актами, регулирующими деятельность данного предприятия. В силу п. 1 ч.1 ст. 13, ч. 2 ст. 13 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах" толкование правовых норм высшей судебной инстанцией является официальным (обязательным) для арбитражных судов, а в принципе - для всякого правоприменителя. Высший Арбитражный Суд в приведенном разъяснении коснулся лишь одной ситуации, когда субъект права хозяйственного ведения распоряжается принадлежащим ему имуществом, однако вполне правомерно его расширительное толкование.

Таким образом, субъект РФ вправе осуществлять нормотворческую деятельность в этой части.

Субъекты РФ (и не только они - муниципальные образования также) активно осуществляют нормотворческую деятельность в сфере регулирования своих отношений с создаваемыми ими предприятиями - субъектами права хозяйственного ведения.

Согласно ст.126 ГК Российская Федерация в целом или ее субъект призваны отвечать по своим обязательствам только тем имуществом, которое составляет их государственную казну. Сюда не включается имущество государственных предприятий и учреждений, а также имущество, составляющее исключительную государственную собственность.

Как отмечают многие авторы¹⁴[14], на практике иски о взыскании с государства убытков, причиненных незаконными действиями его органов или должностных лиц предъявляются все чаще (ст.16, 1069, 1070 ГК и др.). В этой связи в п.12 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ №6/8¹⁵[15] отмечается, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация или соответствующий субъект РФ в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.

Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд должен сам привлечь в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган.

Согласно Указу Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О федеральном казначействе"¹⁶[16] и постановлению Правительства РФ от 27 августа 1993 г. "О федеральном казначействе Российской Федерации"¹⁷[17] в Российской Федерации создана единая централизованная система органов федерального казначейства Минфина РФ и подчиненных ему территориальных органов федерального казначейства в субъектах РФ. Органы федерального казначейства являются юридическими лицами.

Именно эти органы должны, по-видимому, представлять Российскую Федерацию в тех случаях, когда иски предъявляются к Российской Федерации в целом. В субъектах РФ подобную функцию может выполнить департамент (управление) финансов.

При удовлетворении иска взыскание денежных сумм должно производиться за счет средств соответствующего бюджета, а при их отсутствии или недостаточности - за счет иного имущества, составляющего казну (п.12 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8).