Раздел 4. География федеральных округов и экономических районов

4.1. Экономическое районирование

И региональная структура России

Экономическое районирование представляет собой процесс определения границ объективно существующих хозяйственно целостных частей страны. Эти хозяйственно целостные части отличаются друг от друга историческими, природными, этнодемографическими, социальными, экономическими особенностями. Задача науки состоит в объективном обосновании границ районов.

Экономическое районирование, являясь составной частью региональной экономики, носит исторический характер вследствие изменения значения во времени районообразующих факторов, динамичности развития производительных сил, усложнения и углубления территориального разделения труда.

Экономический район выступает таксономической единицей территориальной структуры народного хозяйства. Пристальное внимание к проблеме экономического районирования связано с необходимостью глубже изучить, понять, наметить пути более рационального размещения производительных сил, развития регионов страны в увязке с необходимой для этого определенной региональной политикой.

Работы по районированию в советский период были связаны с разработкой первого плана хозяйственного развития (а точнее – восстановления народного хозяйства), известного как плана ГОЭЛРО. В этом документе нашли практическое воплощение идеи деления страны, обоснование этого деления на восемь крупных районов (1920 г.) на основе регионального использования всех видов ресурсов, но в основном энергетических.

В 1921 г. Госпланом был разработан проект деления страны на 21 экономический район, были опубликованы тезисы по вопросам экономического районирования, которые явились основой, стержнем теории советского экономического районирования.

В качестве района «должна быть выделена своеобразная, по возможности экономически законченная территория страны, которая благодаря комбинации природных особенностей, культурных накоплений прошлого времени и населения с его подготовкой для производственной деятельности представляла бы одно из звеньев общей цепи народного хозяйства…». В основу районирования были положены следующие принципы:

а) экономический, означающий получение наивысшего эффекта при наименьших затратах, то есть сетка экономических районов должна способствовать максимальной экономической отдаче;

б) экономический район должен иметь определенную специализацию на наиболее выгодных для него отраслях производства;

в) комплексное развитие экономических районов наряду с их специализацией. Для экономического района должно быть не только простое существование отдельных производств, но и глубокое их сочетание, взаимообусловленность. Районная комплексность означает достижение наиболее рациональной отраслевой структуры хозяйства;

г) национальный принцип означает, что выделение районов должно способствовать развитию национальных образований в социально-экономическом плане;

д) административный принцип предполагает единство экономического районирования и административного деления страны.

Важным было и то, что по идее Госплана экономические районы представляли собой и административные единицы с органами управления. На места передавались вопросы руководства хозяйством, районы надеялись широкими правами, то есть разграничивались функции центральной власти и районов. Децентрализация, по идее, должна способствовать подъему и развитию экономики регионов.

Однако практическая работа по организации новой структуры хозяйства страны пришлась на конец 20-х – начало 30-х гг., когда начал ликвидироваться НЭП, разрушение рыночных механизмов, когда началось построение жесткой централизованной системы управления экономикой и социальной сферой. Вследствие этого установки Госплана, преследовавшие своей целью единство административного деления и экономического районирования, образование самоуправляющихся регионов, передачу многих функций и прав центра на места, не были осуществлены. Возникшим отраслевым наркоматам (министерствам) стали передавать права регионов, сохранив за последними руководство только производствами местного значения.

Следствием административно-командной системы управления экономикой стало такое положение, при котором крупные экономические районы не имели соответствующего административного управления. Это было связано с тем, что основная часть производства на местах имела союзную или республиканскую форму собственности и находилась вне компетенции местных органов власти. Результатом такого положения явились: нерациональное разделение труда; диспропорциональность в размещении производительных сил, в уровне развития социальной сферы, уровне и качестве жизни населения; экологические проблемы.

Опыт районирования страны (1921 г.) имеет важное значение в настоящее время, так как он был осуществлен фактически в условиях рыночных отношений (НЭП). В последующем теоретические основы экономического районирования углублялись, совершенствовались.

В географической и экономической литературе имеется множество определений экономического района. Отличаются они друг от друга непринципиально, но все включают в том или ином виде базовые элементы, такие, как специализация, комплексность.

Экономический район представляет собой целостную, экономически законченную, но незамкнутую территориальную часть народного хозяйства страны, имеющую свою производственную специализацию, прочные внутренние экономические связи, своеобразие природных и исторических условий.

Крупные экономические районы были выделены для целей долгосрочного планирования. В основе районов лежат территориально-производственные комплексы (ТПК), которые целенаправленно формировались на протяжении существования плановой централизованной экономики. Вследствие этого границы районов неоднократно менялись.

Существующая сетка крупных экономических районов была принята в 1961 г., уточнена в 1982 г. В соответствие с ней в стране было выделено одиннадцать экономических районов: Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный (эти районы образуют Центральную Россию), Северный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Поволжский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный.

В связи с переходом к рыночной экономике, экономическим кризисом долгосрочные прогнозы экономического и социального развития не составлялись. Отсутствие органов управления в экономических районах привело к тому, что крупные экономические районы остались формальностью, они перестали быть объектами государственного управления.

В начале 90-х гг. были созданы на добровольных началах ассоциации экономического сотрудничества (взаимодействия). Ассоциации создавались с целью координации усилий в решении социально-экономических проблем, улучшения использования природного, производственного, финансового потенциала, экономически активного населения. Таких ассоциаций было создано восемь: «Центральная Россия», «Черноземье», «Северный Кавказ», «Уральский регион», «Сибирское соглашение», «Северо-Западная ассоциация», «Большая Волга», «Дальневосточная ассоциация».

Добровольный принцип формирования ассоциаций привел к несовпадению границ с границами крупных экономических районов. Ряд субъектов РФ одновременно вошли в разные ассоциации. Так, например, в ассоциацию «Черноземье» первоначально вошли пять областей Центрально-Черноземного экономического района. В последующем к ним присоединились Орловская, Брянская, Смоленская, Тульская (Центральный район) и Новгородская области (Северо-Западный район). Кроме этого, Волго-Вятский район вошел в ассоциацию «Большая Волга», потеряв статус экономического района. Аналогична ситуация и с Северным районом.

В 2000 г. в России было образовано семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Основными функциями этих территориальных образований явились надзор и контроль за исполнением Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента страны. В последующем они все больше стали выполнять функции управления экономическими и социальными процессами в стране.

Границы всех трех видов территориальных образований (экономические районы, ассоциации, федеральные округа) не совпадают. Мало того, при формировании федеральных округов потеряли статус экономического района Центрально-Черноземный (вошел в Центральный федеральный округ), Северный (вошел в Северо-Западный округ), Волго-Вятский (вошел в Приволжский округ).

Границы ассоциаций и федеральных округов определены с существенным нарушением границ сложившихся ТПК. Так, в Южный округ включены регионы Северного Кавказа, Волгоградская, Астраханская области и Калмыкия, входящие в Поволжский район, в Приволжский округ вошли западные регионы Уральского района (Пермский край, Оренбургская область, республики Удмуртия и Башкортостан), а в Уральский округ вошла Тюменская область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский АО, являющиеся нефтегазовым ядром Западно-Сибирского района. Сибирский федеральный округ сформирован на базе Западно-Сибирского и Восточно-Сибирского районов, но без Тюменской области и автономных округов.

В федеральных округах в отличие от экономических районов созданы органы управления. Возглавляет округ полномочный представитель Президента РФ с соответствующим аппаратом управления. В субъектах РФ округ представляют федеральные инспекторы. Полномочный представитель подчинен непосредственно Президенту страны.

Современный период развития страны характеризуется резкой неравномерностью размещения и развития производства. Тенденция к выравниванию социально-экономического развития регионов, имевшая место в плановой экономике, сменилась на тенденцию территориальной концентрации производства. Это характерно и на уровне экономических районов, и на уровне ассоциаций экономического взаимодействия, и на уровне федеральных округов. Так, три экономических района – Центральный, Западно-Сибирский, Уральский – производят почти 60% ВВП страны. Аналогична ситуация на уровне ассоциаций. На уровне федеральных округов доля Центрального, Приволжского и Уральского в ВВП составляет более 66%. Резкие различия наблюдаются и в душевом производстве регионального валового продукта по указанным территориальным образованиям.

Тенденция концентрации характерна не только для производства, но и для социальных и демографических процессов. Но это противоречит основной цели региональной политики – создание по возможности равных условий в экономической, социальной сфере для населения, в каком бы регионе оно не проживало.

Современное районирование состоит из следующих основных звеньев: федеральные округа; крупные экономические районы; субъекты Федерации; низовые районы (городские и сельские административно-хозяйственные районы) муниципальные образования.

Современное деление России вызывает возражения и с точки зрения территориальной организации производства, и с точки зрения возможности создания полноценных рыночных структур и реализации эффективной региональной политики. Дело в том, что субъекты РФ резко различаются по площади территории, численности населения, степени хозяйственного освоения, уровню развития и экономическому потенциалу. Далеко не каждому субъекту Федерации посильно решение предстоящих задач.

Новые региональные образования могут быть сформированы на базе крупных экономических районов и крупнейших современных субъектов РФ. Интеграция должна обеспечиваться за счет развития рыночных связей. Набор отраслей специализации и межрегиональных связей будет определяться рыночным механизмом. По мере развития нормализуется обмен, будет обеспечено рациональное разделение труда между регионами.

Начавшееся объединение двух субъектов (Пермской области и Коми-Пермяцкого АО) в один продолжается. В ближайшее время произойдет объединение еще нескольких субъектов, что свидетельствует об объективности данного процесса.

По мере восстановления экономического потенциала страны, появления спроса на долгосрочные прогнозы социального и экономического развития регионов возникает необходимость объективного районирования страны.