Развитие российского законодательства о политических партиях до принятия федерального закона "о политических партиях"

Право на объединение является неотъемлемым правом человека и гражданина, провозглашенным в статье 20 Всеобщей Декларацией прав человека ООН (1948 г.). Это одно из прав человека первого поколения, регулирующее свободу вступать или не вступать в организации, а также их покидать, и право организаций исключать своих членов.

В большинстве стран мира это право реализуется через систему негосударственных организаций, которую образуют

1. политические партии,

2. социально-экономические

3. социально-культурные общественные объединения,

4. массовые общественные движения.

Не будучи непосредственными носителями государственной власти, они являются важными элементами гражданского общества, выполняют функции посредников между государством и обществом, опосредуют интересы граждан в сфере государственной власти.

Центральное место в системе негосударственных организаций занимают политические партии. Возрастание роли политических партий в жизни государства, развитие форм и методов их деятельности привели к правовой регламентации деятельности партий. Особенно активно процесс правового оформления деятельности политических партий (их институциализация) начал протекать после Второй мировой войны. Институциализация выражалась, во-первых, в конституционном закреплении их статуса, во-вторых, в детализации этого статуса на обычном законодательном уровне³.

Законодательное регулирование на двух этих уровнях охватывало следующие элементы политического статуса партий:

• определялись понятие политической партии, ее роль и место в политической системе;

• закреплялся порядок создания и прекращения деятельности политических партий;

• фиксировались основные принципы организационного построения и порядка деятельности;

• определялась возможная финансово-экономическая база партийной деятельности;

• устанавливались основы взаимоотношений с государственными органами (участие в избирательном процессе, в работе представительных органов государственной власти) и органами местного самоуправления.

В сложившихся демократических политических системах партии выступают в качестве выразителей различных политических курсов в рамках существующего конституционного строя и общепризнанных правил политического поведения.

Важной задачей политических партий является превращение частных интересов граждан, социальных слоев и отдельных заинтересованных групп в общий политический интерес. Партии как бы соединяют, связывают гражданское общество и государство, способствуют нейтрализации конфликтов между ними.

Каким же образом шло развитие российского законодательства о политических партиях?

Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. закрепляли руководящую роль Коммунистической партии Советского Союза в политической системе. Многопартийность не допускалась.

Съездом народных депутатов СССР был принят закон СССР от 9 октября 1990 г. № 1708-1 "Об общественных объединениях". Текст закона уже содержал определение понятия "общественное объединение" и относил к общественным объединениям различные объединения граждан, в том числе и политические партии. Следует отметить, что определение понятия "политическая партия" данный закон не содержит. Положения закона, касающиеся политических партий, закреплены в ст.ст. 6 и 9 вышеназванного закона. Так, согласно ст. 6 закона "в СССР создаются и действуют общесоюзные, республиканские (союзных и автономных республик), межреспубликанские и местные общественные объединения, а также международные объединения. К общесоюзным общественным объединениям относятся такие объединения, деятельность которых в соответствии с уставными задачами распространяется на территорию всех или большинства союзных республик и имеющие свои организации в этих республиках. При этом общесоюзные политическая партия или профессиональный союз должны иметь своими членами не менее пяти тысяч граждан СССР"¹.

В декабре 1991 г. Советский Союз перестал существовать, и на его месте возникло много новых государств, которым потребовалось решать все текущие вопросы самим, создавая и совершенствуя собственное законодательство. Эта проблема коснулась и Российской Федерации.

12 декабря 1993 г. всенародным референдумом принята Конституция Российской Федерации, создавшая основу для формирования новых политических отношений в обществе. Закрепляя демократический характер государства, ст. 3 Конституции признает единственным источником власти и носителем суверенитета ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть как непосредственно (через референдум и свободные выборы), так и через органы государственной власти и местного самоуправления.

Провозглашение в ст. 13 Конституции РФ идеологического многообразия, отказ от единой идеологии обогащает политическую жизнь страны, дает возможность гражданину самостоятельно выбирать систему взглядов и представлений и следовать ей.

В той же ст. 13 содержится и другой важный для политической жизни принцип - принцип политического многообразия. На его основе возникает возможность участвовать в политической жизни страны у всех социально-политических и иных объединений. Это способствует реализации народовластия в стране, вовлечению в политическую деятельность новых групп населения, формированию легальной политической оппозиции, многопартийной системы.

Конституция закрепила основы правового статуса политических партий. Так, ч. 2 ст. 13 Конституции закрепила не только возможность деятельности различных партий (многопартийность), но и их равноправие.

В соответствии со ст. 30 Конституции РФ, политические партии могут создаваться свободно, без предварительного разрешения. Членство в партии - добровольное, и никто не может быть принужден к вступлению в партию или лишен возможности выйти из ее состава.

Для того чтобы реализация принципа политического плюрализма не нанесла ущерба обществу, в ч. 5 ст. 13 Конституции РФ вводятся ограничения в отношении тех общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Кроме того, законодательство запрещает создание и деятельность структур политических партий в органах государства (за исключением органов представительной власти), на предприятиях, в вооруженных силах, правоохранительных органах⁴.

Для решения и упорядочения правил создания и деятельности общественных объединений, для реализации гражданами России права на объединение, провозглашенного в Конституции Российской Федерации, был принят и введен в действие Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях"². Однако этот закон не содержал никаких положений ни о политических общественных объединениях, ни о политических партиях. То есть на тот момент политические организации были вынуждены пользоваться действующими положениями ст.ст. 6 и 9 Закона СССР "Об общественных объединениях". Данный пробел законодательства был частично устранен принятием Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 112-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г."³

Указанным законом были закреплены организационно-правовые формы политических общественных организаций (политических организаций, в т.ч. политических партий и политических движений). Впервые было дано определение понятия "политическое общественное объединение". Согласно ст. 12, под политическим общественным объединением стало пониматься общественное объединение, в уставе которого в числе основных целей должно быть закреплено участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов. Были также определены права и обязанности политических общественных объединений, порядок их государственной регистрации и контроль за деятельностью.

Вместе с тем, данный закон опять-таки не содержал определения и юридического закрепления понятия "политическая партия".

Возможность решения данной проблемы связывалась с принятием специального федерального закона, регулирующего порядок создания и деятельности политических партий. Этим законом явился Федеральный закон "О политических партиях", принятый 11 июля 2001 г.

Итак, рассмотренный нами период развития российского законодательства о политических партиях до введения в действие Федерального закона "О политических партиях" характеризуется сложностью, противоречивостью и наличием пробелов в законодательстве Российской Федерации о политических партиях. Однако нельзя не отметить, что весь этот период явился предпосылкой, экспериментальной базой для подготовки специального федерального закона, для развития всей базы законодательства Российской Федерации по вопросу организации и деятельности политических партий в России⁵.