5.4. Экологическое законодательство рф как механизм экополитики. Международное сотрудничество

Экологическое законодательство обычно понимается в двух ас­пектах. В узком смысле слова оно представляет собой систему только законодательных актов, т.е. актов, принятых органами за­конодательной власти Российской Федерации и ее субъектов. Эти акты носят нормативный характер. Все другие нормативные пра­вовые акты должны рассматриваться как акты исполнения законо­дательства. В широком смысле слова термин «экологическое зако­нодательство» обозначает систему не только законодательных, но и любых других нормативных правовых актов, регулирующих экологическую сферу.

Систему экологического законодательства возглавляет Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.). Он задумывался как головной комплексный законодательный акт. Этот закон содержит свод правил охраны природы в условиях хозяйствен­ного развития и является, таким образом, экологическим кодексом России. Задачи этого закона можно разделить на три блока: охрана природной среды (а через нее и здоровья человека); предупреждение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности; оздоров­ление окружающей среды и улучшение ее качества

Ведущим принципом, направленным на решение этих задач, за­кон называет сочетание экологических и экономических интере­сов, научно обоснованное с точки зрения сохранения, а при необ­ходимости и восстановления природной среды и здоровья челове­ка. Это научно обоснованное сочетание должно устанавливать нормативы качества окружающей природной среды - предельно допустимые нормы воздействия (химического, физического, био­логического и т.д.); предельно допустимые концентрации вредных веществ; предельно допустимые выбросы, сбросы вредных ве­ществ; нормы радиационного и электромагнитного воздействия, шума, вибрации; нормы вредных остаточных веществ в продуктах питания и т.д. Для обеспечения выполнения нормативов качества окружающей среды закон формирует экологические требования, предъявляемые ко всем хозяйственным структурам и гражданам, которые несут ответственность за их неисполнение.

Запрещается финансировать и реализовывать проекты и про­граммы, не получившие положительного заключения государст­венной экологической экспертизы. В состав комиссии по приемке законченного строительства включаются представители органов охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического контроля. Без их подписи объект не должен приниматься. Закон устанавливает наложение крупного штрафа на членов приемных комиссий за прием к эксплуатации объектов с нарушением эколо­гических требований. Уголовный кодекс РФ допускает привлече­ние таких лиц к уголовной ответственности за халатность или зло­употребление служебным положением.

Впервые в нашем законодательстве в закон включен раздел, от­ражающий право граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду, а также закреплено право граждан и обще­ственных экологических движений участвовать в экологической экспертизе, требовать ее назначения, проводить митинги, демонст­рации, обращаться в административные и судебные органы с заяв­лениями о приостановлении или прекращении деятельности эколо­гически вредных объектов, с исками о возмещении вреда, причи­ненного здоровью и имуществу. Сумма причиненного вреда взы­скивается с причинителя, а если установить его невозможно, то за счет средств соответствующего государственного экологического фонда, т.е. в данном случае государство отвечает перед гражданами. В состав экономического механизма охраны окружающей сре­ды по закону входят две категории факторов: позитивные и нега­тивные. Их цель - обеспечить экономический интерес природопользователя к ограничению вредного воздействия на природу. Позитивные факторы создают прямые экономические стимулы к охране окружающей среды и обеспечивают финансирование, кре­дитование, льготы, уменьшенное налогообложение при внедрении экологически чистых технологий. Негативные факторы влияют на экономический интерес через изъятие части дохода в качестве платы за пользование природными ресурсами, налога на экологи­чески вредную продукцию или продукцию, выпускаемую с при­менением экологически опасных технологий.

Важную роль приобретают отраженные в законе принципы ме­ждународного сотрудничества в деле охраны окружающей среды, поскольку задачи экологического возрождения трансграничные и полноценно могут быть решены лишь усилиями всего междуна­родного сообщества. Россия подписала ряд международных со­глашений об охране окружающей среды.

Данный Закон «Об охране окружающей природной среды» за­думывался как головной комплексный законодательный акт. Его существование предполагало принятие других законов, допол­няющий головной. Это такие законодательные акты, как Закон о животном мире (1995 г.), Закон РФ «О недрах» (1992 г.). Кстати, 6 апреля 2002 г. в Министерстве природных ресурсов РФ был представлен проект новой редакции Кодекса РФ о недрах. Проект, сохраняя основные принципы принятого в 1992 г. действующего Закона РФ «О недрах», дополняет и уточняет его с учетом сло­жившейся практики его применения. Отметим также Указы Пре­зидента РФ «О федеральных природных ресурсах» (1993 г.) и «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере (1997 г.) и т.д.

10 января 2002 г. Президент РФ подписал Федеральный закон «Об охране окружающей среды».

Головной Закон и другие законодательные акты опираются на экологические аспекты Конституции РФ (1993 г.), в которой содер­жится ряд статей, регулирующих отношения между обществом и природой. Так, в ст. 9 говорится, что «земля и другие природные ресурсы используются и сохраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответст­вующих территориях. Статья 42 гласит: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушениям».

Итак, Конституция РФ - это основа для развертывания достаточ­но сложного экологического законодательства. Но следует учиты­вать, что на внутригосударственное право по окружающей среде влияют принципы международной охраны естественных экосистем. Они закреплены в различных международных документах. Напри­мер, принцип суверенитета государства над природными ресурсами в пределах своей территории нашел отражение в резолюции Гене­ральной Ассамблеи ООН «Неотъемлемый суверенитет над естест­венными ресурсами» (1962 г.), в Декларации Конференции ООН по проблемам окружающей среды, принятой в Стокгольме (1972 г.), в Декларации по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992 г.).

Принцип, согласно которому деятельность отдельных госу­дарств не должна причинять ущерба окружающей среде других государств, сформулирован в Стокгольмской декларации 1972 г., в Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г., в Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г., в Декларации Рио-де-Жанейро 1992 г.

Для того чтобы норма международного права стала обязательной для государства (его физических, юридических лиц, органов), вво­дится процедура имплементации, т.е. трансформации международно-правовой нормы в национальные законодательные и иные правовые акты. Этот порядок установлен Федеральным законом «О междуна­родных договорах Российской Федерации». Только после соблюде­ния всех предусмотренных данным законом процедур международ­ные договоры становятся обязательными на территории РФ.

Однако любое национальное экологическое законодательство опирается на собственные принципы, пусть и подверженные впол­не естественному влиянию международного права. И.Г. Игнатьева выделяет следующие принципы развития экологического законо­дательства:

- конституционность развития экологического законодательст­ва, а это означает, что все акты в этой области должны приводить­ся в соответствие с нормами Конституции РФ и не могут ей про­тиворечить;

- построение экологических законодательных актов по системе «права - обязанности - ответственность - процедуры реализации -гарантии соблюдения»;

- разработка и включение в экозаконодательство правовых норм, регулирующих правовой, экономический, организационный, идеологический механизм его реализации;

- научное обоснование экологических требований, привлечение широкого круга специалистов из различных отраслей науки для разработки и принятия новых законодательных актов;

- периодическое обновление экологического законодательства с учетом практики его применения.

При определении приоритетных направлений развития права в области охраны природной среды и природопользования необхо­димо учитывать, что отношения в этой сфере регулируются, наря­ду с собственно экологическими правовыми актами, нормами за­конодательства государственного, гражданского, уголовного, земельного и др. Без такой правовой и организационной структуры принятые законы и подзаконные акты не будут иметь необходимо­го правоприменительного механизма и не дадут желаемого эффек­та. Как показывает мировой опыт, действенное природоохранное право должно включать следующие основные компоненты:

- полное правовое определение качеств окружающей среды, природных объектов, процессов и других экологических ценно­стей, находящихся в государственной и частной собственности и под управлением РФ и субъектов Федерации;

- опирающийся на Конституцию основной природоохранный акт, закон, устанавливающий принцип и приоритетные направле­ния правового регулирования в этой сфере;

- специальные законы, а в случае необходимости дополняющие их подзаконные акты и нормы, касающиеся конкретных природных объектов (воздух, реки, прибрежные зоны, почвы, недра, леса, жи­вотный и растительный мир, ландшафты, заповедные и охраняемые территории, природные объекты, представляющие исключительную научную, эстетическую, рекреационную ценность и т.п.);

- организационные структуры, в том числе в юриспруденции, необходимые для эффективного применения экологического права;

- механизмы экологического контроля, включающие систему экономического мониторинга, учета природных ресурсов, правила ведения соответствующих кадастров, экологическую аттестацию и экспертизу хозяйственных объектов;

- правовое обеспечение и стимулирование участия населения в решении вопросов природопользования, охраны окружающей сре­ды и в экологической экспертизе;

- систему стандартов качества окружающей среды, состояния природных систем и юридического контроля экологических норм;

- специальные нормы и правила, регулирующие экологическую регламентацию хозяйственной деятельности, ограничение вредных эмиссий, использование и удаление отходов, обязательны для госу­дарственных, муниципальных и частных природопользователей;

- развернутое лицензионное законодательство, определяющее порядок установления квот, выдачи и аннулирования лицензий на использование природного объекта, на выбросы и стоки в окру­жающую среду, на захоронение отходов и т.д.;

- специальные нормы, касающиеся ответственности за ущерб, причиненный природной среде, и подкрепляющие их методики расчета ущерба, основанные, в свою очередь, на разработанной системе оценки природных ресурсов и объектов, включая не толь­ко их хозяйственную, но и экологическую, рекреационную и эсте­тическую ценность;

- систему применения штрафных санкций за нарушение эколо­гических правовых норм;

- нормы уголовного права об ответственности за нарушение экологических правовых норм.

По мнению ТА. Акимовой и В.В. Хаскина, правовую структуру следует дополнить определенной ориентацией судебной системы и процессуальными нормами. Детализацию права необходимо ориенти­ровать на внедрение экологических компонентов в экономику, причем на макроэкономическом уровне. Экологические законы должны быть законами конкретного прямого действия, а не всеохватными и много­словными, как некоторые законы советского времени.