2.2 Создание конкурентной среды
В России в рамках единой корпорации часто объединяется как производство естественно-монопольных благ, так и производство таких благ, которые эффективней изготовлять в конкурентных условиях. Это объединение носит, как правило, характер вертикальной интеграции. В результате образуется монополист-гигант, представляющий целую сферу национальной экономики. Суть интенсивно обсуждаемых в нашей стране реформ такова: предлагается развить конкуренцию в тех видах деятельности естественных монополий, где она может быть достигнута. Целесообразно вычленить основные формы конкуренции и классифицировать их.
а) Конкуренция между различными инфраструктурами. Она подразумевает, что фирмы, предоставляющие услуги (часто это распределительные компании), могут воспользоваться для этого различными инфраструктурами. Или, другими словами, потребители услуг могут сами решить, через какую инфраструктуру они будут получать услуги. В области электроэнергетики конкуренция между инфраструктурами порождает стимулы к строительству и более эффективному управлению сетями. Так как строительство параллельных сетей сопряжено с высокими издержками и во многих случаях характеризуется огромными невозвратимыми инвестициями, то этот вид конкуренции в электроэнергетике находил и находит редкое применение.
б) Конкуренция «на одной инфраструктуре». В настоящее время она играет первостепенную роль в энергетической и газовой отраслях. Если альтернативная инфраструктура продолжает оставаться недоступной, то открытие единственной имеющейся сети для свободного (открытого) доступа заинтересованных сторон может позволить нескольким поставщикам одновременно поставлять схожую услугу. Если с технической точки зрения это возможно, то будет работать конкуренция «на одной инфраструктуре». При этом необходимо обеспечить справедливый доступ к сети, предотвратить дискриминирующее других участников поведение фирмы, владеющей сетью (назначение завышенных тарифов, доступ на несправедливых условиях). При данной форме конкуренции первостепенную роль играет регулирование условий доступа.
Концепция доступа третьей стороны (ДТС) характеризует общее направление трансформации газового сектора. ДТС описывает режим, при котором на владельцев транспортных активов накладывается обязательство перевозить по запросу третьей стороны газ, владельцем которого они сами не являются. Третья сторона должна уплатить тариф - плату за услуги газопровода. Роль владельцев транспортных активов кардинально меняется - они превращаются в чисто транспортную компанию.
Транспортные активы, к которым может быть открыт доступ - те мощности, которые необходимы третьей стороне для осуществления поставки газа потребителю. Услуги, сопутствующие транспортировке газа: услуги по балансировке давления, замеру и т.д. Эти услуги газопровод предоставляет раздельно.
Разделение существует на двух уровнях: при внедрении режима ДТС к газопроводным компаниям обычно предъявляются требования разделить транспортные функции и функции торговца. Это главное и базовое разделение. Когда оно осуществлено можно ставить вопрос о втором разделении услуг, связанных непосредственно с транспортировкой (хранение и регулирование нагрузки и пр.) Например, законодательство США требует от газопроводов «разделения» входящих в услугу транспортировки компонентов; в Новой Зеландии физического разграничения не происходит, но законодательство требует раздельного ведения счетов.
Публикуемая информация тарифов разнится от страны к стране. В США, Канаде и Великобритании информация о тарифах и принципах их расчета публикуется. В Новой Зеландии никакие общие тарифы не публикуются; уровень тарифов определяется в процессе переговоров, но после переговоров тарифы и другие условия контакта публикуются. В Австралии условия доступа к газопроводу определяются в ходе коммерческих переговоров. Принципы установления расценок и технические принципы подключения свободно предоставляются потенциальным отправителям, но условия контракта публикации не подлежат.
Электроэнергетические и газовые компании часто имеют вертикальную интегрированную структуру. Введение режима свободного доступа не требует обязательного «раздела» собственности по вертикали. Однако подобное разделение делает многие взаимосвязи гораздо более прозрачными и тем самым улучшает перспективы эффективного внедрения конкуренции. Поэтому вопрос структурных преобразований всегда находится в центре реформы.
в) Конкуренция «за» рынок (франшизная конкуренция). Если первые два вида конкуренции не могут быть реализованы, то конкурентное начало может быть внесено посредством периодически повторяющихся тендеров за право предоставления монопольной услуги в течение определенного периода времени (эта модель часто применяется в отношении железных дорог). Вся конкуренция сосредоточена в одном моменте - моменте тендера. Условия тендера подразумевают, что компания, выигравшая его, остается под определенным контролем. Тот факт, что по истечении срока концессии будет организован новый тендер, дает компании-победительнице стимул повышать эффективность и создавать себе хорошую репутацию. Результатом этой формы конкуренции часто становятся частно-государственные партнерства. Государство не выступает более в качестве поставщика услуги, оно поручает это на определенных условиях частной компании.
В качестве примера можно привести систему, получившую развитие в Мексике. Концессии (разрешения) на ведение бизнеса распределения газа выдаются на 12-летний срок победителям двухступенчатого тендера. Тендер организуется регулирующими властями, когда они приходят к заключению о необходимости реализации нового проекта в бизнесе распределения или когда они получают предложения заинтересованных сторон. Потенциальные участники должны отвечать определенным критериям (по безопасности и качеству обслуживания, техническим параметрам и т.д.). Тендер состоит из двух оценочных процедур: технической и экономической. Техническая оценка проводится в формах «удовлетворительно» или «неудовлетворительно», классификации и ранжирования заявок не происходит. Основным параметром при экономической оценке является тариф за обслуживание. Он определяется как максимальный средний доход за единицу услуги, который компания может получить в первые пять лет своей деятельности. Величина этого среднего дохода будет затем использована в качестве базового параметра при введении регулирования методом ценовых лимитов. Все заявки с 10%-ым отклонением от самого низкого тарифа объявляются равнозначными, а победителем становится фирма с максимальной зоной обслуживания. Зона обслуживания определяется как ожидаемое число клиентов, которые по оценкам компании окажутся подключенными к системе обслуживания в первые пять лет ее деятельности.
г) Ярдстик конкуренция (самая слабая, по сути прямой конкуренции не влечет). Элемент соревновательности привносится через сравнение данной компании и результатов ее работы с другими компаниями, действующими в сходных условиях. В ситуации, когда рынок характеризуется присутствием нескольких региональных компаний, регулирующие органы могут сравнивать показатели их функционирования и использовать эти данные при формировании своей политики. Например, в Англии водоснабжение и отчасти электроэнергетика были приватизированы не как национальные, а как региональные монополии, что предоставляло необходимую базу для развития данного вида конкуренции.
В каждом конкретном случае вопрос о наиболее подходящей форме конкуренции должен рассматриваться индивидуально, принимая во внимание технологические характеристики отрасли, необходимость соблюдения общественных интересов, доступные методы регулирования и пр.
2.3 Контроль над правами собственности
Вертикально-интегрированная естественная монополия - это форма организации естественной монополии как комплекса предприятий, включающего производственную цепочку отрасли, состоящую из предприятия естественной монополии, предприятий рынка ресурсов естественной монополии и/или предприятий рынка продуктов естественной монополии.
К основным видам государственного контроля над правами собственности на вертикально-интегрированную естественную монополию относятся:
1. Государственная собственность на монополию.
2. Государственная собственность только на естественно-монопольную компоненту.
3. Передача прав собственности на естественно-монопольную компоненту, в том числе временной лицензии на управление предприятием естественной монополии, частному предприятию.
4. Принудительное разделение естественно-монопольной компоненты на отдельные частные предприятия.
5. Совместная собственность на естественно-монопольную компоненту конкурирующих частных предприятий.
6. Отсутствие ограничений частной собственности на монополию.
В условиях государственной собственности на монополию (характерно для России) или естественно-монопольную компоненту государство берет на себя функции по управлению предприятием естественной монополии с целью сохранить соблюдение общественного интереса в его деятельности. Иначе, в условиях частной собственности на предприятие естественной монополии, собственники смогли бы, злоупотребляя своим монопольным положением, например, повысить цены на услуги, что увеличило бы их личное богатство за счет других членов общества без роста эффективности производства, либо сократить производство услуг там, где это невыгодно экономически, но необходимо с точки зрения социальных факторов.
Рассмотрим опыт реформирования железнодорожного транспорта Великобритании, где в соответствии с законом о железнодорожном транспорте от 1993 г. была проведена приватизация последнего.
Государственная компания British Railways была разделена на более 70 частных предприятий. Основным государственным органом, осуществляющим контроль над деятельностью отрасли, является Rail Regulator. До конца 1996 года деятельность ведомства Rail Regulator была направлена на то, чтобы способствовать переходу железных дорог в частный сектор, но при гарантированном соблюдении интересов общества. С начала 1997 года объектом регулирования Rail Regulator становится деятельность Railtrack являющейся собственником инфраструктуры железнодорожного транспорта Великобритании. Данное предприятие является приватизированным акционерным обществом. “Railtrack как частная компания, действующая на контрактных условиях поощрения за лучшие относительно оговоренных показатели и санкций за неудовлетворительное качество, добилась повышения эффективности своей деятельности, относительно имевшей место в бытность государственных железных дорог. Одно из самых заметных достижений Railtrack в 1997 г. - это повышение надежности работы, выразившееся в существенном сокращении опозданий поездов по вине компании”.
Таким образом, регулирование прав собственности на естественно-монопольную компоненту железнодорожного транспорта в
Великобритании соответствует третьему варианту - передача прав собственности на естественно-монопольную компоненту частному предприятию. Тем не менее, несмотря на самостоятельность, Railtrack подвергается жесткому контролю со стороны Rail Regulator в случаях стремления компании получать сверхприбыль от использования своего монопольного положения или отказа от инвестиционных проектов без обоснованных причин. Следовательно, регулирование деятельности Railtrack осуществляется на основе контроля над внутренним тарифом в отрасли.
Во Франции железные дороги были национализированы в 1937 г. В результате национализации было создано Национальное общество железных дорог Франции - SNCF. В феврале 1997 года был издан закон о реформировании железных дорог. Реформа предусматривала следующие основные шаги:
- создание ведомства Reseau Ferre de France (RFF), которое станет владельцем железнодорожной сети и несет ответственность за инфраструктуру, хотя функции управления остаются в ведении SNCF. RFF принимает долговые обязательства SNCF, связанные с финансированием инфраструктуры;
- ответственность за региональные пассажирские сообщения передается на уровень местных властей шести провинций (Эльзас, Центр, Нор - Па-де-Кале, Прованс - Лазурный Берег, Рона - Альпы, Земля Луары) с правом распоряжаться предоставленными государством соответствующими финансовыми ресурсами.
Таким образом, реформа железнодорожного транспорта во Франции исключает проведение приватизации железных дорог. RFF как собственник инфраструктуры и SNCF как перевозчик и управляющий инфраструктурой от имени RFF компания являются вертикально-интегрированной естественной монополией в собственности государства.