2.2.3 История развития правовой информатизации России

История работ по правовой информатизации берет начало в середине

1970-х годов, когда в соответствии с решениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР был дан старт этому направлению работ. Головная роль в решении поставленных задач была отведена Министерству юстиции СССР, при этом министерстве целевым назначением был создан Научный центр правовой информации. До начала 1990-х гг. именно это ведомство занималось проблематикой правовой информатизации.

К началу 1990-х гг. Министерству юстиции удалось создать

заслуживающие внимания информационные фонды правовых актов СССР и РСФСР, были сформированы Свод законов СССР и Свод законов РСФСР. Однако существующая в то время идеология развития и ведомственная принадлежность систем связи и телекоммуникаций не позволяли осуществлять широкое информационно-правовое обеспечение деятельности органов власти государства и общества.

Изменение в начале 1990-х годов социально-экономических условий,

образование суверенного государства - Российская Федерация - потребовали дальнейшего развития работ по правовой информатизации на более высоком уровне.

Инициатором придания нового импульса работам по правовой

информатизации выступило подразделение Администрации Президента Российской Федерации - Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации. 28 июня 1993 г. был издан Указ Президента Российской Федерации № 966¹, утвердивший Концепцию правовой информатизации России.

В Концепции было определено, что построение общенациональной системы правовой информации необходимо осуществлять на основе высших достижений науки и техники, интеграции действующих средств коммуникации и связи и сопряжения различных систем правовой информации, поэтому функции головного исполнителя можно возложить только на организацию, обладающую мощным научно-техническим потенциалом в сочетании с развитыми средствами коммуникации. Такой организацией в то время являлось Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (ФАПСИ). Работу по организации интегральных банков нормативных актов, формируемых из копий эталонных банков, а также по обеспечению к ним оперативного доступа пользователей других уровней системы было признано целесообразным возложить на центральный узел правовой информации, функции которого выполняет научно-технический центр правовой информации «Система» (НТЦ «Система»).

НТЦ «Система», имеющий статус самостоятельного хозяйствующего субъекта, был передан в ведение ФАПСИ, чтобы на его базе организовать центральный узел системы правовой информации (ЦУПИ), включая ядро эталонного банка данных правовой информации.

В мае 1994 года проблематика работ по правовой информатизации

России была включена в составе основных задач ФАПСИ в утвержденное Президентом Российской Федерации Положение о Федеральном агентстве правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации.

В достаточно сжатые сроки совместно с Государственно-правовым

управлением Президента Российской Федерации были разработаны технология и программные средства ведения эталонного банка данных правовой информации. Первичное поступление текстов правовых актов в НТЦ «Система» для пополнения эталонного банка было организовано в соответствии с официальными перечнями рассылки правовых актов федеральных органов государственной власти. Помимо этого были развернуты работы по информационному наполнению эталонного банка ретроспективными фондами.

В эталонный банк включены указы и распоряжения Президента

Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, федеральные законы и федеральные конституционные законы Российской Федерации, правовые акты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, правовые акты Конституционного Суда Российской Федерации (с 1992 г. по н.в.).

Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 1994 г. N 662¹на НТЦ «Система» были возложены обязанности по изданию и распространению Собрания законодательства Российской Федерации в машиночитаемом виде, принято решение о его распространении через систему федеральных органов правительственной связи и информации. Этим же Указом было определено, что тексты федеральных законов, распространяемые НТЦ "Система" в машиночитаемом виде, являются официальными, официальным также является Собрание законодательства Российской Федерации в машиночитаемом виде. Несколько позже, после выхода Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763¹, НТЦ "Система" было поручено распространение ещё одного официального электронного издания - Бюллетеня нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Тексты актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде НТЦ "Система", также были признаны официальными.

В целях реализации поставленных задач была разработана и практически реализована совместная с издательством «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации технология формирования очередных номеров официальных и периодических изданий в машиночитаемом виде.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 октября

1994 г. N 1181²ФАПСИ было поручено осуществлять через НТЦ "Система" информационно-правовое обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти. Во исполнение этого постановления были разработаны и утверждены руководством ФАПСИ Положение по информационно-правовому обеспечению деятельности федеральных органов исполнительной власти и план его реализации. Указанные документы составили основу для организации и осуществления информационно-правового взаимодействия ФАПСИ с федеральными органами государственной и исполнительной власти.

Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 1995 г. N 808³

была утверждена президентская программа «Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации», разработанная в соответствии с Концепцией правовой информатизации России. Реализация президентской программы "Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации" возлагалась на ФАПСИ, НТЦ "Система" и Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации(НЦПИ при Минюсте России).

Основными задачами, которые ФАПСИ решало в первоочередном

порядке в рамках координации работ и проведения государственной политики в области правовой информатизации России, являлись:

организация проведения и сопровождение НИОКР(Научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки) в рамках правовой информатизации России;

проведение практических мероприятий по построению Государственной системы распространения правовых актов в электронном виде ( ГСРПА).

С 1996 года ФАПСИ была развернута активная работа по заключению

соглашений об информационно-правовом взаимодействии между ФАПСИ и федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В основу соглашений был положен принцип безвозмездного обмена правовой информацией между ФАПСИ и партнерами, при этом ФАПСИ брало на себя обязательства по безвозмездному информационно-правовому обеспечению деятельности государственных органов. В числе первых такие соглашения были заключены с Минобороны России, ФПС России, Главной военной прокуратурой, Генеральной прокуратурой Российской Федерации.

С 1997 года НТЦ "Система" как головной исполнитель начал

реализацию президентской программы "Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации" в рамках обеспеченного финансирования (около 13,6% от запланированного). Создание организационных и технических возможностей информационно-правового взаимодействия с региональными узлами правовой информации и субъектами Российской Федерации включало реализацию проектов по созданию и развитию центрального узла правовой информации (ЦУПИ) как информационно-коммуникационного ядра общенациональной системы правовой информации. В дальнейшем это позволило приступить к созданию практически во всех субъектах Российской Федерации основы единой ГСРПА с использованием системы передачи данных "Атлас" (СПД "Атлас").

По образу и подобию президентской программы в субъектах Российской

Федерации были приняты в ряде регионов собственные программы правовой информатизации. Непременными участниками реализации этих программ были территориальные органы ФАПСИ, которым отводилась головная роль.

В 1998 году был получен первый опыт использования ГСРПА для

организации и проведения широких обсуждений наиболее значимых для страны и общества законопроектов. Совместно с профильными комитетами и аппаратами Государственной Думы успешно было проведено обсуждение проекта Налогового кодекса Российской Федерации. Несколько позже по аналогичной схеме будет организовано обсуждение проектов Лесного и Водного кодексов Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24¹

была утверждена новая редакция Концепции национальной безопасности Российской Федерации. Среди национальных интересов во внутриполитической сфере были определены интересы в сохранении стабильности конституционного строя, институтов государственной власти, единства правового пространства и правопорядка.

Концепция правовой информатизации России, головная роль ФАПСИ в

её реализации полностью оказались соответствующими национальным интересам государства в области безопасности.

К этому времени помимо государственного сектора правовой

информатизации эффективно работали коммерческие организации, оказывающие информационно-правовые услуги, в первую очередь, НПП "Гарант", "АО "Консультант Плюс", ИПК "Кодекс".

В государственном секторе правовой информатизации чётко

обозначилось неоспоримое лидерство ФАПСИ. Информационно-правовые системы (ИПС) ФАПСИ несколько уступали по сервисным возможности коммерческим системам, но за счёт безвозмездности предоставления и надежности имели свое достойное место в органах государственной власти и других государственных организациях.

В 2002 году ФАПСИ была создана новая ИПС «Законодательство

России» и как электронное периодическое издание «Эталонный банк правовой информации «Законодательство России» прошла государственную регистрацию в Минпечати России, заменив собой достаточно долго и успешно поработавшую ИПС "Банк правовых актов".

С 1 июля 2003 года функции и задачи ФАПСИ в части правовой

информатизации России были переданы созданной Службе специальной связи и информации при Федеральной службе охраны Российской Федерации (Спецсвязь России).

В августе 2004 года в соответствии с Указом Президента Российской

Федерации от 7 августа 2004 г. № 1013¹была проведена реорганизация Федеральной службы охраны Российской Федерации (ФСО России).

Одновременно этим Указом было утверждено Положение о ФСО

России, в соответствии с которым в качестве одной из основных задач ФСО России определена задача осуществления государственной политики в области правовой информатизации Российской Федерации и координации работ, производимых в этой сфере.

Указом Президента Российской Федерации от 22 марта 2005 г. № 329²

были внесены изменения в правовые акты Президента Российской Федерации по вопросам правовой информатизации России, головная роль в реализации работ по правовой информатизации была возложена на ФСО России.

Можно констатировать, что к настоящему времени завершен условный

первый этап работ по правовой информатизации России, начатый ФАПСИ в 1994 году с "нулевого цикла". Создание ГСРПА на практике реализовало основные теоретические положения Концепции правовой информатизации России, что позволяет в настоящее время реально приступить к дальнейшему решению задач, определённых Концепцией.

Еще на заре возникновения идей информационного общества было

понятно, что с технической точки зрения основой его формирования будет являться развитие вычислительной и информационной техники. Назывался и ряд других признаков:

- информация приобретает глобальный характер;

- на движение информационных потоков уже не оказывают существенного влияния государственные границы и различные барьеры; попытки ограничить свободное распространение информации наносит вред стране, стремящейся внести такого рода ограничения; значительно выросли возможности сбора, обработки, хранения, передачи информации, доступа к ней;

- увеличивается воздействие информации на развитие различных сфер человеческой деятельности; углубляется процесс децентрализации общества; происходит переход к новым формам занятости; идет процесс формирования новых трудовых ресурсов за счет увеличения количества занятых в информационной индустрии.

Так, например, философ и социолог М. Маклюэн рассматривал

технологии коммуникации в качестве решающего фактора процесса формирования той или иной социально-экономической системы. Еще в 1962 г. М. Маклюэн вводит, в качестве основного, понятие «электронное общество», подчеркивая стремление изучать развитие современной культуры, прежде всего, исходя из места в ней электрических, или электронных средств общения, а также процессов коммуникации. Основной тезис Маклюэна - «сообщением, передаваемым средством коммуникации, является само это средство» («The Medium is the Messаge»)¹. Внимание Маклюэна было сконцентрировано, прежде всего, на телевидении, однако оно выступало как бы представителем всей глобальной электронной реальности - говоря о воздействии телевидения, он стремился выявлять тенденции характерные для всех СМИ. В качестве эстетико-психологического и социального объекта телевидение привлекает внимание, поскольку оно «вбирает» в себя другие масс-медиа (радио, кино, прессу), и тем самым является определяющим элементом информационных технологий и информационных сетей — т.е. «электронного общества». Маклюэн указывает на два основных аспекта телевидения:

- «мозаичность» построения телевизионного изображения, представляющего весь мир в качестве набора несвязанных однозначной логической связью сообщений;

- «резонанс» этих сообщений в воспринимающем их сознании, который преодолевает мозаичную раздробленность, объединяет их в устанавливаемое восприятием целостное смысловое единство.

При этом наиболее подходящим средством удержания сознанием

цельности восприятия бурно обновляющейся мозаично-резонансной реальности оказывается миф. Маклюэн обнаруживает, что в современную эпоху не только телевизионное восприятие, но и вся жизнедеятельность современного общества стала все больше осуществляться в соответствии с «принципом мозаичного резонанса»: посредством телекоммуникаций, массмедиа и компьютеров электричество как бы продолжает центральную нервную систему человека, формируя с ней определенное единство.

К теме информационного общества обращались и отечественные

ученые, в частности, А.И. Ракитов в конце 1980-х годов писал, что переход к информационному обществу означает, что важнейшим продуктом социальной деятельности становятся производство, эксплуатация и использование услуг и знаний, причем удельный вес знаний в этом сочетании возрастает. Подлинное информационное общество должно обеспечить правовые и социальные гарантии того, что каждый гражданин общества, находящийся в любом пункте и в любое время, сможет получить всю необходимую для его жизнедеятельности и решения стоящих перед ним проблем информацию¹. Информационное общество – это общество, где все средства информационной технологии, т.е. компьютеры, интегрированные системы, кабельная, спутниковая и другая связь, видеоустройства, программное обеспечение, научные исследования нацелены на то, чтобы сделать информацию общедоступной и активно внедряемой в производство и жизнь.

Ракитов основным критерием информационного общества считает

количество и качество имеющейся в обращении информации, ее эффективную передачу и переработку. Дополнительным критерием является доступность информации для каждого благодаря относительной ее дешевизне. Это означает, что огромная масса людей переключается из сферы производства промышленной и сельскохозяйственной продукции в сферу производства и распространения информации. Соответственно возникает особая информационная экономика, играющая все более важную роль во всех промышленно развитых странах. В ней выделяются два сектора. Первый производит информационные продукты и услуги для непосредственного потребления, второй – для производства других продуктов. Информационное общество демонстрирует такой уровень развития экономики, когда информационный сектор экономики выходит на первое место по числу занятых в нем трудящихся.

О.А. Финько и Ю.М. Нестеров акцентируют внимание на том, что в

условиях информационного общества компьютеры, подключенные к информационным сетям, появляются в каждом доме и любой человек может любую полную и достоверную информацию независимо от своего географического местоположения¹. При этом предоставляется возможность оперативной коммуникации как каждого члена общества с каждым, так и с государственными и общественными структурами. Трансформируется деятельность СМИ, с тем, чтобы более полно использовать возможности информационных сетей. Теряют значение географические и геополитические границы государств, в рамках информационных сетей происходит «столкновение» информационных законодательств стран, возникает необходимость гармонизации законодательств. Также появляются новые формы деятельности с использованием информационных сетей: работа, творчество, воспитание и образование, медицина.

«Основные характеристики информационного общества в современной

России» Бреслером М. Г. рассматриваются тенденции изменения социальной структуры и характер взаимодействия основных социальных групп современного российского общества².

Он констатирует что, несмотря на доступность, простоту распростране-

ния и неисчерпаемость ведущего ресурса – информации, в современном обществе сохраняется социальное неравенство. Оно разделяет общество на социальные группы, которые различаются по отношению к информационному продукту, а следовательно по своей роли в общественном разделении труда, а следовательно по той доли общественного богатства, которой они располагают.

Развитием идей информационного общества можно считать

поддержанную ЮНЕСКО концепцию «общества знания»¹, в которой делается акцент на гуманистические принципы. При этом можно обобщить ранее изложенные тезисы и сформулировать основные его характеристики. Определяющим фактором общественной жизни в целом является научное знание, которое вытесняет труд в его роли фактора стоимости товаров и услуг. Экономические и социальные функции капитала переходят к информации, и как следствие, ядром социальной организации, главным социальным институтом становится университет как центр производства, переработки и накопления знания. Уровень знаний, а не собственность, становится определяющим фактором социальной дифференциации, что требует развития новых социальных институтов. Инфраструктурой информационного общества является новая «интеллектуальная», а не «механическая» техника. Социальная организация и информационные технологии образуют единство, и социальные процессы становятся программируемыми.

Особо подчеркивается то, что в «обществе знания» приоритетами

должны являться качество образования, свобода выражения мнений, универсальный доступ к информации для всех, уважение культурного и языкового разнообразия.