shirko_arhivnoe_pravo
.pdfхранения на основе принятых критериев. Экспертиза ценности документов в организации проводится:
в делопроизводстве – при составлении номенклатур дел, в процессе формирования дел и при подготовке дел к передаче в архив;
в архиве – в процессе подготовки к передаче дел на постоянное хранение.
Для того чтобы организовать работу по экспертизе ценности документов, в учреждении должна быть создана экспертная комиссия (ЭК).
В министерствах и ведомствах, других организациях, имеющих подведомственную сеть, создаются центральные экспертные комиссии (ЦЭК). ЦЭК (ЭК) создается приказом руководителя организации из числа наиболее квалифицированных работников в количестве не менее трех человек.
Основными функциями ЦЭК (ЭК) являются:
организация ежегодного отбора дел для хранения и уничтожения;
рассмотрение и вынесение на утверждение и согласование с экс- пертно-проверочной комиссией (ЭПК) архивного учреждения проектов номенклатур дел организации, описей дел постоянного и временного (свыше 10 лет) хранения, в том числе по личному составу, актов о выделении к уничтожению дел, не подлежащих хранению;
подготовка и вынесение на рассмотрение ЭПК архивного учреждения предложений об изменении сроков хранения отдельных категорий документов, установленных перечнями, и об определении сроков хранения документов, не предусмотренных перечнями;
участие в подготовке и рассмотрении проектов нормативных и методических документов по вопросам работы с документами в организации.
Архив организации проводит экспертизу ценности документов при отборе их на постоянное хранение под методическим руководством соответствующего государственного или муниципального архива.
Решение вопросов о включении в состав Архивного фонда Российской Федерации конкретных документов осуществляется ЭПК федеральных государственных архивов и уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела в пределах их компетенции.
Экспертиза ценности документов проводится уполномоченным органом исполнительной власти субъекта России в области архивного дела (государственным или муниципальным архивом) совместно с юридическим (физическим) лицом – собственником (владельцем) архивных документов.
61
Экспертизе ценности подлежат все документы вне зависимости от вида носителя и принадлежности (формы собственности). До проведения в установленном порядке соответствующей экспертизы уничтожение документов запрещается.
Основанием для включения тех или иных документов в состав фонда являются соответствующие решения экспертно-проверочных комиссий федеральных государственных архивов (уполномоченных органов исполнительной власти субъектов России в области архивного дела), принятые ими в пределах своей компетенции.
Как уже отмечалось, включение в состав фонда документов, находящихся в частной собственности, осуществляется на основании экспертизы ценности документов с оформлением соответствующего договора между их собственником (владельцем) и государственным (муниципальным) архивом (органом местного самоуправления муниципального района, городского округа, музеем, библиотекой, организацией Российской академии наук). Владелец архивных документов – государственный орган, орган местного самоуправления, юридическое или физическое лицо, осуществляющие владение и пользование архивными документами и реализующие полномочия по распоряжению ими в пределах, установленных законом или договором,
Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук, утвержденных приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 18 января 2007 г. устанавливают критерии экспертизы ценности документов:
критерии происхождения документов (функционально-целевое назначение источника комплектования с учетом его особой роли или типового характера, время и место создания документа и т.п.);
критерии содержания документов (значимость информации, в том числе ее уникальность, типичность или повторяемость, вид документа, его подлинность);
критерии внешних особенностей документов (форма фиксирования и передачи содержания, удостоверения и оформления документа).
Согласно Правилам 2007 г., экспертиза ценности документов в архиве проводится:
по истечении сроков временного хранения архивных документов, в том числе документов по личному составу, поступивших в архив
62
от ликвидированных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций;
при поступлении в архив в исключительных случаях документов
внеупорядоченном состоянии;
в случае безвозвратного вывоза архивных документов за рубеж. Подлежащие уничтожению архивные документы передаются на
переработку (утилизацию) и снимаются с учета в установленном порядке.
Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 25 августа 2010 г. № 558 был утвержден «Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения». Этот документ является основным документом для проведения экспертизы ценности документов, независимо от формы и вида носителя информации, формирования документов в делопроизводстве, составления номенклатуры дел и подготовки дел для дальнейшего архивного хранения.
3.3. Хранение и учет документов Архивного фонда Российской Федерации
На 2012 г. объем Архивного фонда Российской Федерации составляет более 600 млн. единиц хранения на различных носителях, или более 8,5 тыс. км архивных полок. Ежегодно объем документов Архивного фонда Российской Федерации, хранящихся в государственных и муниципальных архивах, увеличивается в среднем на 1,7 млн. единиц хранения5.
Вопросы хранения и учета документов зафиксированы в гл. 4 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации». Закон определил обязанности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, по обеспечению сохранности архивных документов. В отношении особо ценных документов, в том числе уникальных документов, устанавливается особый режим учета, хранения и использования. Создаются страховые копии этих документов.
5 Росархив [официальный сайт]: Режим доступа: http://archives.ru/af.shtml
63
Для документов Архивного фонда Российской Федерации нормативно установлены три вида хранения архивных документов:
постоянное (государственное) хранение документов Архивного фонда Российской Федерации без определения срока (бессрочное);
временное хранение архивных документов до их передачи на постоянное хранение в порядке, установленном законодательством;
депозитарное хранение документов Архивного фонда Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и организациями (в том числе академиями наук Российской Федерации, имеющими государственный статус, за исключением Российской академии наук) в течение сроков и на условиях, определенных соответствующими договорами между ними и специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Хранение документов Архивного фонда Российской Федерации находящиеся в государственной собственности осуществляется:
Постоянное хранение: в государственных архивах, музеях, библиотеках и организациях Российской академии наук;
Временное хранение: в государственных органах, государственных организациях, создаваемых ими архивах в течение установленных сроков, а также в муниципальных архивах в случае наделения органа местного самоуправления муниципального района или городского округа отдельными государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности и находящихся на территории муниципального образования;
Документы Архивного фонда Российской Федерации, находящиеся в федеральной собственности
Депозитарное хранение: федеральные органы исполнительной власти и организации (в том числе академии наук Российской Федерации, имеющие государственный статус, за исключением Российской академии наук), перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации. Сроки и условия депозитарного хранения документов Архивного фонда Российской Федерации и использования указанных документов устанавливаются в договорах, заключаемых федеральными органами исполнительной власти или организациями (в том числе академиями наук Российской Федерации, имеющими государственный статус, за исключением Российской академии наук) со специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти
64
Документы Архивного фонда Российской Федерации, находящиеся в муниципальной собственности:
Постоянное хранение: в муниципальных архивах, музеях и библиотеках;
Временное хранение: в органах местного самоуправления, муниципальных организациях и создаваемых ими архивах в течение установленных сроков;
Документы Архивного фонда Российской Федерации, находя-
щиеся в частной собственности могут храниться их собственниками или владельцами самостоятельно или могут быть переданы по договору на хранение в государственный или муниципальный архив, библиотеку, музей, а также в организацию Российской академии наук. При этом условия хранения этих документов определяются их собственниками или владельцами с соблюдением норм настоящего Федерального закона.
Правовое обеспечение режима хранения архивных документов регламентируется архивным законодательством и прежде через правовые положения федеральных нормативных правовых актов и актов субъектов Федерации об обязанности собственников обеспечить сохранность документов Архивного фонда России, предусматривается необходимость выделения специальных архивохранилищ и соответствующего оборудования. Также к законодательству относится «Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук, утвержденных приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации» и «Основные правила работы архива организаций», которые нормативно определили требования, обеспечивающие оптимальный режим хранения архивных документов. Также существуют специальные нормы, стандарты, а также методическая литература и справочники.
Согласно «Основным правилам работы архива организаций», организация хранения документов – это система мероприятий, включающая рациональное размещение документов, контроль за их движением и физическим состоянием, копирование документов с целью создания страхового фонда и фонда пользования, восстановление (реставрация) первоначальных или близких к первоначальным свойств и внешних признаков документов, подвергшихся повреждению или разрушению. Этот нормативно-методический документ определяет систему мер для обеспечения сохранности документов.
65
С этой целью в архиве организаций должны осуществляться:
комплекс мер по организации хранения, предусматривающий создание материально-технической базы хранения документов (здание и помещения хранилищ, средства хранения документов, средства охраны
ибезопасности хранения, средства климатического контроля, средства копирования и восстановления поврежденных документов и т.п.);
комплекс мер по созданию и соблюдению нормативных условий хранения документов (температурно-влажностный, световой, санитар- но-гигиенический, охранный режимы хранения).
Система мер по организации хранения должна обеспечивать сохранность документов и контроль их физического состояния при поступлении документов в архив организации, при их хранении и передаче документов на постоянное хранение. Поэтому в «Основных правилах работы архивов организаций» регламентируются требования к зданиям
ипомещениям архивов, режимы хранения документов, размещение документов в хранилище, порядок выдачи дел из хранилищ, обеспечение физико-химической сохранности документов, проверка наличия и состояния документов и особенности хранения особо ценных и уникальных документов.
Определяется также порядок хранения электронных документов, аналогично соответствующей процедуре для бумажных архивов: документы должны быть защищены от несанкционированного доступа и от искажений; необходимо предусмотреть возможность доступа всем заинтересованным участникам; обязательна возможность подтверждения подлинности электронных документов в течение всего срока хранения; возможно предоставление хранимых электронных документов в виде копии на бумаге.
По закону право постоянного хранения документов Архивного фонда Российской Федерации имеют в стране не только государственные и муниципальные архивы, организации Российской академии наук, но и государственные и муниципальные библиотеки и музеи.
Вопросам хранения в Правилах организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук» посвящен второй раздел «Организация хранения документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в архиве». В архиве документы Архивного фонда Российской Федерации и другие архивные документы организуются по исторически и (или) логически связанным совокупностям – архивным фондам. Разновидностями архивного фонда являются:
66
1)архивный фонд государственного органа, органа местного самоуправления, организации;
2)объединенный архивный фонд;
3)архивный фонд личного происхождения (семьи, рода).
В документе впервые нормативно закреплено положение о том, что сформированные в архивах архивные фонды и коллекции документов перефондированию не подлежат. Также впервые нормативно зафиксирован порядок фондирования документов органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации.
Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук определяют несколько разновидностей документов. По степени ценности выделяют:
ценные (все отнесенные к составу Архивного фонда Российской Федерации);
особо ценные (имеющие непреходящую культурноисторическую и научную ценность, особую важность для общества и государства);
уникальные (не имеющие себе подобных по содержащейся в них информации и (или) их внешним признакам, невосполнимые при утрате с точки зрения их значения и (или) автографичности).
Особо регламентируется комплекс мероприятий по созданию нормативных условий, соблюдению нормативных режимов и надлежащей организации хранения архивных документов, исключающих их хищение и утрату и обеспечивающих поддержание их в нормальном физическом состоянии, для обеспечения сохранности архивных документов в архиве. Специально оговариваются требования к зданиям и помещениям архива, к архивохранилищу, противопожарный режим, охранный режим, температурно-влажностный режим, световой режим, санитарногигиенический режим.
Особое внимание уделено проблемам сохранности уникальных документов. В соответствии с Регламентом Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации установлен порядок их выявления и учета, для уникальных документов введено понятие «сейфовое хранение». В то же время решено отказаться от нормативного закрепления порядка почти не реализуемого на практике изолированного хранения особо ценных документов. Архивные органы субъектов Российской Федерации и архивы, имея различные условия хранения документов, вправе решать этот вопрос самостоятельно. В це-
67
лях сохранения документной информации на случай утраты или повреждения оригиналов этих документов создается страховой фонд – совокупность страховых копий уникальных и особо ценных документов Архивного фонда Российской Федерации.
ВПравилах организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук», было расширено содержание подраздела о контроле физикохимического состояния документов, в том числе аудиовизуальных, проведении их специальной обработки, закреплена обязательность оценки
иклассификации дефектов носителя и текста документов на бумажной основе в соответствии с методикой буквенно-цифровой индексации.
Впервые был определен порядок признания документов Архивного фонда Российской Федерации находящимися в неудовлетворительном физическом состоянии, что очень важно, поскольку Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» ограничивает доступ к таким документам.
Вцелях установления фактического наличия находящихся на хранении архивных документов и выявления отсутствующих архивных документов для организации их розыска, выявления и устранения недостатков в учете архивных документов, выявления и учета архивных документов, требующих реставрационной, консервационнопрофилактической и технической обработки проводиться проверка наличия и состояния архивных документов. Проверки наличия и состояния архивных документов проводятся в плановом порядке, а также внеочередно.
Определена следующая цикличность проверки наличия и состояния архивных документов в государственном архиве, музее, библиотеке, архиве Российской академии наук:
Уникальные документы – ежегодно;
Особо ценные документы на бумажной основе – один раз в 10 лет (в государственной библиотеке – один раз в 5 лет);
Аудиовизуальные и электронные документы – один раз в 5 лет;
Кинодокументы на нитро-основе – один раз в 2 года;
Другие документы – цикличность проверки определяется на основании решения экспертно-методической комиссии (или другого совещательного органа) архива в зависимости от интенсивности использования и состояния учета архивных документов, но не менее одного раза в 25 лет (в государственной библиотеке – один раз в 15 лет).
68
Проверка наличия и состояния секретных архивных документов осуществляется в порядке, установленном для секретных архивных документов. В муниципальном архиве, музее, библиотеке плановая цикличная проверка наличия архивных документов проводится 1 раз в 10 лет. Внеочередная единовременная проверка наличия и состояния всех документов архива или их отдельных частей проводится в случае стихийных бедствий, массовых перемещений и других обстоятельств, в результате которых могут быть утрачены или повреждены архивные документы, а также при смене заведующих архивохранилищами.
«Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения» 2010 г. является основным нормативным документом при определении сроков хранения и отборе документов на государственное, муниципальное хранение или уничтожение и должен быть использован при подготовке других документов по экспертизе ценности документов и комплектованию архивов.
До принятия Перечня 2010 г. действовал «Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения», утвержденный Росархивом 6 октября 2000 г. За 10 лет произошли существенные изменения в развитии российского общества, изменились взаимоотношения между государственными органами, органами местного самоуправления и организациями всех форм собственности, что нашло свое отражение в принятии соответствующих законодательных и иных нормативных и правовых актов Российской Федерации. Эти процессы повлекли за собой создание новых видов документов, которые отсутствовали в Перечне 2000 г.
Практически все формулировки статей и сроки хранения документов Перечня 2010 г. соответствуют нормам, содержащимся в нормативных правовых актах Российской Федерации, определяющих функции государственных органов, органов местного самоуправления и организаций и состав документов, образующихся в процессе их деятельности.
Перечень построен по функциональному принципу и состоит из разделов, отражающих основные направления деятельности организации: организационно-распорядительная и правовая деятельность; планирование; финансирование, учет и отчетность; кадровое обеспечение; трудовые отношения; материально-техническое обеспечение; админи- стративно-хозяйственные вопросы; социально-бытовые вопросы и др. Документы в разделах и подразделах Перечня 2010 г. расположены по степени значимости в логической последовательности.
69
Режим государственного учета архивных документов выполняет ряд функций, определяемых принципами организации архивного дела в России. Все документы Архивного фонда Российской Федерации независимо от места их хранения подлежат государственному учету. Учет архивных документов Архивного Фонда Российской Федерации – это установление количества и состава архивных документов в единицах учета и фиксация (регистрация) принадлежности каждой единицы учета к определенному комплексу и общему их количеству в учетных документах.
Архив организации осуществляет учет документов Архивного фонда Российской Федерации, временно хранящихся в архиве организации, в порядке, определенном Регламентом государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации, утвержденным приказом Росархива от 17 ноября 1997 г. № 61, и представляет учетные сведения в соответствующее архивное учреждение.
Вопросы учета в Правилах организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках рассматривает раздел III «Организация учета документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в архиве». Так, было введено понятие системы государственного учета. Учет производится путем присвоения архивным документам (единицам хранения/единицам учета) учетных номеров, являющихся составной частью архивных шифров. Основными единицами учета архивных документов независимо от вида носителя, способа и техники закрепления информации являются архивный фонд и единица хранения. Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук» дают определения единиц учета и единиц хранения различных видов документов и впервые закреплены особенности учета различных видов и категорий документов (в том числе уникальных документов, документов по личному составу).
Также в Правилах было впервые дано определение понятию «копия на правах подлинника», раскрыт порядок их учета, сформулирован порядок учета документов, принятых на хранение в архив по договору. Кроме того, существенно расширен подраздел, отражающий порядок учета изменений объемов документов при проведении различных работ
– выверке учетных документов, проверке их наличия, описания, реставрации и др., прописан учет листов в делах, единиц хранения в составе единиц учета аудиовизуальной документации, выделен, хотя и в самом
70