22) Международные стандарты и административное право

«Распространение режима правовой государственности»1 на отношения, регули-

руемые нормами административного права, является важнейшей задачей современ-

ного административного права. Международные стандарты, в том числе и в области

прав и свобод человека2, - своеобразный ориентир в достижении этой цели. Однако

мы не должны забывать, что публичное право имеет национальную настроенность3 и

не может быть унифицировано, хотя попытки предпринимались и, думается, будут

предприниматься в дальнейшем. Какие бы договоры не были ратифицированы Рос-

сийской Федерации, их реализация зависит от готовности системы государственного

управления принять новые положения, при этом нельзя механически переносить на

нашу почву иностранные, чужеродные институты, необходимо учитывать особеннос-

ти российской правовой системы. То, что мы должны выполнить взятые на себя обя-

зательства, несомненно, регулируется теми договорами, что мы подписываем, одна-

ко как именно это будет сделано - предмет российского внутреннего права.

Довольно часто раздаются призывы защищать права человека, но, на наш взгляд,

гораздо важнее надлежащим образом обеспечить реализацию этих прав, а защита, как

таковая должна осуществляться в случае «сбоя» системы. Потому на первый план дол-

жны, казалось бы, выйти институты, регламентирующие позитивную внешнюю сферу

государственного управления. Но нельзя забывать о том, что как бы хорошо не был бы

отделан фасад здания, для ввода его в эксплуатацию надо проверить и, при необходи-

мости, переделать перекрытия, соответственно, равное внимание должно быть уделено

и внутренней сфере управления. В первом случае речь идет о принятии Федерального

закона «Об административных процедурах», а во втором - Федерального закона либо

пакета законов, регламентирующих важнейшие (поскольку не все можно и нужно оп-

ределять4) вопросы взаимодействия органов управления между собой, несомненно, эти

акты должны взаимодополнять друг друга, а не противоречить.

Поскольку «административные отношения всегда воспринимаются только как про-

цессуальные»5, первый план выходит понятие, структура и основные институты ад-

министративного процесса. В науке до сих пор не выработано единое понятие и струк-

тура административного процесса, дискуссия длится уже около сорока лет, русские

правоведы так же активно обсуждали эту проблему, но если в дореволюционной Рос-

сии под административным процессом понималась административная юстиция6 и в

этом плане все было относительно просто, то в наши дни административный процесс

рассматривается и в широком смысле, и в узком, собственно нет даже двух-трех

концепций, фактически каждый, кто затрагивал данный вопрос либо давал свое по-

нятие, либо подправлял других авторов. Сложившаяся ситуация ни в коей мере не

помогает достигнуть заявленной в Конституции цели и построить правовое государ-

ство.

Административные производства неоднородны по своей природе, поскольку орга-

ны исполнительной власти опосредует все три формы государственной деятельнос-

ти: нормотворчество, правоприменение (включая юрисдикцию - деятельность ком-

петентных органов государства, в первую очередь - судов, направленная на разре-

шение споров о праве и протекающая в строго определенной процессуальной фор-

ме) и правореализацию11. Дифференциация производств обусловлена также и раз-

личными стадиями, свойственными каждой группе. Однако каждое административ-

ное производство обладает всеми общими процессуальными институтами: подведом-

ственности, состава органа, рассматривающего дело, доказательства и другие.

Один из краеугольных камней реформы административного права и процесса - ог-

раничение дискреции чиновников, как верно отметил проф. Елистратов, «усмотрение

должно быть ограничено правом»12. В целом, само принятие указанных выше законов

существенно ограничит административное усмотрение, но существует только одна ре-

альная преграда произвола в публичных правоотношениях - теория доказательств, ин-

ститут доказательств13. К сожалению, исследование теории доказательств традиционно

производится в рамках наук гражданского и уголовного процесса14, административис-

ты не уделяют этому жизненно важному институту внимания: первое и единственное

комплексное исследование доказательств в административном процессе опубликовано

в 1973 году15, в дальнейшем доказательства в позитивных процедурах были рассмот-

рены только Д.В. Осинцевым16, в остальных же работах они исследовались только в

контексте производства по делам об административных правонарушениях.

Несомненно, наиболее ярко этот институт вырисовывается в юрисдикционном про-

изводстве, но он присутствует и в других производствах17, примером тому может слу-

жить особое производство гражданского судопроизводства. «Юридически значимое

решение в каждом конкретном случае будет обоснованным, наиболее эффективным,

если принимающий его лидирующий субъект процесса обладает достоверной, соот-

ветствующим образом оформленной информацией обо всех обстоятельствах рас-

сматриваемого дела»18. Необходимо комплексное исследование этого института и его

компонентов в рамках административного процесса, тем более что законодатель к

началу третьего тысячелетия не поскупился на материал для исследования и обобще-

ния. Хотелось бы остановиться на некоторых моментах.

Наиболее сложно обнаружить институт доказывания в административном нормот-

ворчестве, поскольку оно практически ничем не регламентировано, однако при обра-

щении к правотворцу автор законопроекта обязан доказать необходимость принятия

нормативного акта, при обсуждении проекта в коллегиальном органе также будут ис-

пользоваться доказательства. Однако наиболее важно доказывание при регистрации в

Министерстве юстиции нормативных актов, затрагивающих права и свободы человека

и гражданина, статус юридического лица либо носящих межведомственный характер,

поскольку именно регистрация в Минюсте придает такому акту юридическую силу. К

5

сожалению, пока что не наблюдается нормативного закрепления вопросов, ставящихся

перед экспертом при проведении правовой экспертизы регистрируемых актов, кроме

того, Постановление Правительства от 13.08.199 г. № 1009 предусматривает лишь про-

ведение юридической (правовой) экспертизы, не говоря о лингвистической либо комп-

лексной экспертизе, Областной закон Свердловской области указывает лишь на статус

экспертов и на случаи обязательной независимой научной экспертизы (ст. 34). В дан-

ном конкретном случае было бы крайне желательно использовать опыт федерального

министерства юстиции ФРГ, разработавшего перечень контрольных вопросов для пра-

вовой экспертизы19. Естественно, они нуждаются в некоторой корректировке, а так же в

определенной подготовке российского законодательства при подобном заимствовании

- нормативном закреплении ряда принципов правового государства20, однако исполь-

зование подобного перечня способствует приведению административного нормотвор-

чества в соответствие с Конституцией России.

В административных оперативно-распорядительных производствах необходимо

учитывать, что они неоднородны, могут осуществляться как органами государствен-

ной власти, так и невластными субъектами, возможность двухстороннего процесса

доказывания (например, в контрольных производствах), ряд специфичных для ад-

министративного права презумпций, наиболее важным указанием в данном случае

будет то, что в структуру данной группы будет входить административное юридикци-

онное производство. Это приводит к необходимости структурировать администра-

тивные производства не только по форме государственной деятельности, но по пред-

мету доказывания.

К административным правореализационным производствам мы относим исполни-

тельное производство как комплексное образование, в части урегулированной админи-

стративным правом, «совокупность целой системы определенных производств по ис-

полнению конкретных юрисдикционных актов»21. Именно на примере исполнительного

производства можно увидеть сочетание судебного и административного режимов, ком-

плексное сочетание производств и институт доказывания во всей его красе. Возмож-

ность применение мер обеспечения исполнительного производства приводит к появле-

нию специфического вида доказывания - подтверждение доказательствами22. Однако

этот вид, как и другие теоретически неосмыслен, нуждается в глубоком изучении.

Не меньше проблем имеет и административное судопроизводство, однако, тот факт,

что никем не оспаривается необходимость доказывания в данном производстве, и

накопленный опыт гражданского судопроизводства, позволяет рассчитывать на то,

что количество рано или поздно диалектически перейдет в качество.

На данный момент, в целом, не решен вопрос о применении электронного документа

как средства доказывания, а так же копий документов, не разработан такой важный

компонент доказывания, как административная преюдиция, не сформулированы и не

закреплены законодательно презумпции административного права и процесса, наблю-

дается зыбкость формулировок относительно средств доказывания и оценки доказа-

тельств (в большинстве случаев они вообще отсутствуют). Все это указывает на необхо-

димость комплексного исследования доказательственного права в административном

процессе, в первую очередь, это благоприятно отразится на практике правоприменения

и на уровне правовой защищенности и обеспеченности граждан.