8143

«Движение» по уровням системы управления показывает нам ее вполне определенное свойство: чем ниже находится уровень, тем боле детальное описание имеет находящийся на нем объект. При движении «вверх» по системе управления мы наблюдаем, что по мере этого движения мы лучше понимаем принципы функционирования системы в целом при одновременном падении подробности описания объекта. Это говорит о необходимости наладить функционирование информационной системы общения между уровнями, но реализовать такую систему достаточно сложно – все подобные попытки натыкаются на полную независимость нижнего уровня управления, т. е. муниципалитетов. Эта независимость нижнего уровня системы управления градостроительством практически уничтожает всю систему: средства реализации находятся на нижнем уровне, где, собственно, и происходит управление реальными единичными градостроительными объектами.

С точки зрения теории систем, субъект управления носит составной характер. У него выделяется два уровня управления:

1.Уровень практического осуществления управления. В его функции входит получение текущей оперативной обратной информации от объекта управления, ее сохранение и переработка, далее принятие оперативного решения и проведение этого решения в жизнь. Важно понимать, что уровень практического управления имеет функциональные ограничения: он занят вопросами оперативного управления, который связан с получением и обработкой большого объема информации, которая при этом носит кратковременный характер с точки зрения ее актуальности и зачастую быстро понижающуюся ценность. При этом принимать стратегические решения, меняющие сам подход к принимаемой информации и формируемым управленческим решениям, для этого уровня затруднительно. Это связано с постоянной загруженностью решением текущих задач в сочетании с объективной трудностью в саморефлексии.

2.Уровень формирования концепции управления. Этот уровень стоит как бы «за спиной» уровня практического осуществления управления. Он не обременен постоянной управленческой работой, зато занят одновременным анализом информации поступающей из двух источников сразу – от объекта управления и от субъекта, осуществляющего практическое управление. Происходит постоянная сверка этих двух информационных потоков, в результате чего появляется возможность корректировать не только объект управления, но и деятельность субъекта, которая также нуждается в периодической коррекции.

Сочетание деятельности этих двух уровней придает системе управления качество, которое называется метастабильностью, т. е. способностью системы восстанавливать свой обычный режим функционирования даже после существенных негативных воздействий и трансформаций.

Уровень управления градостроительной деятельностью по своей сложности вполне сопоставим с управлением государством в целом, т. к.

31

градостроительство занимается ничем иным, как формированием систем расселения, т. е. материально-пространственного каркаса общества, что носит синтезирующий, вбирающий в себя практически все остальные области человеческой деятельности характер. Поэтому такой субъект управления градостроительством крайне необходим, равно как необходимо и соответствующее теоретическое и методическое наполнение его деятельности. Выявление характера и структуры такого субъекта применительно к современным российским условиям является одной из приоритетных целей.

Вследствие того, что концептуальный уровень принятия решения в управлении градостроительством заблокирован, а как следствие, заблокирован и уровень математической модели то управленческие решения строятся на колебании между нормативно-правовой моделью (Градостроительный кодекс, федеральные законы, СНиПы, ГОСТы, технические регламенты) и ситуативной моделью (законы о Сочи и пр.). Контур принятия решения вследствие этого неполон и разомкнут. Принятие полноценного, стратегически выверенного решения становится в такой ситуации, по меньшей мере, затруднительно.

Тема 4 Экономический эффект и экономическая эффективность проектных решений

Внастоящее время в экономической теории и практике проблемы определения эффективности производства в целом и земельного кадастра, в частности, являются весьма актуальными. Поэтому необходимо дать определение понятий эффекта и эффективности земельного кадастра и привести их классификацию.

Рассматривая вопросы экономической эффективности, в частности экономической эффективности земельно-кадастрового производства, мы анализируем множество различных позиций о критериях и показателях экономической эффективности земельнокадастрового производства, о составе результатов и учитываемых затрат, даются разные определения эффективности и предлагаются различные способы ее измерения. В тоже время вопросы социальной, экологической и иной эффективности рассматриваются, как правило, в качестве «приложения» к экономической эффективности.

Вбольшинстве случаев студенты смешивают понятия эффект, эффективность, производительность и оценку по прибыльности. В основном анализируется экономическая эффективность производства. В связи с этим, во-первых, необходимо различать понятия эффект и эффективность, во-вторых, следует определять различные виды эффекта, подчас выходящие за рамки производства и имеющие пролонгированное действие на общество.

Теоретическим и методическим вопросам эффективности землеустройства и системы земельного кадастра посвящено много работ проф. В.В. Пименова, проф. А.А. Варламова, проф. С.А. Гальченко, где в основном студентами рассматриваются прикладные вопросы: определение эффекта и эффективности отдельных работ земельно-кадастровых действий.

Под эффектом системы земельного кадастра, необходимо понимать результат земельно-кадастровых действий, выраженный в абсолютных и относительных показателях, а под эффективностью системы земельного кадастра – проведение определённого объёма и вида земельно-кадастровых действий для повышения качества и степени использования земельных и информационных ресурсов.

Исходя из видов используемых ресурсов, эффективность системы земельного кадастра, следует рассматривать (определять) в социально-экономической системе по отношению к следующим группам факторов:

32

первичным факторам производства (природным и трудовым ресурсам);

вторичным факторам производства (материальное производство, информационные ресурсы).

Эффективность системы системы ЕГРН следует подразделять на две основные составляющие:

1)эффективность земельно-кадастрового производства;

2)эффективность участия системы системы ЕГРН в принятии оптимальных управленческих решений (эффективность применения данных государственного земельного кадастра) (рисунок 1.).

Эффективность применения данных системы ЕГРН

Эффективность системы государственного земельного кадастра

Рисунок 1 – Виды эффективности системы ГКН по объекту приложения [А.А. Варламов, С.А. Гальченко]

В свою очередь эффективность земельно-кадастрового производства может быть разделена на следующие составные части:

1)эффективность системы управления земельно-кадастровым производством (организационной структуры земельной службы);

2)эффективность отдельных земельно-кадастровых действий;

3)эффективность земельно-кадастрового производства в целом. Эффективность участия системы земельного кадастра в принятии оптимальных

управленческих решений следует рассматривать как сумму эффектов от применения данных государственного земельного кадастра различными участниками земельного и информационного рынков. Эффективность системы земельного кадастра будет возрастать с увеличением числа задач управления земельными ресурсами, в которых используются земельно-кадастровые данные.

Эффект земельно-кадастрового производства - это полезный конечный результат производственной деятельности, характеризуемый объёмом выполненных работ и

33

накопленной информацией о земельных ресурсах, состав, содержание и качество которых соответствует потребностям общества в данный период времени.

Эффект системы ЕГРН

- совокупный эффект земельно-кадастрового производства и применения земельнокадастровой информации участниками земельного и информационного рынков.

Эффективность земельного кадастра - это система земельно-кадастровых действий,

проводимых с целью получения определённого вида эффекта от использования земельных и информационных ресурсов.

Эффект ЕГРН может быть классифицирован по следующим признакам:

по воздействию на объект (на среду);

по источнику создаваемого эффекта;

по видам получаемых результатов;

по периоду получения;

по форме проявления;

-по видам произведённых затрат

Тема 5 Виды эффективности системы ЕГРН по объекту приложения

По воздействию на объект эффект системы земельного кадастра может быть внешним и внутренним. Внешний эффект - это народнохозяйственный, региональный, муниципальный и локальный эффект от использования данных земельного кадастра, оказывающий влияние на деятельность физических лиц, отдельных предприятий, развитие общества в целом. Примером такого эффекта может служить увеличение сбора земельного налога и арендной платы в результате совершенствования системы налогообложения после проведения государственной кадастровой оценки земель (ГКОЗ).

Внутренний (производственный, хозрасчётный) эффект - это улучшение использования земельных, информационных и производственных ресурсов конкретного предприятия. Например, получение прибыли предприятием, входящим в систему земельной службы. Другими примерами могут быть; увеличение производства сельскохозяйственной продукции в результате внутрихозяйственной организации территории на основе материалов ГКЗ, или поступление напредприятие платы за ограниченное право использования его земельным участком (в результате государственного кадастрового учета и последующей регистрации прав на сервитут).

По источнику эффект может быть системным (от функционирования системы земельного кадастра в целом и отдельных земельно-кадастровых действий), структурным (функционирования структуры органов ГКН) и информационным (от использования земельно-кадастровой информации участниками земельного и информационного рынков).

По видам произведённых затрат эффект системы ГКН может быть подразделён в зависимости от затрат на производство земельно-кадастровых работ, инвестиций в земельно-кадастровое производство (в том числе инвестирование НИОКР), затрат на погашение кредитов, затрат на страхование земельно-кадастровой информации.

34

Эффект системы земельного кадастра по видам получаемых результатов можно представить в виде экономической, экологической, организационнотехнологической, информационной и социальной составляющих.

Экологический эффект от ведения земельного кадастра может проявляться в зависимости от периода освоения. Он может быть первичным, промежуточным и конечным:

а) первичный эффект заключается в снижении отрицательного воздействия на окружающую среду и улучшение ее состояния и проявляется в снижении объёма загрязнений и концентрации вредных веществ в почве и воде и воздухе; увеличении площади пригодных к использованию земель, сокращению уровня шума;

б) промежуточный эффект - это снижение загрязнения природной и антропогенной среды до минимально допустимых норм;

в) конечный эффект заключается в повышении продолжительности уровня жизни населения, снижении заболеваемости людей, эффективности общественного производства и увеличении валового национального продукта страны.

Абсолютный эколого-экономический эффект может быть выражен через прирост объёмов валовой продукции, чистого дохода; прирост прибыли за счет освоения, трансформации и улучшения земель, введения экологически целесообразной системы севооборотов; через снижение производственных затрат; экономию потерь общественного труда; снижение себестоимости продукции; уменьшение износа основных фондов.

Под экономическим эффектом земельного кадастра понимается результативность государственной и муниципальной деятельности по управлению земельными ресурсами, характеризуемая отношением полученного экономического эффекта (результата) к затратам ресурсов, а также достижение наибольшего объёма земельно-кадастрового производства при применении ресурсов определённой стоимости.

Экономический эффект системы земельного кадастра создаётся за счет взаимоорганизации системы землепользования и территории регионов, создания оптимальных пропорций в структуре земельного фонда и землепользования, их территориальном размещении, улучшения экономической, налоговой, инвестиционной политики управления, что сказывается, в конечном счёте, на эффективности материального производства.

Следует различать следующие виды экономического эффекта ГКН: фактический, расчётный и прогнозный.

Фактический эффект ГКН - это фактически полученный эффект системы ГКН (или отдельных земельно-кадастровых работ) и оценка осуществлённых единовременных затрат и ежегодных издержек для освоения и ведения системы ГКН.

Расчётный эффект ГКН - это эффект, определённый на основе предполагаемых доходов и расходов земельно-кадастрового производства, а так же на основе нормативных показателей затрат (норм времени и средств на

35

выполнение видов работ ГКН).

Прогнозный эффект ГКН - это эффект, определяющий величину и состав расходов, их отдачу (соотношение с возможными доходами) на перспективу.

Расчётный, фактический и прогнозный эффекты могут не совпадать вследствие экономических, организационных, административных, правовых и других причин.

Социальный эффект земельного кадастра - это результат создания благоприятных условий жизнедеятельности населения, социального развития общества, получаемый в результате принятия управленческого решения на основе земельно-кадастровой информации.

Социальная эффективность измеряется отношением натуральных показателей, выражающих социальный результат к затратам, требуемых для его достижения.

Социальные результаты - это улучшение физического развития населения и сокращение заболеваемости, увеличение продолжительности жизни и периода активной деятельности, улучшение условий труда и отдыха, поддержание экологического равновесия; сохранение памятников природы, заповедных зон и других охраняемых территорий, создание благоприятных условий для развития культуры.

При определении эффективности системы ГКН следует руководствоваться следующими принципами:

1)Определение эффективности должно быть комплексным и определяться системой показателей, так как ГКН представляет собой сложную структуру и связан с особым объектом – землёй. Эффективность ГКН может иметь количественное и качественное выражение.

2)Определение эффективности должно основываться на рационализации структуры ГКН, а также оптимальности соотношения между мероприятиями кадастра, землеустройства, мониторинга или иных действий. Например, при оптимизации или рационализации структуры системы управления с точки зрения получения максимального дохода может быть сделан вывод о нецелесообразности проведения того или иного вида работ. Однако если без этого вида работ невозможно обеспечить полную устойчивость функционирования всей системы в целом, необходимо сделать поправку на это условие.

3)Эффективность земельно-кадастрового производства и эффективность применения данных ГКН должны определяться по разным методикам в соответствии с определёнными критериями и на основе разной системы показателей.

4)Эффективность земельно-кадастрового производства следует рассматривать не только с точки зрения одного предприятия земельно-кадастрового или подразделения, но и с позиций производственной системы в целом.

36

5)Эффективность земельного кадастра рассматривают на пяти уровнях:

на уровне Российской Федерации - народнохозяйственную;

на уровне региона (федеральный округ, область, край) - региональную;

на уровне муниципалитета (район, поселение) - муниципальную;

на уровне земельно-кадастрового предприятия, а также конкретного землевладения (землепользования) - хозрасчётную (коммерческую);

на уровне физического лица - локальную эффективность.

На первых трёх уровнях система земельного кадастра выступает в качестве государственного действия для регулирования экономики страны и регионов в целях обеспечения экономической и земельной политики. Поэтому кадастр с точки зрения его народнохозяйственной, региональной и муниципальной эффективности следует рассматривать как неотъемлемую составную часть системы управления земельными ресурсами.

Хозрасчётная (коммерческая) эффективность отражает возможности самообеспеченности и самодостаточности системы, развития за счет средств, получаемых в виде платы за предоставление сведений государственного земельного кадастра и иных источников, не запрещённых законодательством.

6)Необходимо учитывать фактор времени. При оценке эффективности должны учитываться следующие временные факторы:

динамичность (изменение во времени параметров системы ГКН и ее экономического окружения);

разрыв во времени (лаг между выполненными земельнокадастровыми действиями, инвестированием в земельнокадастровое производство и получением доходов от выполнения этих действий);

неравноценность разновременных затрат (или результатов)

(предпочтительность более ранних результатов и более поздних затрат).

7)Необходимо учитывать то, что затраты могут осуществляться в одном месте, а эффект проявляться в другом. Например, увеличение затрат на создание автоматизированных рабочих мест в земельно-кадастровом производстве может дать эффект в организационной структуре системы ГКН. Эффект также может формироваться вне объекта затрат и через определённый временной интервал. Например, в результате инвентаризации земель и уточнения числа плательщиков земельного налога и арендной платы через год увеличивается поступление налогов в бюджет. При ведении ГКН эффект в основном формируется вне объекта затрат.

8)Многоэтапность оценки. Система ГКН должна анализироваться на

37

протяжении всего жизненного цикла. Оценка эффективности должна осуществляться на этапах инвестирования, реализации проекта, после завершения определённого вида работы.

9)Необходимо обеспечить сопоставимость внешних и внутренних условий сравнения объектов.

10)Необходимо учитывать влияние неопределённостей и рисков.

Тема 6 Факторы и критерии экономической эффективности проектных решений

На эффективность системы землеустройства и кадастров оказывает влияние большое число факторов. Для анализа факторов, оказывающих влияние на величину платежей за землю, включающих земельный налог, арендную плату, штрафы за нарушение использования земель и иные поступления, необходимо использовать данные, собранные в земельных службах субъектов Российской Федерации.

В качестве факторов, оказывающих влияние на величину земельных платежей, были выбраны следующие данные:

плотность населения, чел/га;

число работников земельной службы на 1000 га земель;

величина финансирования земельно-кадастровых и землеустроительных работ (включая финансирование федеральное, из местного бюджета и иных источников), у.е. на 1000 га;

удельный вес федерального финансирования в общем объёме финансирования, %;

стоимость отдельных видов земельно-кадастровых работ, у.е. на 1 га;

удельный вес отдельных видов земельно-кадастровых работ в общем объёме финансирования, %;

размер штрафов за нарушения требований соблюдения земельного законодательства при использования земель, выявленные в процессе государственного земельного надзора, у.е. на 1 га;

удельный вес земель сельскохозяйственного назначения, %;

удельный вес земель поселений, %;

удельный вес земель, находящихся в собственности граждан, %;

удельный вес земель, находящихся в собственности юридических лиц, %;

удельный вес земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, %;

инвестиции в промышленное производство региона, руб./га;

38

обеспеченность автоматизированными рабочими местами, ед./чел.;

число специалистов земельной службы, прошедших обучение и переподготовку, %.

Кроме того, для анализа влияния на величину платежей за землю необходимо включить следующие виды земельно-кадастровых и землеустроительных работ (их удельные веса в общем объёме финансирования):

картографические и топографо-геодезические работы для земельного кадастра и землеустройства;

составление схем и проектов по перераспределению, улучшению и охране земель;

земельно-оценочные работы и мониторинг земель;

межевание и инвентаризация земель;

затраты на создание и внедрение АИС ГКН.

Для проведения оценки эффективности системы землеустройства и кадастров необходимо так же провести анализ факторов, определяющих эффективность ГКН, которые следует классифицировать по экономическому содержанию на четыре группы:

1.Факторы внешней среды;

2.Факторы производства;

3.Издержки производства;

4.Организационно-технологические факторы

39

Социальные условия характеризуются способностью основных потребителей земельнокадастровой информации (физических и юридических яиц) приобретать необходимую информацию. Природные условия определяют условия выполнения полевых работ земельного кадастра.

Ко второй группе относятся материальные и трудовые ресурсы,представляющие собой потенциал производства. К показателям наличия ресурсов относятся: кадровое обеспечение (численность работников, уровень квалификации работников), стоимость основных производственных фондов, стоимость АИС ГКН и др.

В третью группу включены непосредственные издержки. Они представляют собой ресурсы, фактически вовлечённые в производство и используемые для получения того или иного вида продукции. Показателями являются: затраты труда, материалов производственные затраты в абсолютном выражении или в расчёте на единицу продукции.

40