7578

101

1.Высший орган исполнительной власти республики возглавляет и формирует высшее должностное лицо самостоятельно. В этом случае высший орган исполнительной власти (правительство) полностью ответственно перед высшим должностным лицом субъекта Федерации. Это характеризует систему органов исполнительной власти президентских республик.

2.Высший орган исполнительной власти имеет «двойную ответственность»: перед высшим должностным лицом субъекта РФ и законодательным органом субъекта Федерации. Высшее должностное лицо не является главой исполнительной власти непосредственно, поскольку имеется должность председателя правительства. Это характерно для смешанных,

полупрезидентских республик и большинства краев и областей.

3. При коллегиальной системе формирования и организации исполнительной власти в парламентских республиках исполнительная власть

(правительство) формируется представительным законодательным органом власти. Это имеет место в Удмуртской Республике, Республике Дагестан.

Структура республиканских органов исполнительной власти характеризуется большим многообразием, что вытекает из разнообразия моделей организации системы органов исполнительной власти в республиках.

Высшим органом исполнительной власти в республиках является правительство. К его основным полномочиям относятся: осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка; разработка бюджета субъекта Российской Федерации, обеспечение его исполнения; разработка и представление на утверждение законодательного представительного органа власти проектов планов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации,

отчетов об их исполнении; формирование органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; управление и распоряжение собственностью субъекта Российской Федерации. Органами отраслевого управления в системе органов власти республик являются министерства.

102

Всоставе субъекта Российской Федерации обычно выделяются города

ирайоны в качестве административно-территориальных единиц.

Конституционный Суд РФ подтвердил (в связи с рассмотрением дела,

поступившего из Удмуртской Республики) право республик создавать на уровне района, города республиканского значения органы государственной власти с включением их в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. На одном уровне, т.е. параллельно, могут существовать органы государственной власти и местного самоуправления.

Территориальные единицы иного уровня не имеют такого статуса и в них не могут быть созданы органы государственной власти. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.

Орган государственной власти субъекта Российской Федерации не может произвольно по каким-либо мотивам (превышение полномочий,

нарушение прав граждан, отсутствие материально-технического обеспечения и т.д.) ликвидировать орган государственной власти административно-

территориальной единицы, входящей в состав субъекта Российской Федерации, так как это противоречило бы принципам разделения властей и разграничения полномочий.

Система органов исполнительной власти краев, областей, автономных округов и городов федерального значения формируется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации власти в субъектах РФ и имеет некоторые особенности по сравнению с республиками. Для организации органов исполнительной власти краев, округов, областей и городов федерального значения характерна двухуровневая система правового регулирования.

Возглавляет систему органов исполнительной власти на уровне края,

области, автономного округа, автономной области администрация Она обладает собственной компетенцией для самостоятельного решения задач социально-экономического развития всей территории и использования для

103

этих целей всех имеющихся ресурсов. Наименования органам исполнительной власти (администрация, правительство и т.п.) и их главам даются с учетом исторических, национальных и других условий и традиций соответствующими органами субъекта Российской Федерации. Состав администрации формируется главой администрации. Администрация выполняет следующие основные функции:

—разрабатывает и представляет на утверждение представительному органу бюджет и обеспечивает его исполнение:

—распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности субъекта Российской Федерации;

—разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, социальной сферой;

—осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью;

—принимает в пределах своей компетенции правовые акты

(постановления, распоряжения).

Администрация состоит из главы администрации, его заместителей,

других подчиненных управленческих структур. Губернатор сам возглавляет непосредственно исполнительную власть, но может и не являться непосредственно главой областного или краевого правительства

(администрации).

Наиболее типичное для большинства краев и областей построение системы органов исполнительной власти, когда глава администрации руководит ее деятельностью на основе принципа единоначалия. Глава администрации своими постановлениями назначает и освобождает от должностей своих заместителей, руководителей управлений, комитетов,

отделов администрации, а другие работники назначаются и освобождаются от должностей приказами управляющего делами. Для осуществления своих функций глава администрации формирует аппарат главы администрации.

104

Основные его функции — организационно-методическое руководство и анализ деятельности управлений, комитетов, отделов краевой, областной администрации, отраслевых объединений, действующих на территории области. Аппарат включает в себя заместителей главы администрации,

управление делами, возглавляемое управляющим делами аппарата главы администрации, который состоит из отделов, секретариатов, секторов. В

структуру аппарата входит ряд отраслевых отделов, которые работают под руководством соответствующих заместителей главы администрации.

Систему органов исполнительной власти края, области, автономного округа и т.п. образуют три основные группы органов: 1) органы,

составляющие аппарат главы администрации; 2) управления, комитеты,

отделы и другие службы краевой, областной администрации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием горизонтального подчинения главе администрации; 3) территориальные органы федеральных министерств и ведомств, также входящие в систему областных, краевых органов исполнительной власти, но имеющие ярко выраженное вертикальное подчинение.

Для выполнения функций исполнительной власти в администрации создаются структурные подразделения: комитеты, управления, отделы краевой (областной) администрации. Они непосредственно осуществляют управление соответствующими отраслями экономической, социально-

культурной и административно-политической сфер государственного управления, что на федеральном и республиканском уровнях соответствует работе министерств.

Проблемой является отсутствие единого подхода к определению видов органов власти на этом уровне. В регионах имеются разные по наименованию органы. Так, в сфере образования в республиках это министерства, в областях и краях — департаменты, комитеты, главные управления или просто управления и т.д. Эти органы находятся в двойном подчинении: по вертикали

105

они подчиняются соответствующему федеральному органу власти, а по горизонтали

— главе краевой, областной администрации и входят в структуру администрации. Управления, комитеты и отделы краевой (областной)

администрации имеют, как правило, в районах и городах края (области)

подчиненные органы, образуя соответствующие системы управления отраслевого и межотраслевого характера в границах края (области).

Следует отметить существующую неравнозначность вертикального и горизонтального подчинения для различных органов власти. Такие специфические структуры, как управление внутренних дел, а также территориальные органы налоговой службы, налоговой полиции и некоторые другие, имеют федеральное подчинение. Частично вопрос двойного подчинения находит свое разрешение в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, которые по Конституции РФ могут заключать между собой федеральные органы исполнительной власти и субъектов Федерации.

Однако в целом вопрос двойного подчинения не нашел пока разрешения ни в законодательстве, ни в науке.

К настоящему времени на основе расширения полномочий региональных органов власти и реорганизации отраслевых министерств была проведена децентрализация управления государством, практически упразднившая жестко соподчиненную пирамиду органов исполнительной власти. Чтобы в результате такого реформирования не было подорвано централизованное начало, используются новые организационные формы управления. Президент РФ Указом от 13 мая 2000 г. создал семь федеральных округов, каждый из которых охватывает территории нескольких субъектов Российской Федерации: Дальневосточный (с центром в Хабаровске),

Приволжский (Нижний Новгород), Северо-Западный (Санкт-Петербург),

Северо-Кавказский (Ростов-на-Дону), который вскоре был переименован в Южный, Сибирский (Новосибирск), Уральский (Екатеринбург), Центральный

(Москва). В соответствии с этим был преобразован институт президентских

107

5.1. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление — один из атрибутов демократического общества. Существование самоуправляющихся территориальных общностей с самостоятельными компетенциями делает управление более эффективным и в то же время обеспечивает участие граждан в управлении государством.

Защита и укрепление системы местного самоуправления в различных государствах Европы является одним из важнейших принципов государственного строительства. С целью закрепления этих принципов целый ряд европейских стран в 1985 г принял «Европейскую хартию местного самоуправления» [11].

В «Европейской хартии местного самоуправления» дается понятие местного самоуправления.

«Местное самоуправление означает право и фактическую способность самоуправляющихся территориальных сущностей осуществлять управление и решать в рамках законов под свою ответственность значительную часть государственных дел в интересах граждан, проживающих на соответствующей территории Это право осуществляется советами или собраниями, члены которых были избраны в ходе

свободных выборов на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайной голосовании и которые могут иметь исполнительные органы, подотчетные им Это никоим образом не исключает возможности проведения собраний граждан, референдумов или иных форм непосредственного участия граждан в делах государства, насколько это предусматривается законом».

Местное самоуправление, являясь самостоятельным обособленным явлением политической и социальной структуры общества, в системе государственного управления занимает место нижнего уровня управления.

108

Основными элементами структуры местного самоуправления являются местные (муниципальные) органы власти.

Муниципальная власть — это система управления городом или селом

(сельской территорией), предназначена для их развития и защиты, для удовлетворения гражданами города, села, сельской территории своих потребностей, для организации выполнения функционального предназначения города, села (сельской территории), включая сюда и их обязанности перед государством.

Местное самоуправление выступает эффективным средством активизации граждан, удовлетворения самых насущных, повседневных потребностей человека, поддержания социальной и политической стабильности в обществе, воплощения разнообразных форм национально-

культурного развития народов России.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы. Основными моментами самоуправления являются выборность органов, наличие необходимых полномочий, финансовых возможностей для их реализации. Компетенция местного самоуправления устанавливается по принципу возложения на него такого объема полномочий,

который оно в состоянии выполнять. Конкретные формы самоуправления устанавливаются в законах субъектов РФ. Структура местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления.

Государственная власть регулирует все сферы деятельности местного самоуправления через федеральные законы и законы субъектов РФ, которые и определяют границы его самостоятельности. За рамки этих законов местное самоуправление выходить не может, оно подзаконно. Не вхождение местного

109

самоуправления в систему государственной власти означает, что у него есть своя исключительная сфера ответственности, свои функции. Оно не является отделением местного самоуправления от государства.

Государственная политика в области местного самоуправления направлена на формирование условий реализации его полномочий,

обеспечение гарантий самостоятельности. Она базируется на принципах системной его поддержки, невмешательства государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления и реализуется с помощью методов правового регулирования, административного обеспечения

(наделения соответствующей компетенцией), бюджетного регулирования.

Реализация государственной политики должна обеспечить улучшение условий жизни населения, обретение гражданами навыков демократического взаимодействия с органами власти и общественного контроля, повышение стабильности в государстве.

Органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ создают необходимые организационные, материальные и финансовые предпосылки развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в реализации прав на самоуправление. Муниципальная власть — понятие крайне общее; это своего рода единый символ, обозначающий всякую власть, существующую на местах Эта власть существует в различных видах, в различных территориальных образованиях и в различных хозяйственных формах.

Не трудно заметить, что местная власть обсуждает разные по своей природе хозяйственные функции разных по своей природе местных поселений.

5.2.ФОРМЫ И ВИДЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

110

В городе хозяйственная функция органов местной власти связана,

естественно, с обслуживанием жителей функционирующей урбанистической структуры и той системы хозяйственных структурных связей, которые возникают в процессе этого функционирования.

В сельской же местности эта хозяйственная функция сопряжена с обслуживанием жителей сравнительно редконаселенных сельских пространств и, соответственно, тех систем хозяйственных связей, которые возникают внутри этих пространств.

Отметим, что хозяйственные функции городской и сельской местной власти не изолированы друг от друга, так как в процессе их возникновения и функционирования они пересекаются друг с другом: город, выделившись из сельской местности, не в состоянии играть какую-либо роль без этой местности. Он создает как бы тяготеющую к нему территорию, опутывая своими хозяйственными связями. Иногда эти связи захватывают целые континенты и многие страны.

Вместе с тем это пересечение хозяйственных функций не только не устраняет, но еще более подчеркивает принципиальную разницу между городской и сельской муниципальной властью, между городом и деревней,

ведь в данном случае местная власть и той и другой хозяйственных форм вычленяется как сила, организующая это пересечение.

К сожалению, приходится констатировать тот факт, что в современной российской муниципальной науке, а в особенности в российском законодательстве, предпринята бесперспективная, на наш взгляд, попытка нивелировать разницу между сельской и городской местной властью [5].

Здесь выделяются прежде всего городские формы; при этом, как это ни удивительно, в тысячелетней истории городов мы наблюдаем очень немного видов организации городской власти по территориальному признаку.

Всущности, таковых существует всего только два.

Кпервому виду территориальных форм можно было бы отнести города с районной системой организации.