7500

91

прямых налогов. Это во многом объясняет существенные различия в соотношениях прямого и косвенного налогообложения в отдельных странах.

Контрольные вопросы

1.Из каких источников поступают доходы государства?

2.Какова основная особенность налогов?

3.Что представляют собой прямые и косвенные налоги?

4.Насколько структура налоговых поступлений в России схожа со структурами, характерными для стран с развитой рыночной экономикой?

5.Каковы соотношения предельных и средних ставок при пропорциональном, прогрессивном и регрессивном налогообложении?

6.Что представляют собой маркированные и немаркированные налоги?

7.Какова связь между рациональным неведением избирателей и преобладанием немаркированных налогов?

8.Перечислите применяемые на практике критерии оценки налоговых

систем.

9.В чем заключается смысл относительного равенства налоговых обязательств?

10.Чем принцип платежеспособности отличается от принципа получаемых выгод? В каких случаях применяется каждый из них?

11.Какому истолкованию справедливости в наибольшей степени отвечает принцип дифференциации налогов в соответствии с различиями в платежеспособности?

12.Что представляют собой равенство по горизонтали и равенство по вертикали?

13.Какое значение для налогообложения имеют неденежные формы

доходов?

14.Что такое экономическая нейтральность налога?

15.Приведите примеры искажающего и неискажающего налога.

16.Что представляют собой корректирующие налоги?

17.Что такое организационная простота налогообложения?

18.Приведите примеры издержек, порождаемых сложностью налоговых

систем.

19.В чем состоит критерий гибкости налогообложения?

20.Каков смысл критерия контролируемости налогов?

21.В силу каких причин критерии оценки налоговых систем не вполне согласуются между собой?

5.Общественные расходы

5.1. Формы общественных расходов

Общественные расходы представляют собой целенаправленное

92

использование ресурсов общественного сектора для удовлетворения потребностей в общественных благах и реализации перераспределительных мероприятий, оправданных с позиций справедливости. Целевое начало и неразрывно связанные с ним идеи рациональности и эффективности призваны определять направления, формы, структуру и масштабы этих расходов. Проблема состоит в том, чтобы общественные средства использовались в соответствии с интересами и предпочтениями основной массы налогоплательщиков-избирателей, а также в том, чтобы достигать намеченных результатов при возможно более низком уровне затрат, избегая расточительности и сводя к минимуму влияние погони за рентой.

Целенаправленность и целесообразность расходов достигается в рамках программного подхода к их формированию и осуществлению. В этой связи предполагается, что общественные расходы структурированы в разрезе программ, и в отношении каждой единицы ассигнований определены конкретные задачи, решению которых эти ассигнования предназначены служить.

Задачи, решаемые в сфере расходования общественных средств, можно, в общем и целом, разделить на три группы. Во-первых, это оказание социальной помощи тем членам общества, которые не имеют возможности самостоятельно себя обеспечить. К данной категории общественных расходов относятся, например, пособия, выплачиваемые инвалидам.

Во-вторых, это обеспечение обязательного страхования на случай болезни, безработицы и т.п. Для этой категории расходов, в отличие от предыдущей, суть процесса не сводится к перераспределению, а имеет место своеобразное предварительное аккумулирование средств, в том числе иногда и личных средств, застрахованных с целью последующей выплаты при наступлении страхового случая. Ближайшим субститутом социальной помощи выступает частная благотворительность, а ближайшим субститутом общественного страхования является страхование частное и добровольное.

Наконец, это производство и приобретение материальных благ и услуг, ответственность за удовлетворение потребностей, которые берет на себя государство. Как правило, они либо непосредственно обладают свойствами чистых или смешанных общественных благ, либо принадлежат к числу ключевых факторов формирования этих благ (так, отдельный винтовочный патрон не является общественным благом, но создание запаса патронов представляет собой один из компонентов оборонных усилий и требует общественных расходов).

Общественные расходы могут осуществляться в формах финансирования эксплуатационных расходов организаций общественного сектора, закупок товаров или услуг, субсидирования предприятий и организаций, поставляющих продукцию на рынок, а также денежных выплат и натуральных выдач лицам, охваченным программами социальной помощи и страхования. Перечисленные формы зачастую выступают в качестве взаимозаменяемых, либо, сочетаясь, дополняют друг друга.

Например, программа помощи инвалидам может предусматривать

93

различные по характеру ассигнования. Это, во-первых, средства, направляемые на содержание домов инвалидов, имеющих статус государственных учреждений и финансируемых исходя из нормативов затрат, либо в порядке возмещения фактических расходов. Во-вторых, это ассигнования на закупку протезов, медикаментов, транспорта, и, быть может, также услуг частных домов инвалидов и т.п. Когда речь идет о закупках, средства ассигнуются в увязке не с элементами затрат, а с рыночной ценой той продукции, которую предполагается приобрести. В-третьих, могут быть предусмотрены субсидии предприятиям, поощряющие, с одной стороны, использование труда инвалидов, а с другой – производство тех специфических товаров, в которых они нуждаются. В-четвертых, нужны средства на выплату пенсий, и, возможно, организацию бесплатной выдачи тех же протезов и др.

Подчас одним и тем же денежным суммам соответствуют различные формы расходов, следующие друг за другом. Так, бесплатное предоставление товаров или услуг может быть обеспечено за счет бюджетного финансирования производящего их государственного учреждения, либо за счет их предварительной закупки у стороннего поставщика. Как бы то ни было, расходам в форме бесплатной выдачи товара обязательно предшествуют расходы на его производство внутри общественного сектора, или на приобретение этого товара.

Рациональный выбор форм, в которых расходуются средства, позволяет обеспечить экономию и повысить результативность их использования. Добиться этого существенно легче, когда расходы с самого начала структурируются скорее в разрезе конкретных целей и задач, чем в разрезе ведомств, их подразделений и т.д. Предпочтительность тех или иных форм расходов для исполнителя может не совпадать с их предпочтительностью с точки зрения потребителей. Исполнитель, наделяемый правом расходовать общественные средства, должен быть поставлен в рамки программы, в которой желательно как можно яснее определить ожидаемые результаты и критерии, по которым надлежит принимать решения.

Как неоднократно отмечалось выше, в рыночной экономике общественный сектор призван выполнять только те функции, с которыми он справляется успешнее частного. Так, общественные расходы (если оставить в стороне перераспределение) уместны лишь постольку, поскольку рыночные силы не обеспечивают оптимальных размеров финансирования производства отдельных благ. Это относится, в первую очередь, к общественным благам, поскольку существует проблема «безбилетника». Однако при отсутствии субсидий из общественного сектора вероятно недопроизводство и тех частных благ, с которыми связаны большие позитивные экстерналии: если часть выгод достается тому, кто не участвует в финансировании, рыночный спрос не в полной мере отражает предельную полезность товара или услуги.

Финансирование производства частных благ за счет общественного сектора можно сопоставить с корректирующими налогами. В обоих случаях речь идет о мерах, призванных компенсировать смещение рыночного равновесия относительно точки оптимума, обусловленное позитивными или

94

негативными внешними эффектами. Выявление и оценка конкретных внешних эффектов, на которые предполагается реагировать с помощью общественных расходов, – необходимый исходный пункт обоснования соответствующих бюджетных программ.

Следовательно, общественные расходы на материальные блага и услуги должны быть адекватны потребностям в общественных благах и наиболее значительным позитивным экстерналиям, сопряженным при данной институциональной структуре экономики с производством и потреблением частных благ.

Как мы уже знаем, общественные расходы способны приобретать различные формы. При каких условиях рационально их использование в виде финансирования эксплуатационных затрат организаций общественного сектора, иными словами, не на закупку либо субсидирование продукции, производимой в частном секторе, а на организацию производства под непосредственным контролем государства? Все зависит от характера изъянов рынка, в зонах которых вынужден в том или ином случае действовать общественный сектор. Применение исключительно финансовых рычагов воздействия на производство (государственных закупок, субсидий и налогов) в целом предпочтительно, однако предполагает достаточную гибкость, оперативность и адекватность реагирования рыночных сил на предлагаемые экономические стимулы.

Непосредственная организация производства в общественном секторе может быть оправдана, прежде всего, когда речь идет об общественных благах, а также в ситуациях естественной монополии и информационной асимметрии. В этих случаях ни субсидии, ни налоги сами по себе не позволяют обеспечить контроль потребителей над рынком, так что от имени потребителей приходится выступать государству.

В качестве представителя потребителей государство способно действовать либо как покупатель-монопсонист, либо как инстанция, детально регулирующая и контролирующая условия производства и продажи, либо как непосредственный производитель. Ни один из этих способов не способен создать ситуацию, сопоставимую с совершенной конкуренцией. Ни один из них нельзя признать идеальным, гарантирующим реализацию всех теоретически возможных Парето-улучшений. Выбор между способами – вопрос практической целесообразности, причем критерием является, как правило, минимизация издержек, которые несут как потребители, так и общественный сектор.

Ясно, например, что присущая рынку медицинских услуг информационная асимметрия предполагает вмешательство государства, причем это вмешательство, в свою очередь, порождает определенные проблемы. Однако лишь детальный анализ, проводимый с учетом особенностей данного конкретного общества, способен выявить преимущества и недостатки, с одной стороны, многоаспектного регулирования условий, на которых медицинские услуги предоставляются частными поставщиками, а с другой – организации медицинского обслуживания в рамках общественного сектора.

95

Наряду с информационной асимметрией и естественной монополией,

аргументами в пользу организации производства в общественном секторе могут служить критическая степень зависимости всей экономики от некоторых ее подразделений, находящихся в зонах изъянов рынка, а также недостаточная развитость рынка капитала.

Например, правительства, избегая риска, предпочитают, как правило, не только заказывать и регулировать, но и непосредственно организовывать печатание денег, а нередко также – производство электроэнергии, формирование и обслуживание некоторых элементов инфраструктуры и т.д. Оправдывая прямой административный контроль над некоторыми производствами, представители государства обычно ссылаются на то, что избиратели склонны фактически возлагать на правительство политическую ответственность за бесперебойное функционирование таких производств. Ответственность предполагает полномочия по управлению, коль скоро рыночные силы действуют не вполне эффективно. Этот аргумент может быть весом, если действительно имеются серьезные угрозы стабильности производства, а культура выполнения контрактных обязательств невысока.

Что касается эффективности функционирования рынка капитала, то при недостаточном ее уровне ряд перспективных проектов и производств не способен привлечь внимание со стороны частных инвесторов. Потенциальная отдача, особенно в долгосрочном периоде, может не находить адекватного отражения в курсах ценных бумаг, что не позволяет мобилизовать средства, необходимые для инвестиций. Это особенно характерно для экономики, находящейся в процессе перехода к рынку. Однако даже в сформировавшейся рыночной экономике отдельные эффективные сверхдолгосрочные проекты удавалось осуществлять лишь по инициативе государства и под его управлением.

Если изъяны рынка побуждают государство выступать в роли организатора производства, но продукция непосредственно не обладает свойствами общественного блага, то ее имеет смысл реализовывать потребителям за плату. Способна ли плата, которую возможно собрать, полностью покрывать издержки и приносить прибыль, зависит, вообще говоря, от наличия внешних эффектов и их размеров.

Итак, общественный сектор способен участвовать как в финансировании, так и в производстве благ, причем в некоторых случаях его участие касается, прежде всего, финансирования, в других – в первую очередь производства, а зачастую он выполняет обе функции. Участие в финансировании определяется главным образом позитивными экстерналиями, связанными с создаваемым продуктом (материальным благом или услугой), а участие в производстве – соотношением изъянов рынка и изъянов государства, связанных с альтернативными вариантами организации деятельности по формированию продукта.

Попытаемся более конкретно определить, на какой основе следует делать выбор между вариантами, предусматривающими, с одной стороны, не только общественное финансирование, но и организацию производства в

96

общественном секторе, а с другой – использование общественных расходов для финансирования контрактов с независимыми производителями товаров и услуг, в которых нуждается общественный сектор.

5.2. Искажающее действие общественных расходов

Изменяя экономическое положение индивидов и организаций, общественные расходы так же, как налоги, вызывают эффект дохода и эффект замещения. Если индивид получает выгоды от общественных расходов, для него, очевидно, становятся доступными некоторые новые ресурсные возможности, иными словами, его бюджетное ограничение сдвигается вверх, т.е. имеет место эффект дохода. В то же время в подавляющем большинстве случаев возникает и эффект замещения, который выражается в некоторых сдвигах в структуре потребления либо соотношении труда и досуга. Как уже было показано применительно к налогам, эффект замещения, вызываемый вмешательством государства, приводит к чистым потерям, которые могут оставаться нераспознанными, если учитывать лишь денежные потоки, поступающие в общественный сектор и исходящие из него.

Обратимся сначала к ситуации, когда реципиенты общественных расходов получают денежные средства. Допустим, что размер выплат некоим образом не зависит от экономического поведения получателей, то есть выплаты являются аккордными (представляют собой негативные аккордные налоги). Тогда общественные расходы не оказывают искажающего действия, в частности, не вызывают замещения труда досугом.

Однако на практике денежные выплаты обычно выступают средством преодоления малообеспеченности. Они не могли бы выполнять эту роль, если бы не увязывались с доходом реципиентов. Но если выплаты зависят от дохода, они неизбежно сказываются на выборе между трудом и досугом, который делает индивид. Обычно выплаты уменьшаются с ростом дохода, так что способствуют относительному снижению привлекательности труда.

Пусть исходная (существовавшая до введения программы) зависимость между трудом L и доходом Y отражается бюджетным ограничением Z0, представляющим собой прямую линию, отрезок которой OD изображен пунктиром (рис. 5.1). Представим себе, что введена программа помощи малообеспеченным, построенная следующим образом. Те индивиды, которые не имеют никаких трудовых доходов (например, полностью нетрудоспособные), получают пособие в размере Y*. Лица с низкими заработками также получают пособие, но в меньшем размере, причем выплата G пропорционально уменьшается при увеличении дохода: G= aY, где а - коэффициент пропорциональности (а < 1). При этом установлен некоторый верхний предел Y** суммарного (с учетом пособия) дохода, при достижении которого лицо более не считается малообеспеченным, так что дальнейшая выплата пособия не осуществляется.

97

Рис. 5.1. Искажающее действие общественных расходов

В описанной ситуации бюджетное ограничение, с которым сталкивается индивид, представляет собой ломаную линию. При высоких значениях L и Y (правее точки D) она совпадает с исходным ограничением Z0. На участке Y*B эта линия более полога, чем Z0. Наконец, на участке BD линия бюджетного ограничения горизонтальна. Буквой L с соответствующими индексами обозначены затраты труда, корреспондирующие точкам А, В, С и D линии бюджетного ограничения.

Ясно, что если индивид способен и намерен затрачивать трудовые усилия, превосходящие LD, то рассматриваемая программа его непосредственно не затрагивает. Если же возможностям и предпочтениям индивида при отсутствии программы отвечали бы затраты труда, лишь немного уступающие LD, то введение подобной программы, по-видимому, побудило бы к их уменьшению до значения LB. В самом деле, трудно представить себе, что кривая безразличия касается горизонтального отрезка BD, например, в точке С. В противном случае это означало бы, что при одном и том же уровне дохода, индивида равно устраивали бы разные значения затрат труда, то есть что доход не играет стимулирующей роли. Даже если индивид при отсутствии программы был бы готов затрачивать усилия в размере LD , чтобы самостоятельно заработать доход в размере Y** и не относиться к числу малообеспеченных, теперь он уменьшит свою активность до LB . В самом деле, любому значению L в интервале LBLD соответствует один и тот же уровень дохода, тогда как с точки зрения досуга LB предпочтительно. В итоге точке В соответствует более высокий уровень благосостояния (положение кривой безразличия), чем С и В. Вместе с тем, если индивид сокращает трудовые усилия, чтобы приобрести право на помощь, налицо искажающее действие, влекущее потери эффективности.

Разумеется, отрезку BD рассматриваемого бюджетного ограничения соответствует предельный случай дестимулирующего воздействия бюджетных

98

расходов, который редко встречается на практике. Более типична ситуация на отрезке Y*В, когда увеличение трудовых усилий приводит к росту дохода, хотя и в меньшей степени, чем при отсутствии программы.

Пусть после введения программы индивид избрал сочетание дохода и досуга, соответствующее точке А. Его трудовые усилия равны LA, заработок составляет YA, и некоторую сумму он получает из общественных средств. В итоге он находится на кривой безразличия IА. Проведем касательную к этой кривой, параллельную Z0. Касательная Z1 круче линии Y*B (это следует из условия, согласно которому а < 1, то есть пособие уменьшается с ростом дохода). Следовательно, линия Z1 пересекает ось Y ниже, чем бюджетное

благосостояния, фиксируемый линией IА, можно было бы с помощью аккордной выплаты в размере меньшем, чем фактическая выплата. Равновесие в этом случае достигалось бы в точке F, а не А. Отрезок АН фиксирует чистые потери, обусловленные искажающим действием общественных расходов. Легко убедиться, что приведенные рассуждения аналогичны тем, которые использовались, когда речь шла об избыточном налоговом бремени.

Обратимся теперь к ситуации, когда помощь предоставляется в форме натуральных выдач либо субсидирования покупки отдельных товаров и услуг.

Для краткости будем называть это натуральной помощью, имея в виду, что получателю достаются не деньги, которые можно истратить как угодно, а возможность бесплатно либо по пониженной цене приобрести лишь тот набор конкретных благ, который предусмотрен данной программой.

Степень «натурализации» помощи может быть разной. Во многих случаях речь идет не о прямых нормированных выдачах товаров, а о более гибких формах, не столь ограничивающих потребительский выбор. Так, за рубежом имеются примеры раздачи нуждающимся не только продовольствия, как такового, но и продовольственных купонов, которые можно использовать в качестве платежных средств, но только при оплате продуктов питания. Во многих странах, в том числе в России, та или иная часть населения получает возможность арендовать жилье и пользоваться некоторыми другими благами по низким ценам, поддерживаемым за счет государства.

Однако даже при минимальной «натурализации» происходит стимулирование замещения данным товаром или услугой других, потребление которых не получает поддержки за счет общественных средств. Уместна аналогия с налогообложением товаров, но как всегда, когда речь идет об общественных расходах, это налогообложение с обратным знаком.

На рис. 5.2 изображена ситуация, когда потребление отдельного товара субсидируется таким образом, что государство оплачивает 50% его цены. Расходы индивида на данный товар откладываются по оси С, расходы на другие товары – по оси Y; Y 0С0 – бюджетное ограничение без учета программы субсидий, Y0С1 – бюджетное ограничение, сформированное в результате выплаты субсидий (поскольку субсидируется потребление только одного товара, сдвиг по оси Y не происходит, а по оси С новые значения вдвое

99

превосходят прежние). Кривая безразличия I1, отражает уровень благосостояния индивида после введения программы. В точке Е1 эта линия касается Y 0С1.

Рис. 5.2. Искажающее действие субсидий

Ясно, что линия Y0С1 более полога, чем Y0С0. К I1, можно провести касательную Y2С2, параллельную Y0С0, которая проходит левее точки E1. Достичь точки Е2, в которой эта линия касается I1, очевидно, можно было бы с помощью меньших общественных расходов, чем требуются для достижения точки E1 (все рассуждения аналогичны использованным в связи с анализом избыточного налогового бремени). Иными словами, то же самое повышение благосостояния индивида, которое достигнуто в результате программы субсидий, могло бы быть с меньшими затратами обеспечено путем выплаты денежного пособия. Однако индивид был бы вправе тратить пособие на любые покупки по своему выбору, так что потребление товара, который решено субсидировать, возросло бы не столь значительно (Е2 расположено левее, чем

Е).

Важно подчеркнуть, что искажающее воздействие натурализации помощи дополняет искажающее воздействие общественных расходов как таковых, и соответствующие чистые потери наслаиваются друг на друга. К замещению труда досугом добавляется замещение разнообразных благ какимто специфическим общим благом, потребление которого получает приоритетную поддержку.

Рассмотрим теперь особенности программ, в рамках которых потребление отдельного товара или услуги субсидируется лишь в

ограниченных пределах.

На рис. 5.3 верхний предел субсидии обозначен символом CL. Тонкой линией изображены бюджетные ограничения, которые существовали бы при отсутствии программ общественных расходов. Жирными ломаными линиями прочерчены бюджетные ограничения, сформировавшиеся в результате введения программ. В частях а и б рисунка пунктиром прочерчены продолжения прямых участков бюджетных линий АВ.

100

Рис. 5.3. Бюджетные ограничения при наличии лимитированных программ субсидий

Часть а рисунка изображает ситуацию, когда индивид получает определенное благо бесплатно на сумму CL, а если он не довольствуется этим, то может купить недостающее количество за свой счет. К примеру, каждому может быть выдан жилищный ваучер на заранее фиксированную сумму, дабы гарантировать некий минимальный стандарт обеспеченности жильем. Семья, довольствующаяся стандартом, пользуется жильем бесплатно, а те, кто желает большего, снимают более просторное и комфортабельное жилье. Они, однако, не утрачивают право на субсидию, а используют полученный ваучер в качестве платежного средства, дополняя его деньгами.

Часть б того же рисунка соответствует ситуации, когда бесплатные выдачи отсутствуют, но индивид может приобрести некоторое количество