7002

отметить некорректность формулировки нижегородского закона о предоставлении земельных участков в собственность только работающим членам фермерского хозяйства. Согласно ст. 1 Федерального закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» данное хозяйство основано на личном участии его членов в деятельности хозяйства, следовательно, все члены хозяйства по определению являются «работающими». Поэтому в региональном законе также следовало бы говорить о предоставлении земельных участков в расчете «на члена фермерского хозяйства».

Земельные участки предоставляются в собственность гражданам и юридическим лицам, если они не ограничены в обороте или, хотя и ограничены, но федеральным законом разрешено их предоставление в собственность граждан и юридических лиц.

Законодательством установлен различный порядок принятия решения о закреплении земельного участка в собственность граждан и юридических лиц: при первичном выделении земельного участка для строительства, для целей, не связанных со строительством, при переоформлении существующего права на земельный участок на право собственности.

Сделки. Земельные участки могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому, если они не исключены из оборота или не ограничены в обороте (п. 1 ст. 260 ГК РФ). В частности, изъяты из оборота земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности: зданиями, строениями, сооружениями, в которых размещены военные суды; объектами организаций федеральной службы безопасности; воинскими и гражданскими захоронениями. Ограничены в обороте земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности, и могут предоставляться в частную собственность исключительно в случаях, определенных федеральными законами. Ограниченно оборотоспособные объекты могут в определенной степени отчуждаться, менять собственника. Так, ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов РФ, объектами, включенными в Список всемирного наследия; предоставленные для нужд связи; занятые объектами космической инфраструктуры и др.

Одной из особенностей сделок по поводу земельных участков – возможность их заключения на торгах (конкурсах, аукционах), причем их проведение в ряде случаев обязательно (например, при продаже юридическим лицам для застройки земельного участка, расположенного в поселении).

При совершении сделок с земельными участками стороны не вправе самовольно изменять его категорию, целевое назначение или особый режим использования (например, в охранных зонах). Такое изменение возможно только в порядке, предусмотренном земельным законодательством, и осуществляется компетентными органами государственной власти или местного самоуправления.

Распоряжение земельным участком не должно наносить ущерб окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы других

40

лиц, градостроительных, строительных, экологических, санитарногигиенических, экологических, противопожарных и иных установленных требований (норм, правил, нормативов).

Приватизация земли. Под приватизацией понимается передача государственными и муниципальными образованиями принадлежащего им имущества в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного или муниципального имущества (ст. 217 ГК РФ). 21 декабря 2001 г. был принят ФЗ

комплексов одновременную приватизацию и земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для его использования (за исключением случаев, когда соответствующие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте).

Установленная п. 7 ст. 3 Закона «О введении в действие ЗК РФ» норма о приватизации зданий, строений, сооружений одновременно с приватизацией земельного участка не лишает лицо, ставшее собственником недвижимости вследствие его приватизации до введения в действие ЗК РФ, права приобрести земельный участок в собственность или заключить договор его аренды.

Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» установил (п. 4 ст. 1), что приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории субъекта РФ, осуществляется с момента, установленного законом субъекта РФ.

Земельные участки приватизируются лицами, которым они уже были выделены на правах постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения или срочного пользования, в том числе аренды. Исключение составляет такая форма приватизации, как торги, на которые выставляются свободные от перечисленных прав земельные участки.

Фактически речь идет о приватизации земельных участков и лица, имеющие право пожизненного наследуемого владения или право постоянного (бессрочного) пользования на участки, переоформляют их на право собственности.

Если в редакции Закона об обороте, действовавшей до 18 июля 2005 г., выкуп предоставленного в аренду земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения осуществлялся по его рыночной стоимости, то после внесения 29 декабря 2010 года изменений в п. 4 ст. 10 Закона выкуп может производиться как по рыночной стоимости, сложившейся в данной местности, так и по цене, установленной законом субъекта РФ.

Таким образом, у субъектов РФ появился выбор: устанавливать или не устанавливать своими законами выкупную цену, либо вообще отказаться от приватизации предоставленного в аренду земельного участка, дифференцировать цену в зависимости от вида сельскохозяйственных угодий; установить цену ниже или выше кадастровой стоимости.

41

Следует отметить, что объектом приватизации выступают также земельные участки из фонда перераспределения земель, находящиеся в государственной собственности субъекта Федерации. В соответствии с п. 4 ст. 10 Федерального закона об обороте земель субъекты РФ вправе принимать законы, в которых могут определять случаи предоставления таких земельных участков в собственность гражданам и юридическим лицам как на возмездной, так и на безвозмездной основе.

Согласно ст. 28 ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» граждане, получившие садовые, огородные и дачные земельные участки из государственных и муниципальных земель на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды или срочного пользования, вправе их приватизировать в индивидуальном порядке или совместно с членами некоммерческого объединения, если в федеральных законах нет запрета на их передачу в частную собственность.

5.2. Основания прекращения прав на землю

Основания прекращения права частной собственности на земельные участки могут носить как добровольный, так и принудительный характер.

Право частной собственности на земельные участки прекращается добровольно при:

−отчуждении земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством (например, при продаже, дарении земельного участка);

−прекращении деятельности юридического лица (его ликвидации), использующего земельный участок на праве собственности;

−смерти гражданина и переходе права собственности на земельный участок по наследству к государству (например, при отсутствии у гражданина наследников);

−добровольном отказе собственника от своих прав на земельный участок, который производится по его заявлению (ст. 53 ЗК РФ). При этом подача заявления не влечет прекращения права собственности.

На основе заявления собственника земельный участок принимается на учет (по представлению органа местного самоуправления, на территории которого он находится). По истечении года со дня постановки земельного участка на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на этот участок. Если земельный участок не признан по решению суда поступившим в муниципальную собственность, то он может быть вновь принят во владение, пользование, распоряжение оставившим его собственником либо получен в собственность в силу приобретательной давности.

42

Основания принудительного прекращения права частной собственности на земельные участки:

−обращение взыскания на земельный участок по обязательствам должника – собственника этого участка, что допускается только на основании решения суда (ст. 278 ГК РФ);

−неиспользование земельного участка в соответствии с его назначением;

−использование земельного участка с нарушением законодательства (земельный участок может быть изъят, если он используется с грубым нарушением правил рационального использования, установленных земельным законодательством);

−конфискация земельного участка – это безвозмездное его изъятие у собственника по решению суда в виде санкции за совершенное преступление;

−реквизиция земельного участка применяется в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотии и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от угроз, возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами;

−изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Согласно ст. 49 ЗК РФ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с:

−выполнением международных обязательств Российской Федерации;

−размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;

−иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Федерации.

Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель

иземельных участков из одной категории в другую» конкретизировал такие оценочные понятия ст. 79 ЗК РФ, как «более высокого качества», или «существенно превышающие» процентными показателями, установив верхний предел возможного перевода земель сельскохозяйственного назначения под несельскохозяйственные цели в 50 % от среднерайонного уровня кадастровой стоимости.

Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд производится по решению исполнительных органов власти. Указанные решения принимаются либо федеральными органами исполнительной власти, либо органами исполнительной власти субъектов Федерации.

В качестве одной из важных гарантий прав собственника земельного участка является его письменное уведомление об этом органом не позднее, чем за 1 год до начала изъятия. Решение государственного органа об изъятии

43

земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в регистрационной службе.

Основное условие, при котором допускается изъятие участка, – это предварительное и равноценное возмещение (п. 2 ст. 55 ЗК РФ). Выкупная цена при изъятии (выкупе) земельного участка, также иные условия такого выкупа устанавливаются соглашением, заключаемым между собственником и представителем органа, принявшим решение об изъятии.

Согласно п. 2 ст. 281 ГК РФ при определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая упущенную выгоду. При расчетах размеров возмещения убытки определяются с учетом стоимости имущества на день принятия решения об изъятии земельного участка.

Постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262 утверждены Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц.

При переводе земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию возмещаются также потери сельскохозяйственного производства (ст. 58 ЗК РФ). Такие потери подлежат возмещению в 3-месячный срок после принятия решения о переводе земель. Рассчитываются потери на основе нормативов стоимости освоения новых земель взамен изымаемых с учетом проведения на них мелиоративных мероприятий по окультуриванию и повышению плодородия почв до уровня плодородия по методикам в зависимости от качества изымаемых сельскохозяйственных угодий.

В соответствии со ст. 45 ЗК право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются при отказе землепользователя, землевладельца от принадлежащего им права на земельный участок на условиях и в порядке, которые предусмотрены ст. 53 ЗК РФ

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком,

право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются принудительно:

1) при ненадлежащем использовании земельного участка, а именно при:

−использовании земельного участка с грубым нарушением правил рационального использования земли, в том числе если участок используется не

всоответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;

−порче земель;

44

−невыполнении обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв;

−невыполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

−неиспользовании земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование;

2)при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 55 настоящего Кодекса;

3)в иных предусмотренных федеральными законами случаях.

Аренда земельного участка прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством.

Наряду с указанными в п. 1 настоящей статьи основаниями аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя по основаниям, предусмотренным п. 2 ст. 45 ЗК РФ настоящего Кодекса. Прекращение аренды земельного участка по основаниям, указанным во втором абзаце подпункта 1 п. 2 ст. 45ЗК РФ, не допускается в период полевых сельскохозяйственных работ в иных установленных федеральными законами случаях.

Право безвозмездного срочного пользования земельным участком прекращается (ст. 47 ЗК РФ) по решению лица, предоставившего земельный участок, или по соглашению сторон:

1)по истечении срока, на который земельный участок был предоставлен;

2)по основаниям, указанным в п. 1 и 2 ст. 45 настоящего Кодекса.

Право на служебный надел прекращается в силу прекращения работником трудовых отношений, в связи с которыми служебный надел был предоставлен, за исключением случаев, указанных в п. 3 и 4 настоящей статьи.

Прекращение права на служебный надел оформляется решением организации, предоставившей такой служебный надел в пользование. Работник, прекративший трудовые отношения с организацией, предоставившей служебный надел в пользование, имеет право использовать этот служебный надел после прекращения трудовых отношений в течение срока, необходимого для окончания сельскохозяйственных работ.

Частный сервитут может быть прекращен по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

Публичный сервитут может быть прекращен в случае отсутствия общественных нужд, для которых он был установлен, путем принятия акта об отмене сервитута (ст. 48 ЗК РФ).

45

Тема 6. Государственное управление в области использования и охраны земель

6.1. Общая характеристика управления земельными ресурсами

Ведущая роль в управлении земельными ресурсами принадлежит государству. Государственное управление земельным фондом является частью государственного управления в целом. Это вызвано объективной необходимостью обеспечения эксплуатации земли как основного средства производства и пространственно-операционного базиса для размещения иных объектов.

Объектом государственного управления являются земельные ресурсы Российской Федерации. ЗК РФ в отличие от ЗК РСФСР не содержит понятия земельного фонда. Однако можно предположить, что все земли в границах Российской Федерации и составляют земельный фонд страны. С целью обеспечить дифференцированное правовое регулирование отношений по поводу земель, обладающих различными природными качествами и свойствами, все земли подразделяются на семь категорий в зависимости от основного целевого назначения:

−земли сельскохозяйственного назначения;

−земли поселений;

−земли специального назначения;

−земли особо охраняемых территорий и объектов;

−земли лесного фонда;

−земли водного фонда;

−земли запаса.

Осуществляя управленческую функцию, исполнительные органы, с одной стороны, оказывают содействие субъектам в реализации своих прав на земельные участки (например, обеспечивая информацией, проводя улучшение земель за счет государства), с другой – выявляют нарушения правил рационального использования и охраны земель и применяют меры ответственности. Правоотношения по управлению земельными ресурсами являются по своему характеру организационными.

Управление земельными ресурсами – это организующая деятельность компетентных органов исполнительной власти по обеспечению рационального использования и охраны земель всеми субъектами земельных отношений.

Хотя в литературе по земельному праву обычно используется термин «государственное» управление земельными ресурсами, следует учитывать, что его осуществляют не только органы государственной власти, но и органы местного самоуправления. В частности, органы местного самоуправления регулируют планировку и застройку территорий муниципальных образований; вправе выносить решения о приостановлении строительства (или эксплуатации) объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм; предоставляют и изымают земельные участки на подведомственных им территориях; решают вопросы благоустройства и озеленения территорий

46

муниципальных образований; осуществляют контроль за использованием земель на территории соответствующего муниципального образования.

Управление земельными ресурсами подразделяется на общее и ведомственное (отраслевое). Их объединяет общность задач, функций и метода воздействия. Общее управление земельными ресурсами имеет территориальный характер, т.е. распространяется на земли (независимо от их категории и прав на конкретный земельный участок) в пределах территории РФ, ее субъектов или местного самоуправления. Такое управление осуществляют органы обшей компетенции: Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления; органы специальной компетенции: Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость).

Ведомственное (отраслевое) управление земельными ресурсами возложено на министерства, комитеты, федеральные агентства и службы и распространяется на земли определенных отраслей народного хозяйства. Такое управление, как правило, не зависит от территориального размещения земельных участков и реализуется под контролем органов общего управления.

Содержание государственного управления земельными ресурсами включает в себя следующие функции:

−ведение государственного земельного кадастра;

−землеустройство;

−планирование использования земельных ресурсов;

−контроль за соблюдением земельного законодательства.

6.2. Органы, осуществляющие управление земельными ресурсами

Органы общего управления делятся на органы общей и специальной компетенции. К федеральным органам общей компетенции относится Правительство РФ, которое призвано обеспечить проведение единой государственной политики в области охраны земель и их рационального использования.

На региональном уровне общее управление земельными ресурсами осуществляют исполнительные органы государственной власти субъектов РФ (правительства республик, администрации областей и т.д.). Компетенция этих органов определяется как федеральным законодательством, так и законодательством соответствующих субъектов РФ.

На уровне муниципальных образований земельными ресурсами управляют органы местного самоуправления.

К основным органам специальной компетенции относятся: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Министерство экономического развития, Министерство сельского хозяйства РФ.

Министерство экономического развития согласно утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437 Положению разрабатывает и утверждает федеральные стандарты оценки, порядок ведения реестра членов саморегулируемой организации оценщиков и состав включаемых в него сведе-

47

ний, порядок размещения в информационных системах общего пользования информации, содержащейся в указанном реестре, порядок ее представления заинтересованным лицам, включая форму выписки из указанного реестра, методические указания о государственной кадастровой оценке земель.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет свои полномочия как непосредственно, так и через свои территориальные органы. Согласно Положению о Росреестре, утв. Постановлением Правительства РФ 1 июня 2009г. № 457 данное ведомство осуществляет:

−государственную регистрацию прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним;

−ведение Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

−государственный кадастровый учет недвижимого имущества;

−ведение государственного кадастра недвижимости;

−ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства;

−федеральный государственный надзор в области землеустройства;

−государственный мониторинг земель в Российской Федерации (за исключением земель сельскохозяйственного назначения);

−государственный земельный надзор;

−предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним;

−предоставление сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости.

Министерство сельского хозяйства РФ и его территориальные органы реализуют государственную политику и осуществляют государственное управление в сфере агропромышленного комплекса. Соответственно Министерство сельского хозяйства РФ и его органы являются специальными государственными органами по проведению аграрных преобразований и участию в реализации земельной реформы в сельской местности; обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения, мелиорации земель, по контролю в области использования земель сельскохозяйственного назначения.

Кроме перечисленных и некоторые другие исполнительные органы государственной власти осуществляют охранительные функции земельными ресурсами. В частности, Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы осуществляют государственную политику, государственное управление и контроль в области охраны земель как основного компонента окружающей среды, координируют деятельность органов исполнительной власти и организаций в этой сфере, проводят государственную экологическую экспертизу, а также организуют и выполняют государственный экологический контроль и некоторые другие функции.

В системе Министерства здравоохранения и социального развития РФ некоторые управленческие функции в сфере использования и охраны земель выполняет Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, которая, например, должна обеспечивать контроль за

48

выполнением санитарных противоэпидемиологических мероприятий, санитарных правил, норм и гигиенических нормативов при размещении объектов промышленности, выборе земельного участка под строительство, эксплуатации зданий, помещений, сооружений, установлении санитарнозащитных зон промышленных организаций и др.

6.3. Содержание управления земельными ресурсами

Ведение государственного кадастра недвижимости обеспечивает принятие обоснованных решений по организации рационального использования и охраны земель. Государственный кадастр недвижимости является важнейшим инструментом информационного обеспечения управления земельными ресурсами.

Правовую основу ведения в РФ кадастра недвижимости составляют ЗК РФ (ст. 70) и специальный Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости») (далее по тексту – ГКН).

Под ГКН понимается систематизированный свод сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы РФ, о границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.

Ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется на основе принципов единства технологии его ведения на всей территории РФ, обеспечения в соответствии с настоящим Федеральным законом общедоступности и непрерывности актуализации содержащихся в нем сведений (далее – кадастровые сведения), сопоставимости кадастровых сведений со сведениями, содержащимися в других государственных информационных ресурсах.

Ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется на бумажных и (или) электронных носителях. При несоответствии между сведениями на бумажных носителях и электронных носителях приоритет имеют сведения на бумажных носителях.

Государственный кадастр недвижимости на электронных носителях является частью единой федеральной информационной системы, объединяющей государственный кадастр недвижимости на электронных носителях и Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним на электронных носителях.

Сведения вносятся в государственный кадастр недвижимости органом кадастрового учета на основании поступивших в этот орган документов.

Кадастровые сведения являются общедоступными, за исключением кадастровых сведений, доступ к которым ограничен федеральным законом.

49