6827

10

либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование — это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов.

3.Планирование – это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.). Кроме того, это разработка целей, задач и направлений развития и реформы государственной деятельности и государственного управления.

Впроцессе реализации функции планирования создаются программы по развитию отношений в различных отраслях и сферах государственного управления (федеральные, региональные и комплексные программы), а также программы по изменению и улучшению деятельности органа государственного управления и его структуры.

4.Организация – это формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении. Организация в узком смысле – это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления. Организующая деятельность включает действия и решения, конечной целью которых является обеспечение надлежащего функционирования органов государственного управления.

5.Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле – это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами).

6.Руководство – это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство – это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).

7.Координация – это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Координация – это формирование «ансамбля» управленческой деятельности автономных административных центров и обеспечение гармоничного его функционирования. Если, например, существует несколько самостоятельных организационных систем, каждая из которых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы осуществления функций, и требуется решить проблему соединения усилий различных органов управления, то в данном случае возмож-

11

но создание органа управления, наделенного координационными полномочиями (в настоящее время координационными органами являются преимущественно государственные комитеты РФ, некоторые федеральные министерства и иные органы исполнительной власти, реализующие функции регулирования, межотраслевой координации и контрольно-надзорные функции).

8.Контроль – это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения, намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль – по наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. В определенных сферах государственной деятельности органы государственной власти постоянно усиливают контроль за совершением тех или иных действий. Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным. Одним из видов контроля является надзор, осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений).

9.Регулирование – использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование – это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

10.Учет – это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов; система учета, как правило, включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информаци- онно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области.

2.Субъекты административного права

1.Понятие субъекта административного права. Виды субъектов.

2.Понятие и содержание административно-правового статуса.

12

3.Административно-правовой статус граждан РФ.

2.1.Понятие субъекта административного права

Субъект административного права – это конкретный участник (физическое или юридическое лицо (организация) административно-правовых отношений, в которые он вступает либо по своему собственному желанию (усмотрению), либо в силу обязанности, возложенной на него специальной правовой нормой.

Физические (юридические) лица не состоят в устойчивых, непрерывных организационных отношениях с органами исполнительной власти или публичного управления, а становятся субъектами административного права:

а) в силу необходимости совершения какого-либо действия (получение справки, например);

б) выполнения установленной для них обязанности; в) получения разрешения (лицензии) соответствующего государственного

органа; г) оспаривания в суде действий (бездействия) или решения органов испол-

нительной власти, нарушающих права, свободы и законные интересы (на гражданина налагается административное взыскание за совершенное административное правонарушение;

В специальной литературе различаются индивидуальные и коллективные субъекты административного права (виды).

Индивидуальными субъектами являются граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, лица с двойным гражданством, государственные служащие, должностные лица.

Коллективные субъекты – группы людей, являющиеся организациями, которые выступают во внешних отношениях как самостоятельный субъект права.

Выделяются коммерческие и некоммерческие организации.

Основной целью деятельности коммерческих организаций является извлечение прибыли, которую они могут распределять между своими участниками, тогда как некоммерческие юридические лица преследуют цели, не связанные с предпринимательством. Предпринимательскую деятельность они могут осуществлять лишь постольку, поскольку это необходимо для достижения их уставных целей, и такая деятельность должна соответствовать этим целям. Они не вправе распределять полученную при этом прибыль между своими участниками, а направляют ее на реализацию уставных целей.

Коммерческие организации включают три большие группы юридических

лиц:

1. Хозяйственные товарищества и общества:

а) полное товарищество. Полным признается такое товарищество, участники которого (полные товарищи) в соответствии с заключенным между ними договором занимаются предпринимательской деятельностью от имени товарищества и несут ответственность по его обязательствам принадлежащим им имуществом;

б) товариществом на вере (коммандитным товариществом) признается товарищество, в котором наряду с участниками, осуществляющими от имени то-

13

варищества предпринимательскую деятельность и отвечающими по обязательствам товарищества своим имуществом (полными товарищами), имеется один или несколько участников – вкладчиков (коммандитистов), которые несут риск убытков, связанных с деятельностью товарищества, в пределах сумм внесенных ими вкладов и не принимают участия в осуществлении товариществом предпринимательской деятельности;

в) обществом с ограниченной ответственностью признается общество, уставный капитал которого разделен на доли; участники общества с ограниченной ответственностью не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им долей;

г) обществом с дополнительной ответственностью признается общество, уставный капитал которого разделен на доли; участники такого общества солидарно несут субсидиарную ответственность по его обязательствам своим имуществом в одинаковом для всех кратном размере к стоимости их долей, определенном уставом общества;

д) акционерным обществом признается общество, уставный капитал которого разделен на определенное число акций; участники акционерного общества (акционеры) не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций.

Акционерное общество, участники которого могут отчуждать принадлежащие им акции без согласия других акционеров, признается открытым акционерным обществом.

Акционерное общество, акции которого распределяются только среди его учредителей или иного заранее определенного круга лиц, признается закрытым акционерным обществом.

2. Производственный кооператив

Производственным кооперативом (артелью) признается добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности (производство, переработка, сбыт промышленной, сельскохозяйственной и иной продукции, выполнение работ, торговля, бытовое обслуживание, оказание других услуг), основанной на их личном трудовом и ином участии и объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов.

3. Унитарное предприятие, им признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.

Некоммерческие организации

1. Потребительским кооперативом признается добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников, осуществляемое путем объединения его членами имущественных паевых взносов.

14

2.Общественными и религиозными организациями (объединениями) признаются добровольные объединения граждан, в установленном законом порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей.

3.Фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.

4.Коммерческие организации в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, являющихся некоммерческими организациями.

5.Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

6.Другие виды некоммерческих организаций.

а) некоммерческим партнерством признается основанная на членстве организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия своим членам в достижении социальных, культурных, образовательных, научных, управленческих или других общеполезных некоммерческих целей (п. 1 ст. 8 Закона о некоммерческих организациях). По действующему законодательству в форме некоммерческого партнерства могут создаваться фондовые биржи, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения;

б) автономная некоммерческая организация. Автономной некоммерческой организацией признается организация, не имеющая членства, созданная на базе имущественных взносов учредителей для оказания различных услуг (прежде всего, некоммерческого характера) и являющаяся собственником своего имущества (п. 1 ст. 10 Закона о некоммерческих организациях);

в) товарная биржа. Товарной биржей признается основанное на началах членства объединение предпринимателей, созданное ими с целью организации публичных торгов по продаже определенных товаров, проводимых в заранее определенном месте и в определенное время по установленным биржей правилам (п. 1 ст. 2 Закона о биржах).

Публичные образования – Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования также являются коллективными субъектами административного права, органы государственной и муниципальной власти.

2.2. Правоспособность и дееспособность субъектов административного права

Для того чтобы то или иное лицо могло быть субъектом административного права, необходимо, чтобы оно обладало административно-правовым статусом, который включает в себя административную правоспособность и административную дееспособность.

16

Среди основных прав граждан РФ, имеющих существенное значение с точки зрения взаимоотношений граждан с органами государственной власти, следует назвать следующие:

1.Право на свободу и личную неприкосновенность. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (ст. 22 Конституции РФ).

2.Право частной собственности. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ст. 35 Конституции РФ).

3.Право на неприкосновенность жилища. Никто не вправе проникнуть в жилище против воли проживающих там граждан иначе, как в случаях, установленных федеральным законом или на основании решения суда (ст. 25 Конституции РФ).

4.Право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров и иных сообщений допускается только на основании судебного решения (ст. 23 Конституции РФ).

5.Право на передвижение. Каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Каждый может свободно выезжать за пределы страны, причем граждане РФ могут беспрепятственно возвращаться в Россию (ст. 27 Конституции РФ).

6.Право участвовать в управлении государством, в том числе избирать и быть избранным в органы государственной власти местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе (ст. 32 Конституции РФ).

7.Право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ).

8.Право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ст. 30 Конституции РФ).

9.Право проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31 Конституции РФ).

10.Право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями или бездействием органов государственной власти и их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ).

Содержание обязанностей в сфере государственного управления выражается в двух разновидностях:

1)необходимость совершать активные положительные действия (активные);

2)необходимость воздерживаться от действий, запрещенных нормами права (пассивные).

Важнейшей обязанностью граждан является соблюдение ими администра- тивно-правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Обязанности граждан в сфере реализации исполнительной власти представляют собой

17

их общие конституционные обязанности (например, платить налоги, защищать Отечество).

Кроме этого, граждане выполняют определенные юридические обязанности, устанавливаемые в интересах конкретизации их конституционного статуса. Так, в области государственного управления внутренними делами на граждан возлагаются обязанности соблюдать правила общественного порядка, безопасности дорожного движения, паспортной и регистрационной систем; в области юстиции

–правила регистрации актов гражданского состояния и т.п.

3.Президент РФ, полномочные представители президента РФ

вфедеральных округах, Правительство РФ

1.Президент РФ и его полномочия в сфере исполнительной власти.

2.Администрация Президента РФ.

3.Правительство РФ.

3.1.Президент РФ и его полномочия в сфере исполнительной власти

Президент Российской Федерации (Согласно Конституции):

1)глава Государства;

2)гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина;

3)обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;

4)определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;

5)представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях;

6)Президент Российской Федерации избирается на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

7)Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет;

8)одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд.

С точки зрения принципа разделения властей:

1)Президент РФ осуществляет государственную власть, «возвышаясь» над всеми тремя ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной;

2)Президент, выполняя важнейшие государственные функции, не входит

всистему какой-либо ветви государственной власти;

3)Президент РФ имеет законодательно установленные полномочия, взаимодействует со всеми ветвями власти, принимает участие в организации дея-

18

тельности федеральных органов государственной власти, но не является главой ни одной из трех ветвей государственной власти1.

Президент РФ, не будучи главой исполнительной власти, играет тем не менее весьма значительную роль в сфере ее организации (т. е. формирования системы органов исполнительной власти) и функционирования (т. е. практического осуществления функций, компетенции, полномочий).

Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти:

1)формирует Правительство РФ (предлагает для одобрения Государственной Думе Федерального Собрания кандидатуру Председателя Правительства РФ, вправе принимать или отклонять отставку Правительства РФ; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров);

2)по представлению Председателя Правительства РФ утверждает систему

иструктуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в них изменения и дополнения. Он имеет право вносить изменения в состав Правительства РФ, упразднять, объединять или преобразовывать федеральные органы исполнительной власти;

3)вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина, но только до решения данного вопроса соответствующим судом. Поэтому такое право ограничивается во времени и контролируется по содержанию;

4)вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ как по своей инициативе, так и по инициативе органа исполнительной власти. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда: так, ряд споров о компетенции разрешается Конституционным Судом РФ. Предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ может стать отказ одной из сторон вести переговоры по заключению соглашения, в то время как другая сторона выступила с инициативой несогласия с отдельными пунктами соглашения; отказ в подписании соглашения в целом и т. п.;

5)назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ в российских регионах;

6)предлагает законодательным органам субъекта кандидатуры на пост глав субъекта;

7)может вводить на территории РФ или в ее отдельных местностях военное положение в случае агрессии против России или непосредственной угрозы такой агрессии, либо повсеместно, либо в отдельных местностях России чрезвычайное положение.

Реализуя свои полномочия, Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ. Акты Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным зако-

19

нам и федеральным законам. В сфере организации и функционирования государственных органов исполнительной власти действует множество указов и распоряжений Президента РФ.

3.2. Администрация Президента РФ

Администрация Президента РФ является государственным органом, координирующим деятельность всех органов и структурных образований, подчиненных Президенту РФ. Правовое положение Администрации Президента РФ устанавливается Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490, которым было утверждено Положение об Администрации Президента Российской Федерации, а также другими указами Президента РФ.

Администрация Президента РФ в целях обеспечения его деятельности осуществляет следующие функции:

1)организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в порядке законодательной инициативы;

2)подготовка проектов заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой;

3)подготовка предложений о подписании Президентом РФ федеральных законов либо об их отклонении;

4)подготовка, согласование и представление Президенту РФ проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента РФ, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту документов;

5)обеспечение деятельности Совета Безопасности РФ, Государственного Совета РФ и других совещательных и консультативных органов при Президенте РФ;

6)осуществление контроля за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента РФ;

7)подготовка предложений Президенту РФ об обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

8)обеспечение взаимодействия Президента РФ с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей и торгово-промышленными палатами;

9)обеспечение диалога со структурами гражданского общества, содействие их развитию и укреплению;

10)обеспечение взаимодействия Президента РФ с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, с международными

ииностранными организациями;

11)содействие Президенту РФ в реализации его полномочий по кадровым вопросам;

12)сбор, обработка и анализ информации о социально-экономических и политических процессах в стране и за рубежом;