Глава 2. Государственная концепция в области построения межнациональных отношений.

После прихода к власти Михаила Горбачева национальному вопросу в СССР стало уделяться значительное внимание. В аппарате ЦК КПСС создается отдел по национальным отношениям, куда были приглашены представители различных национальностей и сформирован круг консультантов из научной среды. Решением 19 Всесоюзной партконференции в 1988 году была принята резолюция «О межнациональных отношениях». Была признана необходимость расширения прав союзных и автономных образований, разграничение компетенции союзных республик и центра. Однако эти решения были запоздалыми.

В конце 80-ых годов в национальных республиках начали набирать популярность так называемые «народные фронты». В их программе выдвигались задачи защиты прав этнических групп на их исконные территории. Также включались требования о придании статуса государственного статуса языкам «титульных» национальностей на территории союзных республик. В политической сфере народные фронты боролись за суверенитет своих республик и приоритет республиканского самоуправления перед центральной властью.

Центральная власть пыталась адекватно отреагировать на происходящие изменения. В 1989 году Верховный Совет СССР принял декларацию «О признании незаконными преступными репрессивных актов против народов, подвергшихся насильственному переселению, и обеспечении их прав». В 1990 году был принят ряд договоров, регулирующих отношения между Центром и Союзными республиками, например: «Об эко­но­ми­че­ских от­но­ше­ни­ях Сою­за, со­юз­ных и ав­то­ном­ных рес­пуб­лик», «О раз­гра­ни­че­нии пол­но­мо­чий ме­ж­ду Сою­зом и его субъ­ек­та­ми», «О сво­бод­ном на­цио­наль­ном раз­ви­тии гра­ж­дан СССР, про­жи­ваю­щих за пре­де­ла­ми сво­их на­цио­наль­но- го­су­дар­ст­вен­ных об­ра­зо­ва­ний или не имею­щих их на тер­ри­то­рии СССР».

Но общую тенденцию уже было не остановить. Развитие демократических институтов на фоне явных противоречий между Кремлем и республиками, в частности странами Балтии, спровоцировало рост сепаратистских тенденций. Еще на 19 Всесоюзной конференции делегация из Эстонии предложила повысить степень самостоятельности республик, сделав их полноправными субъектами международных отношений наравне с СССР.

На фоне обострения межнациональных противоречий и роста сепаратистских тенденций, стали набирать популярность политики, отстаивавшие право народов на самоопределение.

6 августа 1990 года глава Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцин сделал на своем выступлении в Уфе следующее заявление, ставшее своеобразной прелюдией к будущему «параду суверенитетов»: «берите столько суверенитета, сколько можете проглотить». ¹² С августа по октябрь 1990 года начался «парад суверенитетов» автономных республик, которые провозгласили себя носителями суверенитета, хотя вопрос об отделении и независимости от РСФСР не ставили, а лишь требовали заключения федеративного договора.

1991 год принес кардинальные изменения. Рухнула власть КПСС и распался СССР. Новая власть, учитывая уроки прошлого, проявила особое внимание к поиску оптимальных механизмов урегулирования этнических проблем. В 1992 году был создан Государственный комитет по делам национальностей, чья деятельность активизировалась при назначении его руководителем известного ученого, директора Института этнологии и антропологии Российской академии наук В. А. Тишкова. Группа Тишкова разработала и представила в Правительство РФ проект «концепции национальной политики РФ»¹³.

Основу этого концептуального подхода составляло представление об исторической незавершенности процесса национальной консолидации россиян как граждан единого государства. На место неоправдавшей себя политики централизма с опорой на местные партийный элиты и фактического сдерживания культурного многообразия, должна была прийти политика поощрения естественного взаимодействия этнокультурной эволюции и социально-экономической интеграции на общегражданской основе. Национальная идея должна быть соотнесена с идеей целостности Российской государственности.

В целом подход предполагал перенос акцента в области строительства межэтнических отношений с национально-территориального на национально-культурный принцип организации межэтнических отношений. Главным недостатком, который России необходимо было преодолеть, мо мнению Тишкова, было декларативное обеспечение национальной государственности при сохраняющейся централизации власти и недостаточном обеспечении прав народов на сохранение своих культур. Основой свободного национального развития и сохранения межэтнического мира, было установление благоприятных отношений между русским народом, численное преобладание которого определяло его ключевое положение в экономике, культуре, образовании и другими народами и народностями государства. Учитывая наследие советского прошлого – смешанный характер расселения народов по территории РФ, достичь необходимой гармонии можно было только одним путем –– предоставления представителям всем этносам гарантий равноправия в каждой республике и регионе и во всех областях общественной жизни по всей России. Таким образом, субъектом новой национальной политики должны были признать не только представителей «коренных народов», но и представителей всех национальностей на территории Российской Федерации.

Однако, это концепция не получила широкой поддержки во властных кругах. В книге Н.П. Медведева¹⁴, который на тот момент был председателем парламентской комиссии РФ по национальным отношениям, говорится: «Это была серьезная попытка осмысления внутрироссииской этнополитической ситуации... Однако, подготовленная авторами, по их словам, "научно проработанная, сориентированная на перспективу концепция национальной политики, не получила поддержки в силу целого ряда серьезных пробелов, недостатков и слабостей. И, пожалуй, самым серьезным ее недостатком явилась исходная теоретическая посылка определения таких базовых категорий, как "нация", "национальное самоопределение", "федерализм". Эта концепция проектировала нивелировку существующих сегодня национально-государственных образований, превращения их в земли, губернии. Приоритет отдавался национально-культурной автономии. Возможно, это и улучшало бы управляемость государством. Однако эта идея подрывала бы целостность российской государственности, а не укрепляла ее, как это полагали авторы проекта»¹⁵

Стоит сказать пару слов о причине формирования подобного мнения, а именно наличия в концепции Тишкова тезиса о необходимости создания, по сути своей, абсолютно новой формы федерализма –– института национально–культурной автономии. Национально-культурная автономия имела своей целью создание общественных организаций (общин) в целях удовлетворения культурных и духовных потребностей народов. Задачей подобных общин было:

1. членов общины на активное участие в демократических процессах

2. содействие национальному и духовному возрождению, сохранению и развитию языка литературы, фольклора, национального искусства, возрождению бытовых на родных традиций

3. создание культурных и научных центров, национальных отделений в техникумах и вузах, национальных групп в школах и детских садах, курсов по изучению родного языка, организации печати на родном языке

Также оговаривалось, что национальные общины имеют право устанавливать и поддерживать международные контакты и связи со своими сородичами в ближнем и дальнем зарубежье. Они имеют право на владение коллективной собственностью, предпринимательскую деятельность, все формы общественного самоуправления, организацию образовательного процесса любого уровня, собственные информационно-издательские и культурные учреждения и институты.

Против этой концепции выступил и Р. Абдулатипов, обвинив ее составителей «в академизме подхода, его отрыве от реалий национальной жизни, упомянув об «отработанном буквально по все направлениям» программе национального возрождения народов России, разработанного под его руководством в структурах Верховного совета»¹⁶.

В конечном счете, вопрос трактовки государственной модели устройства стал принципиальным в споре между исполнительной и законодательной властью.

Стимулированная подготовкой Федеративного договора вновь активно зазвучала «русская тема». К примеру Председатель Совета Национальностей Верховного Совета Российской Федерации Р.Абдулатипов в своих выступлениях акцентировал внимание на том, что основное содержание национального вопроса в России определяет именно русский вопрос, а благополучие русской нации –– первичное условие межнационального мира. Появились разговоры о создании «русской республики» в рамках Федерации. В книге Р. Абдулатипова и Л. Болтенковой –– «Россия: в чем суть твоего бытия?», изложены основные подходы о возможности появления русской республики. Авторы исходили из того, что ради будущего единства Российская федерация должна пережить коренную ломку. Она должна состоять в создании на базе административно-территориальных субъектов Федерации новой республики как формы самоопределения русского народа.

Однако сам Абдулатипов крайне резко отзывался о сторонниках создания подобного образования, назвав разговоры об отсутствии государственности у русских как «цинизм шовинистов».¹⁷

Работа над государственной концепцией построения межнациональных отношений продолжалась в Миннаце РФ при министрах Сергее Шахрае и Николае Егорове, и завершилась при Вячеславе Михайлове, который смог довести дело до ее принятия в 1996 году. Процесс создания концепции сопровождался постоянными консультациями, как с представителями научной среды, так и органами власти различных уровней. Постоянно вносились изменения в термины. Одной их ярких особенностей этого документа является отсутствие в тексте термина «нация». Вместо этого употребляются термины "народы", "национальности", "этно­культурные" или "национальные общности". Стоит заметить, что четкой иерархии они не составляют, и являются скорее синонимами.

В концепции не фиксируется право на самоопределение в виде отделения, которое было зафиксировано в Конституции СССР 1997 года. Если говорить о концепции в целом, то можно выделить ряд основных моментов:¹⁸

1) РФ официально признается многонациональным государством.

2) В тексте документа присутствует термин «коренные народы» –– сложившиеся этнические общности на территории РФ, сыгравшие историческую роль в формировании российской государственности.

3) Подчеркивается объединяющая роль русского народа, сохранившая уникальное единство и многообразие.

4) В тексте документов указывались и признавались основные тенденции в этностроительстве:

– стремление народов к самоопределению.

– возрастающая самостоятельность субъектов

– потребность в общем курсе экономических и политических реформ при различных социально-экономических возможностях регионов

– стремление сохранить национальную самобытность

5. В документе подчеркивалась негативная роль СССР. Главной причиной противоречий по мнению авторов была политика унификации.

6. Подчеркивались негативные последствия распада СССР и социально-экономические трудности, последовавшие за этим.

7. Традиции российской государственности, федерализм и гражданское общество должны были стать основой новой концепции.

8. Говорилось о проблемах в зонах, соседствующих с зонами открытых конфликтов, мест сосредоточения беженцев, разделение народов при размежевании земель. Отсутствие концепции национального строительства и этнократические устремления регионов считались одной из причин распада СССР,

Основными узловыми проблемами, которые подчеркивал документ, были:

– развитие федеративных отношений в РФ

– необходимость политической и правовой защищенности национальных меньшинств

– достижение мира и стабильности на Северном Кавказе

Поддержка соотечественников, проживающих в других государствах

– противодействие сепаратистским и унитарным тенденциям.

Принятая в 1996 году концепция во многом совпадала с концепцией, предложенной Тишковым. Там присутствовал ряд ключевых моментов, таких как:

– особая, объединяющая роль русского народа в процессе национального строительства (При этом авторы концепции не стали идти дальше и высказывать идей о необходимости особого отношения к русскому народу, благополучие которого, по мнению того же Тишкова, являлось необходимым условием поддержания межнационального мира. Не говорилось ничего и о правовой возможности возникновения «русской республики», идеи о возможности создания которой высказывал Абдулатипов в 1993 году).

– Признавалась необходимость создания российской государственности, не зависящей от процессов, протекающих в национальных республиках. При этом в самом тексте концепции осмотрительно ограничились такими терминами, как традиции русской государственности, федерализме и необходимости построения гражданского общества. Занимательным моментом является, то факт, что эпоху Советского Союза авторы в контексте этого документа в целом рассматривают негативно.

Из нереализованных инициатив Тишкова, можно выделить его идеи о создании «национально-культурных автономий». Данная инициатива была реализована отдельным федеральным законом № 74 от 17 июня 1996 года¹⁹. В этом ФЗ также были реализованы многие идеи Тишкова, при этом четко оговаривалось, что подобные объединения не могут иметь каких-либо претензий на образований национально-территориальных субъектов²⁰. Также, указывалось, что национальность гражданина не может служить ограничением для участия в национально-культурной автономии.

В целом, 90-ые годы стали периодом активных споров о национально-территориальном устройстве РФ. По сути своей, непроработанный на государственном уровне национальный вопрос и стал причиной распада СССР, и новое руководство РФ, явно не желало повторять подобных ошибок. Данный процесс был связан с множеством трудностей, связанных с необходимостью нахождения баланса между федерализмом и унитаризмом. Чрезмерный унитаризм шел вразрез с интересами региональных элит и мог стать почвой для возникновения новых конфликтов на межнациональной почве. При этом, чрезмерная федерализация могла стать причиной последующего ослабления центра и окончательной потери контроля над ситуацией на местах. Четкая проработка дефиниций, постоянные консультации и учет интересов представителей различных ветвей и уровне власти стали причиной затягивания принятия проекта, который имел в своей основе идеи концепции 1992 года.