Глава 2 История отрасли надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

§1 История надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие

Прокуратура России до Судебной реформы 1864 г.

Создание и становление прокуратуры в России связано с изданием нескольких Указов Петром I. В Указе от 12 января 1722 г. было записано: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору». Как видно, Указом только констатировался факт создания в России института прокуратуры, однако функции и другие основополагающие вопросы ее деятельности не раскрывались. Определение места должностей генерал-прокурора и обер-прокурора при Сенате, органе, осуществлявшем функции высшего органа государственного управления, а также прокуроров при коллегиях. т.е. отраслевых органах государственного управления, дает основания для вывода о надзорной сущности данного института.

Согласно Указу от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора» генерал-прокурор действует при Сенате («повинен сидеть в Сенате»), имея в качестве главной своей цели содействие Сенату в надлежащем им исполнении своих обязанностей как высшего органа государственной власти в России. По формулировке Указа генерал-прокурор не входил в состав Сената, а был как бы над ним.

Из законодательной формулировки: «...сей чин яко око наше и стряпчий о делах государственных» следует, что прокуратура является органо надзора за исполнением законов. Надзорная функция для нее уже с первых дней существования выступает главной, определяющей специфику всей ее деятельности.

Далее поседовало принятие различных нормативно-правовых актов (Учреждения для управления губерний от 7 ноября 1775 г.; Манифест Александра I от 8 сентября 1802 г.), относящихся к функционированию прокуратуры, но их влияние на отрасль надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие незначительно.

Из вышесказанного следует, что на данном этапе исторического развития прокуратура не осуществляла надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

Судебная реформа 1864 г. и прокуратура

Радикальные изменения в правовой статус российской прокуратуры были внесены Судебной реформой 1864 г. Функциональные обязанности прокуроров регламентировались Уставом уголовного судопроизводства и Уставом гражданского судопроизводства.

Основной функцией прокурора в уголовном судопроизводстве выступало уголовное преследование. Понятие «прокурорский надзор» сохранялось в силу того, что на прокурора возлагалась обязанность осуществлять надзор за исполнением законов органами предварительного следствия и надзор по делам арестантским.

Сами прокуроры и их товарищи предварительного следствия не вели, но надзор («наблюдение») за его производством осуществляли постоянно. Дознание, производимое полицией, находилось в непосредственной зависимости от прокурора.

Надзорные полномочия прокурора в отношении следователей были вполне достаточными для влияния на ход предварительного следствия, обеспечения его законности. Он мог присутствовать при производстве следственных действий, давать предложения о задержании обвиняемого, обращаться к следователю с требованиями.

Судебная реформа 1864 г. акцентировала внимание на выполнении прокуратурой функции уголовного преследования. Надзор за исполнением законов органами государственного управления из сферы деятельности прокуратуры был исключен, хотя в последующем отдельные его элементы были введены в прокурорскую деятельность.

Прокурорский надзор является средством, используемым государством для утверждения единого понимания на территории всей страны смысла законов, последовательного и неуклонного проведения воли центра во всех сферах жизнедеятельности общества. Сильный прокурорский надзор возможен только в условиях сильной государственной власти, утверждению которой он непосредственно способствует. Сокращение сферы влияния прокурорского надзора возможно в тех случаях, когда власть не может обеспечить сохранение влияния в соответствующих областях государственной практики либо когда данные области могут вполне нормально функционировать без применения средств прокурорского надзора²⁸.

Ситуация в России, сложившаяся на момент проведения Судебной реформы 1864 г., не давала оснований для отказа от надзорной функции прокуратуры. В том виде, как она была учреждена законодательными актами 1864 г., прокуратура просуществовала до октября 1917 г. 

Таким образом, в 1864 г. выделился надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

Прокуратура РСФСР

Декретом Совета Народных Комиссаров Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (Далее-СНК РСФСР) «О суде»²⁹ институт прокурорского надзора был упразднен. Отсутствие прокуратуры негативно сказалось на состоянии законности.

Попытки возложения выполнявшихся прокуратурой функций на другие органы претерпели неудачу. Вопрос о воссоздании российской прокуратуры с особой остротой встал в начале 20-х гг., когда процессы социальной дестабилизации приняли масштабы, угрожающие целостности государства, и возникла необходимость принятия результативных мер по выходу страны из кризисной ситуации³⁰.

Решение об учреждении в Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (Далее-РСФСР) прокуратуры было принято 28 мая 1922 г.. В утвержденном Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом (Далее-ВЦИК) «Положении о прокурорском надзоре»³¹ (Далее-Положение) было указано, что прокуратура учреждается в целях «осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью».

В качестве основных функций прокуратуры Положение определяло: осуществление надзора за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц; непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов, а также органов Государственного Политического Управления; поддержание обвинения в суде; наблюдение за законностью содержания заключенных под стражей.

Деятельность прокуроров на местах была связана в основном с осуществлением функций надзора. Им вменялось в обязанность входить с представлениями в исполнительные комитеты об отмене или изменении изданных ими незаконных актов либо опротестовывать их через Прокурора Республики в Совет Народных Комиссаров (Далее-СНК) или Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (Далее-ВЦИК), давать указания и разъяснения органам дознания и предварительного следствия по вопросам расследования преступлений.

Постановление Центрального Исполнительного Комитета (Далее-ЦИК) и Совета Народных Комиссаров Союза Советский Социалистических Республик (Далее- СНК СССР) от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР»³² (Далее-Постановление).

Прокуратура Союза ССР учреждалась как высшее звено прокурорской системы страны. Постановлением на Прокуратуру возлагались:

а) надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти — Конституции и постановлениям Правительства Союза ССР;

б) наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик с правом истребования любого дела в любой стадии производства,

опротестования приговоров и решении судов в вышестоящие инстанции и приостановления их исполнения;

в) возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР;

г) надзор за законностью и правильностью действий особого государственного политического управления, милиции, уголовного розыска и исправительно-трудовых учреждений;

д) общее руководство деятельностью прокуратуры союзных республик.

Далее последовала Великая Отечественная Война. Ведущее место в военный период в деятельности прокуратуры занимал надзор за исполнением Указа Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении»³³, законодательства о соблюдении трудового законодательства и ответственности за его нарушение рабочих и служащих предприятий военной промышленности. Однако коренных переломов в прокурорском надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие в этот момент исторического развития отчечественного государства не происходило.

Значимым событием в истории прокуратуры стало принятие «Положения о прокурорском над зоре в СССР»³⁴ (Далее-Положение). Положение состояло из шести глав. Главы со второй по пятую посвящались отдельным отраслям прокурорского надзора: за исполнением законов учреждениями. организациями, должностными лицами и гражданами СССР; за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия; за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов; за соблюдением законности в местах лишения свободы.

Нельзя не отномить принятие Закона «О прокуратуре СССР»³⁵ от 30 ноября 1979 г. По этому закону действовала российская прокуратура в последующие годы вплоть до распада Союза Советских Социалистических Республик. Закон состоял из четырех разделов: 1. Общие положения; 2. Система органов прокуратуры и их организация; 3. Прокурорский надзор; 4. Иные вопросы организации и деятельности органов прокуратуры. Следует отметить, что «надзорный» третий раздел включал четыре главы, раскрывавшие содержание основных отраслей прокурорского надзора: общего надзора, надзора за исполнением органами дознания и предварительного следствия, надзора за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, надзора за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительною заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом.

Структура, содержательное наполнение Закона «О прокуратуре СССР»³⁶ оказали существенную помощь разработчикам Закона «О прокуратуре Российской Федерации»³⁷ 1992 г., положившего начало современному периоду деятельности российской прокуратуры. 

Таким образом, с 1917 г. по 1991 г. отрасль функции надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие прошла сложный период. Начиная от упразднения института прокуратуры до возобновления осуществления полномочий прокуратурай в данной сфере в 1922 г. Особенности проявления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие во второй четверти 20 в. связанны с накаленной политической ситуацией. На протяжении всей истории прокуратуры России, начиная с 1864 г. надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие занимал свое место в системе отраслей функции надзора за исполением законов.

Следует перейти к рассмотрению исторического аспектра надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность в целях определения причин и истоков современных институтов прокурорского надзора в отрасли надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.