§ 2. Загальний правовий режим земель рекреаційного призначення

Правовий режим земель рекреаційного призначення являє собою порядок поведінки суб'єктів правовідносин з приводу їх використання. Він установлюється, крім земельного законодавства, також і законодавством про рекреаційну діяльність. Останнє дістало істотний розвиток за роки незалежності України і містить у собі: законодавство про рекреаційні зони; законодавство про туризм; законодавство про фізичну культуру і спорт; законодавство про музеї і музейну справу; законодавство про вільні економічні зони рекреаційного типу; лісове і водне законодавство в частині здійснення рекреаційної діяльності.

Проблемним видається питання про співвідношення земель рекреаційного призначення і рекреаційних зон. Аналіз законодавства України показує, що поняття рекреаційної зони ширше за поняття земель рекреаційного призначення: рекреаційні зони можуть утворюватися не тільки на землях рекреаційного призначення, але й на землях природно-заповідного й іншого природоохоронного призначення, на землях водного і лісового фондів. Але переведення земель до категорії земель рекреаційного призначення обов'язково означає створення на цій земельній ділянці рекреаційної зони. Такий висновок випливає зі змісту ст. 63 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", відповідно до якої, рекреаційними зонами є ділянки суші і водного простору, призначені для організованого масового відпочинку населення і туризму, а правовий режим цих зон визначається органами місцевого самоврядування. Позаяк землі рекреаційного призначення згідно визначення ст. 50 Земельного кодексу відповідають зазначеним вимогам, варто визнати, що на всі землі рекреаційного призначення поширюється правовий режим рекреаційних зон, встановлений екологічним законодавством.

Законодавство про рекреаційну діяльність дає підстави для виділення загального і спеціальних правових режимів земель рекреаційного призначення. Загальний правовий режим рекреаційного призначення – це правовий режим, загальний для всіх земель цієї категорії, не залежно від того, які рекреаційні ресурси на них розташовані. Спеціальні правові режими земель рекреаційного призначення – це правові режими окремих видів земель рекреаційного призначення, що мають специфіку правового регулювання.

Загальний правовий режим земель рекреаційного призначення не обов'язково передбачає безперервне використання їх для рекреаційних цілей, але повинна бути забезпечена можливість такого використання. Вона досягається або шляхом наявності на даних землях природних об'єктів і комплексів, що роблять їх придатними для відпочинку, або шляхом створення штучних об'єктів для відпочинку і розваг населення. Тільки землі, придатні для організації відпочинку населення можуть бути віднесені до категорії земель рекреаційного призначення. На радіоактивно забруднених землях законодавство України забороняє створення рекреаційних зон. Генеральна схема планування території України передбачає переважне використання земель, на яких розташовані цінні рекреаційні ресурси, для рекреаційних цілей, а також збільшення загальної площі земель рекреаційного призначення¹.

Землі рекреаційного призначення підлягають особливій охороні згідно ст. 162 Земельного кодексу. Вони є складовою частиною національної екологічної мережі України, і на них поширюється правовий режим, передбачений для територій національної екологічної мережі України. Особливий правовий режим передбачається встановити для земель рекреаційного призначення прибережної зони Чорного й Азовського морів. Відповідно до Загальнодержавної програми охорони і відтворення довкілля Азовського і Чорного морів, затвердженої Законом України від 22 березня 2001 року, передбачається розширення території земель рекреаційного призначення в прибережній зоні, створення кадастру природних рекреаційних ресурсів морського узбережжя, визначення нормативів рекреаційного навантаження на прибережну зону. У прибережній смузі передбачається також розвиток екологічного (зеленого) туризму.

Землі рекреаційного призначення можуть використовуватися як для довгострокового, так і для короткострокового відпочинку населення. Короткостроковий відпочинок організовується, як правило, на землях, що не мають спеціально створених умов для довгострокового відпочинку, – це легкодоступні окультурені природні рекреаційні ресурси: зелені зони, парки і лісопарки, мальовничі ландшафти тощо. На землях, призначених для довгострокового відпочинку, як правило, розміщуються різні соціально-культурні, туристичні, спортивно-оздоровчі й інші рекреаційні установи, на яких забезпечені умови для тривалого проживання відпочиваючих. За характером використання землі рекреаційного призначення можуть бути моноваріантними (тільки для одного виду рекреаційної діяльності), поліваріантними (можуть по черзі використовуватися для декількох видів рекреаційної діяльності) і комплексними (можуть одночасно використовуватися для декількох видів рекреаційної діяльності)¹.

Загальний правовий режим, характерний для усіх видів земель рекреаційного призначення передбачає заборону на здійснення діяльності, що перешкоджає чи може перешкодити використанню їх за цільовим призначенням або негативно впливає на природний стан цих земель, у тому числі зміну природного ландшафту цих земель. Ця вимога конкретизується у спеціальних законодавчих актах. На землях рекреаційного призначення забороняється застосування пестицидів згідно ст. 13 Закону України "Про пестициди та агрохімікати" від 2 березня 1995 року. У разі обґрунтування крайньої необхідності при наявності позитивних висновків державних санітарно-епідеміологічної й екологічної експертиз можливе застосування на землях рекреаційного призначення обмеженого асортименту пестицидів і агрохімікатів з дозволу Міністерства екології та природних ресурсів України. Згідно ст. 33 Закону України "Про відходи" від 5 березня 1998 року, забороняється несанкціоноване розміщення відходів на землях рекреаційного призначення. Для відходів, розташованих на землях рекреаційного призначення, встановлені більш суворі правила поводження з ними. Відповідно до ч. 2 ст. 45 Закону України "Про нафту і газ" від 12 липня 2001 року, проекти на проведення геологорозвідувальних робіт на землях рекреаційного призначення підлягають обов'язковій екологічній експертизі.

Особливістю правового режиму земель рекреаційного призначення є те, що він багато в чому визначається локальними землевпорядними і проектними актами, а тому має певну специфіку для кожної земельної ділянки рекреаційного призначення. Такий правовий режим багато в чому визначається ініціаторами створення рекреаційних зон чи об'єктів рекреації у проектах їхньої організації. При необхідності, власники земель рекреаційного призначення можуть доручити землевпорядним організаціям розробку проекту внутрішньогосподарського устрою земельної ділянки. Такі проекти потім підлягають затвердженню власниками земель рекреаційного призначення і державній землевпорядній експертизі згідно ст. 186 Земельного кодексу.

Проекти внутрішньогосподарського устрою земельних ділянок рекреаційного призначення можуть передбачати функціональне зонування з виділенням: зони особливої охорони; пізнавальної зони; зони короткострокового відпочинку; зони обслуговування відвідувачів; зони господарського призначення; інші види зон, передбачені проектом землевпорядження¹.

Використання земель рекреаційного призначення, відповідно до ст. 38 Закону "Про охорону навколишнього природного середовища" буває загальним і спеціальним. Загальне використання цих земель, як правило, здійснюється відпочиваючими, котрі користуються землями рекреаційного призначення безкоштовно на умовах, установлених законодавством і власниками чи користувачами цих земель. При цьому, вони можуть оплачувати рекреаційні послуги, але не є суб'єктами плати за землю. Спеціальне використання земель рекреаційного призначення здійснюється на праві власності, оренди землі, постійного землекористування, повного господарського відання, оперативного управління та інших правових підставах. Суб'єкти права спеціального використання земель рекреаційного призначення користуються правами на ці землі, а також зобов'язані вносити плату за використання цих земель відповідно до законодавства України.

Ст. 52 нового Земельного кодексу передбачає, що землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній і приватній формах власності. Це істотна новела законодавства України, тому що ст. 4 Земельного кодексу в редакції 1992 року забороняла передачу земель рекреаційного призначення у приватну власність. Але оскільки приватні власники можуть створювати будинки відпочинку, туристичні комплекси, ігрові центри, розважальні й інші рекреаційні комплекси, цілком виправданим є закріплення їхнього права на приватну власність на землі рекреаційного призначення. Варто мати на увазі, що згідно п. "а" ч. 3 ст. 83 Земельного кодексу землі рекреаційного призначення загального користування населених пунктів (площі, вулиці, проїзди, шляхи, парки, сквери, бульвари тощо) не можуть передаватися з комунальної у приватну власність. Це означає заборону приватизації зазначених земель, але вони можуть перебувати у приватній власності у тому разі, коли відповідні рекреаційні об'єкти створюються на землях приватної власності без їхнього вилучення (викупу). Суб'єкти права власності повинні володіти, користуватися і розпоряджатися землями рекреаційного призначення з дотриманням установленого законодавством і землевпорядною документацією правового режиму цих земель.

Управління землями рекреаційного призначення має свою специфіку. По-перше тому, що існують спеціальні органи, які мають певну компетенцію в галузі управління землями рекреаційного призначення. Наприклад, щодо земель зелених зон і зелених насаджень населених пунктів управління у певних межах здійснює Державний комітет лісового господарства. Щодо земель, використовуваних для туризму, певну компетенцію має Державна туристична адміністрація України¹. Щодо земель, використовуваних для спортивної діяльності, управління може здійснюватися Державним комітетом України з питань фізичної культури і спорту², а також Комітетом з фізичного виховання і спорту Міністерства освіти і науки України³. Управління землями рекреаційного призначення у межах своєї компетенції здійснюють також адміністрації музеїв і вільних економічних зон.

Крім системи органів управління землями рекреаційного призначення, наявна специфіка законодавчого регулювання окремих заходів управління цими землями. Наприклад, законодавство України передбачає встановлення нормативів рекреаційного навантаження на територію земель рекреаційного призначення для забезпечення їхнього раціонального використання і недопущення погіршення якості їх природних рекреаційних ресурсів. Однак методики визначення рекреаційного навантаження ще тільки передбачається розробити. Порядок визначення нормативів рекреаційного навантаження поки що найбільш чітко передбачається лише у лісовому законодавстві. Відповідно до п. 47 Санітарних правил у лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 року, у лісах, розташованих на землях рекреаційного призначення, постійні лісокористувачі самостійно регулюють рекреаційне навантаження шляхом організації території. У цьому випадку нормативи рекреаційного навантаження можуть бути визначені у проектах внутрішньогосподарського устрою таких земельних ділянок рекреаційного призначення. Нормування розмірів зелених зон навколо населених пунктів здійснюється з урахуванням нормативів рекреаційного навантаження території у порядку, установленому лісовим законодавством.

Певну специфіку має правове регулювання стягування плати за землі рекреаційного призначення. Ставка земельного податку за тимчасове користування землями рекреаційного призначення, згідно ст. 9 Закону України "Про плату за землю" встановлюється у розмірі 50 % від грошової оцінки площі ріллі по області. Разом з тим, відповідно до ст. 12 зазначеного Закону, від земельного податку звільняються вітчизняні заклади культури, науки, освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, фізичної культури та спорту, спортивні споруди, використовувані за цільовим призначенням, а також суб'єкти рекреаційного землекористування окремих вільних економічних зон ("Трускавець", "Яворів", "Азов" тощо).

Земельний податок за земельні ділянки дачно-будівельних кооперативів, відповідно до ст. 7 цього Закону, стягується у розмірі 3 % від суми земельного податку, обчисленого для земель населених пунктів у порядку, передбаченому зазначеною статтею. Земельний податок за земельні ділянки рекреаційного призначення у межах населених пунктів, зайняті будівлями і спорудами не пов'язаними з рекреаційною діяльністю, стягується у 5-разовому розмірі звичайної ставки земельного податку населених пунктів. Інші суб'єкти прав на землі рекреаційного призначення сплачують земельний податок за ставкою, визначеною у ст. 9 зазначеного Закону.

Позаяк Земельний кодекс 1992 року не передбачав приватної власності на землі рекреаційного призначення, ст. 9 Закону “Про плату за землю” встановлює ставку земельного податку лише для тимчасового рекреаційного землекористування. Ставка земельного податку для власників земель рекреаційного призначення законодавством не визначена, а тому можна зробити висновок, що власники земель рекреаційного призначення звільняються від сплати земельного податку за ці землі до того часу, поки не будуть внесені зміни до Закону "Про плату за землю". В особливому порядку здійснюється грошова оцінка земель рекреаційного призначення. Визначення розміру шкоди, заподіяної забрудненням і засміченням земель рекреаційного призначення також має специфіку¹.