Перестройка, кризисы и реформы начала 1990-х

Согласно ст. 185 Конституции РСФСР 1978 г. изменение и дополнение Конституции (Основного Закона) производит Съезд народных депутатов РФ законом, принятым большинством не менее 2/3 от общего числа избранных народных депутатов.

В соответствии с Законом РСФСР 16 октября 1990 года N 241-1 решение референдума требовало большинства избирателей.

12 декабря 1993 года состоялось всероссийское голосование по проекту конституции и одновременное избрание Государственной Думы.

За проект конституции проголосовало 58,42% из принявших участие в референдума 54,79% избирателей.

25 декабря 1993 в Российской газете Конституция Российской Федерации была официально опубликована и с этого дня вступила в силу

Комментарий:

То, что происходило в последующие месяцы, также мало укладывается в юридические рамки и это касается в т. ч. процедуры принятия Конституции 1993 года. Дело в том, что Конституцию в соответствии с действовавшим на тот момент порядком нельзя было принимать на референдуме. Но допустим, эту норму можно было обойти, мотивировав необходимостью непосредственной реализации учредительной власти народа прямым обращением к народному суверенитету. Но если говорить о юридическом оформлении процедуры выражения народной власти, то она предполагала соблюдение процедуры проведения референдума в соответствии с действовавшим на тот момент законодательством о референдуме. А действовавший на тот момент закон РСФСР 16 октября 1990 № 241-1 предусматривал, что для того, чтобы решение на референдуме было принято, необходимо, чтобы за него проголосовало более 50% от общего количества зарегистрированных участников референдума. Тогда общество отнюдь не было политически единым, оно не настолько было консолидировано в т. ч. поддержки позиции президента и в отношении президентского проекта Конституции. И было понятно, что это требование закона о проведении референдума скорее всего не удастся. Для того, чтобы обойти эту норму было объявлено, что Конституция принимается всенародным голосованием, а процедура всенародного голосования отличается от процедуры референдума тем, что состоявшимся такое голосование будет при условии, если в нем примет участие больше 50% избирателей, а решение будет принято, если больше 50% принявших участие в голосовании проголосуют за предложенный проект Конституции. Именно поэтому наша Конституция не принята на референдуме – она принята всенародным голосованием.

Это всенародное голосование было организовано 12 декабря 1993 года. Положение о всенародном голосовании было утверждено Указом Президента и вместе с голосованием по проекту Конституции проходили выборы в первый состав Государственной думы Федерального собрания. Фактически это было избрание органа, который к тому моменту юридически не существовал. Конституция еще не вступила в силу, она существовала еще только как проект, еще предполагалось голосование по этому проекту, а уже было организовано избрание органа, предусмотренного этой Конституцией. Это юридическая странность. Результаты: приняли участие в референдуме 54 % лиц, из них 58% проголосовали за проект Конституции. Насколько все было правильно: некоторые успели проголосовать в нескольких регионах, эти 58% ненастоящие, тем не менее было признано, что всенародное голосование состоялось. Политически можно говорить, что все обстоятельства, связанные с механизмом принятия Конституции, значения не имеют , поскольку скоро Конституция не встретила сопротивления ни со стороны граждан, ни со стороны гос. органом. Вопрос соблюдения процедуры остается вопросом философским, но не вопросом практической проблематики.

В целом советская система государственной власти, советское устройство государства, советская власть как таковая была российским изобретением и в качестве такового распространялась по миру, она была предметом заимствования зарубежных государств. В этом отношении то, что имело место в РФ, было предметом особенного оригинального. То, что мы имеем в нашем конституционном устройстве начиная с 1991-1993 года – это как раз вовсе не оригинальные вещи, это те принципы, те нормы, те институты, которые характерны для конституционного права многих зарубежных государств. Нельзя сказать, что Конституция РФ скопирована с какой-то конкретной конституции, в этом отношении в ней есть черты немножко американской, немножко немецкой, немножко французской конституций, но в части самого содержания тех принципов и особенностей тех институтов, которые были установлены в 1993 году в Конституции РФ они главным образом были заимствованы, может быть в какой-то части были скорректированы под российские условия, но в целом они представляли собой заимствование зарубежного опыта, поэтому для нас сегодня важно изучать конституционное право в сравнительной перспективе, потому что мы выявляем содержание принципов, институтов в том виде, в котором они существуют там, где они первоначально появились и откуда они были заимствованы.

Правопреемство в отношении РСФСР

Есть еще вопрос внутреннего правопреемства. Внутреннее правопреемство – это вопрос конституционного права, поскольку в части перехода от старого государственного устройства к новому предполагается сохранение определенных государственных институтов. В первую очередь наиболее важно сохранение тех правовых актов, которые были изданы до Конституции 1993 года.

В заключительных и переходных положениях говориться о судьбе государственных органов, которые были сформированы до Конституции и тех правовых актов, которые были изданы до Конституции.

То, что касается государственных органов – по сути это имело отношение только к Президенту РФ. Президент был избран в 1991 году, но по конституции 1993 года он приобрел все те полномочия, которые предполагались в соответствии с положениями новой Конституции.

Другие государственные органы – конечно, некоторые государственные органы сохранили свой статус (например, многие министерства), но это не касалось высших органов государственной власти кроме судов. Суды сохранили свой статус и в частности КС, деятельность которого была приостановлена 7 октября 1993 года, продолжил свою деятельность в 1994 году уже в соответствии с новыми полномочиями, функциями, но и в соответствии с новым законом, изданным 21 июля 1994 года.

Что касается правовых актов, то было установлена общая норма о том, что все акты СССР и РСФСР сохраняют свою силу на территории РФ в той части, в которой они не противоречат Конституции РФ и законам, изданным после 1993 года. Вопрос, естественно, остается – насколько применимы, совместимы многие акты, изданные до Конституции, с новой правовой системой, с новыми конституционными принципами. Поскольку здесь требуется некий компромисс, в т. ч. между необходимостью установить новую правовую систему и необходимостью постоянного регулирования общественных отношений, по сути дела было избрано наименьшее зло – сохраняют силу все акты до тех пор, пока они не будут заменены новыми.

Действие в части, не противоречащей Конституции и новому законодательству – это касается именно содержания, а не процедуры принятия. По Конституции СССР не требовалось, например, обязательного опубликования нормативных актов, но попытки уже позднее оспаривать действие актов СССР на том основании, что они не соответствуют Конституции РФ на том основании, что они не были опубликованы надлежащим образом, успеха не имели. Общая правовая позиция, которой следуют все суды предполагает, что если нормативно-правовой акт по содержанию не противоречит Конституции или новым нормативным актам, то он сохраняет свою силу и продолжает действовать.

Это сохранение силы прежних нормативных актов подчеркивает определенную взаимосвязь, определенное правопреемство между прежним государством и новым государством. Конечно, в отношении актов СССР это касается не только РСФСР, но всех союзных республик: если в международном правопреемстве мы заняли место СССР, то в части действия правовых актов каждая из бывших союзных республик может признавать частью своего права законодательство бывшего Советского Союза. Это касается в т. ч. международных договоров, которыми был связан Советский Союз – многие бывшие союзные республики посчитали, что в этой части ратификационные законы о ратификации в частности Пактов 1966 года о правах человека продолжают связывать все бывшие республики, т. е. являются частью того права, которое было унаследовано от Советского Союза.

Подводя общий итог можно сказать, что в отношении СССР Российская Федерация является одним из государств-правопреемников, основным правопреемником, и при этом Российская Федерация является государством-продолжателем РСФСР, т. е. одной из 15 союзных республик (в той части, в которой предполагается сохранение той же самой государственности, тех же самых государственных институтов и по сути дела всех тех правовых актов, которые действовали в РСФСР – они уже никого, кроме Российской Федерации, не связывают). В этом отношении мы можем сегодня говорить о том, что мы живем в государстве, которое было создано как юридический субъект в 1918 году и продолжает существовать по сей день.

То, что касается вопроса об особенностях конституционного развития РФ, нужно сказать об особенностях конституционного развития после 1993 года.

Сама Конституция предполагала установление новых принципов, совершенно новой системы государственных органов и в этой части она требовала изменения всего устройства государства, но это устройство государство не могло быть изменено в одночасье и изменения, которые требовались для того, чтобы воплотить конституционные принципы, нормы, довольно сильно затянулись во времени и некоторые изменения по воплощению конституционных принципов продолжаются до сих пор.

Собственно, принято говорить о некоторых направлениях реформ в РФ. Например, много говорилось и продолжает говориться о судебной реформе. Советские суды организованы на иных началах и принципах, нежели этого требует действующая Конституция. Соответственно судебная реформа предполагает установление новой системы судов, новых условий и правил их деятельности.

Нужно сказать, что в процессе развития конституционных положений применительно к каждой реформе можно выявлять определенные этапы развития.

Судебная реформа на первом этапе предполагала закрепление максимальной независимости судей и эта максимальная независимость в итоге на практике обернулась не только положительными последствиями. В определенных ситуациях приходится констатировать суды воспользовались этой независимостью, чтобы творить произвол, чтобы издавать неправосудные акты и примерно через 7-8 лет началась судебная контрреформа, а на самом деле продолжение судебной реформы, связанное с выбором правильной степени независимости судов с учетом тех традиций и особенностей, которые сложились именно в нашей стране. В 2001-2002 году была создана система дисциплинарной ответственности судей – то, без чего российская судебная система существовать не может. были созданы органы судейского сообщества, новая система контроля за судебными кадрами. В целом это было новым этапом развития судебной реформы.

Примерно такой же характер носило реформа местного самоуправления. С 1993 года было принято как минимум три глобальных изменения в правовых условиях функционирования местного самоуправления – 1995, 1999, 2003 году. Эти реформы местного самоуправления потребовали очень существенных изменений в структуре органов местного самоуправления, механизмов осуществления местного самоуправления.

Очередным направлением (уже в 2000-х годах) стала административная реформа. С административной реформой все оказалось несколько сложнее, чем с другими реформами, потому что она потребовала изменения принципиальных основ деятельности исполнительной власти, а исполнительная власть по разным причинам довольно трудно поддается реформированию. Сам факт того, что государство решилось начинать административную реформу почти через 10 лет, после принятия Конституции уже показывало сложность этой задачи. Многие конституционные принципы не воплощены в административном законодательстве и практике его применения до сих пор. В этом отношении административная реформа еще только имеет своей будущей целью воплотить все те принципы, которые Конституция заложила (несмотря на то, что формально административная реформа закончилась в 2010 году).

Можно говорить о реформировании избирательного законодательства. С 1993 года оно пережило как минимум 5 глобальных реформ, настолько радикальных, что менялись не только какие-то детали организации выборов, но и менялись многие принципы подготовки и проведения выборов.

Конституция предполагала настолько радикальное реформирование всей правовой и государственной системы, что эта задача, которая естественно не могла быть выполнена в течении нескольких лет и видимо она не может быть выполнена даже в течении нескольких десятилетий. Это вопрос, который будет стоять на повестке еще много лет и это постоянное продолжение реформ – это, по сути дела, попытки наконец воплотить в жизнь те принципы, которые Конституцией заложены.

При этом некоторые вещи настолько с трудом поддаются изменению, что невольно задумываешься, насколько возможно изменение сейчас, насколько возможно изменение сознания тех людей, которые получили юридическое образование в Советском Союзе и которые мыслят теми категориями, принципами и понятиями. Например, конституционный контроль – да, КС создали, он действует. Но вопрос на сколько суды готовы следовать решении КС, насколько суды рассматривать решения КС как их связывающие. КС пока окончательно не укоренился в правовой системе РФ.

1 Сегодня некоторые указы Президиума ВС СССР продолжают действовать