4.2. Регламентация делопроизводства в законодательных актах второй четверти – конца XVIII века

Зародившееся в ходе реформ Петра I коллежское делопроизводство продолжало медленно развиваться и после его смерти в 1725 году. В деятельности Сената стали заметны кризисные явления, вызванные ростом бюрократизации аппарата. Эта же тенденция проявлялась и в организации дел в коллегиях и местных органах власти. С другой стороны, преемники Петра I уже уделяли вопросам реформирования государственного управления, в том числе и принципам ведения делопроизводства, гораздо меньше внимания, чем первый российский император, о чем свидетельствует то, что большинство указов, касающихся данной проблемы после смерти Петра I, издавались уже не от лица царя, а от имени Сената, с другой стороны, высший законосовещательный орган страны постепенно утрачивал былые полномочия, постепенно становясь органом, ведавшим надзором за центральными и местными учреждениями.

Также “…серьезным недостатком государственного аппарата, обнаружившем себя еще при Петре I, была чрезвычайная перегруженность Сената. Дела решались медленно, подолгу лежали без движения, а иногда и терялись…”. Недостаточная оперативность Сената как органа, руководившего деятельностью коллегий и местных органов власти, послужила причиной для изменения его властных полномочий. “Кризис исполнительной власти при нарастании проблем управления империей …послужил причиной образования нового высшего правительственного органа – Верховного Тайного Совета”, к которому с 1729 года переходят также такие полномочия Сената, как решение всех серьезных внешнеполитических дел, право назначать высших должностных лиц. Сенат перестал быть высшей апелляционной инстанцией, сенатские приговоры подлежали утверждению Верховным тайным советом. Из ведения Сената были изъяты Военная, Адмиралтейская коллегии, Коллегия иностранных дел, а также восстановленная в 1727 году Ревизион-коллегия. Сенат лишился части ассигнований на свой штат, его название было изменено с “Правительствующий” на “Высший”. При императрице Анне Иоанновне, пришедшей к власти в 1730 году, аналогичным Верховному тайному совету был Кабинет Ее Императорского Величества, также подчинивший Сенат своей власти.

Основным документом, регламентирующим делопроизводство в Сенате, в указанный период продолжал оставаться указ Петра I “О должности Сената”, данный им 27 апреля 1722 года, в котором в подробностях устанавливался порядок ведения дел и принципы устройства Сената. Со второй четверти XVIII века появляются и новые законодательные акты, в которых отразились указанные выше проблемы. К ним можно отнести, например, сенатский “Указ о порядке записывания в Сенате входящих бумаг, о даче в Экспедицию копий с журналами, о подписывании под сочиняемыми из дела выписками приличных указов и о скреплении Секретарями оных выписок” от 11 января 1737 года.

Данным указом закреплялась журнальная форма регистрации входящих документов, широко распространившаяся в рассматриваемое время и существующая и на сегодняшний день.

Следующий пункт указа был посвящен копиям документов, составляемых на основе этих журналов для последующего их решения. Копии подписывались секретарем. На основе выписок составлялись сенатские указы, которые направлялись в соответствующие учреждения, а выписки оставались в качестве справочных документов. Секретарь скреплял выписку по листам в целях гарантии сохранности документа и подписывал ее. Каждому секретарю предписывалось составлять по своей экспедиции реестр нерешенных дел и в назначенный день докладывать о них на заседаниях Сената, что свидетельствует о дальнейшей формализации коллежского делопроизводства.

Новая сторона в развитии делопроизводства - коллегиям и канцеляриям, не зависящим от Сената, предлагалось изготовлять документы и их образцы, направляемые в губернии и провинции, типографским способом. Предложение печатать в типографии формы документов, то есть образцов, по которым они составлялись, говорит о широком распространении указанных в данном законодательном акте видов документов, а также о том, что уже предпринимались попытки их унификации.

Сенат посылал подчиненным ему канцеляриям и конторам законы, указы, повеления, указания, получая от них рапорты и доношения. Подчиненные Коллегиям Конторы в прочие Коллегии и Канцелярии посылали промемории (форма письменных сношений равных по рангу учреждений), которые от них в тех Коллегиях, ссылаясь на указы Его Императорского Величества, не принимали, так как они им не подчинены.

Сенат, изучив суть вопроса, приказал всем коллегиям и канцеляриям, находившимся под сенатской дирекцией, посылать в конторы, канцелярии и приказы, подчиненные коллегиям и канцеляриям, неподконтрольным Сенату, указы, а от тех принимать доношения.

Такого рода “ведомственные споры” были нередки и, несомненно, тормозили прохождение документов и решение поставленных задач, а часто делали невозможным отправление тех или иных дел. Причиной этого была недостаточная регламентация отношений между государственными учреждениями. Сенат по мере своих возможностей пытался восполнить эти пробелы в законодательстве, однако его работу тормозили проблемы, связанные со скоплением нерешенных дел.

Данный вопрос всегда остро стоял перед Сенатом. Несмотря на попытки унификации документов, получаемых Сенатом с мест и отправляемых им на места, количество нерешенных дел росло.

В 1741 году в результате дворцового переворота к власти приходит дочь Петра I Елизавета, провозгласившая свое правление продолжением реализации идей своего отца. В результате Сенат вновь обретает большую часть своих прежних полномочий. Однако восстановление Сената на прежних основаниях было сделано без учета изменений в системе управления, усложнения жизни государства.

Сенат пытался распространить давно укоренившуюся в нем и уже имеющую свою традицию практику ведения журналов на другие учреждения и привести практику ведения журнальных записей к единой форме. Для этого на основе принципа ведения журнальных записей в Сенате был выработан единый образец.

В указе также была приведена форма журнала, в которой вначале отмечалась дата, далее шли чин и фамилии присутствовавших, время их прибытия на заседание. После следовало краткое изложение указа, который слушался в присутствии – отмечалась дата издания указа, откуда он был прислан, решение, которое было принято. По такой же схеме писался образец рассмотрения промемории, доношения, челобитья. В двух других графах указывались дата подписания протоколов и когда указы с решением посылались обратно. В конце следовали подпись журнала, дата подписания, а также время окончания заседания и список неприсутствовавших лиц.

Попытки формализации – характерная черта делопроизводства XVIII века, и, хотя Сенат постепенно утрачивает свое значение как высший законодательный орган, он продолжает играть роль важного учреждения, ведавшего законодательным регулированием коллежского делопроизводства.

Взаимодействие высших, центральных и местных учреждений. Важной стороной деятельности Сената как высшего органа надзора было его взаимодействие с центральными и местными органами власти и управления, и, хотя роль Сената в управлении государством постепенно уменьшалась, он продолжал играть важную роль в системе органов власти страны. В 1741 году за Сенатом оставались вопросы управления государственным аппаратом, финансами, кредитом, торговлей; он назначал воевод, был высшим судебным органом. Ключевую роль в организации решения этих вопросов играла переписка Сената с коллегиями, представителями местной администрации – губернаторами и воеводами, осуществляя ее через канцелярии Сената и местных правлений. Сенат разрабатывал инструкции и наказы губернаторам, большое внимание уделял усовершенствованию переписки, направив ее на ускорение решения дел.

Местная власть подчинялась следующей иерархии: уездный (городовой) воевода был подотчетен провинциальному воеводе, тот – губернатору. Подчиненная сторона отправляла вышестоящей доношения и рапорты. Губернатор осуществлял переписку с центральными и высшими учреждениями. Наказ воеводам от 1728 года подробно регламентировал взаимодействие воеводы и других органов власти, в том числе организацию переписки между ними: “Во всех городах и уездах срок службы воеводы был с переменой в два года, после чего он должен был дать ответ перед Сенатом”. Обладая правом назначения и снятия воевод, Сенат тем самым получал возможность контролировать их деятельность.

Обязанности губернатора определялись императорскими наказами – инструкциями, в которых подробно декларировались его полномочия как представителя государственной власти на местах. Переписка с Сенатом играла не последнюю роль в деятельности губернаторов.

Большое распространение в переписке между Сенатом и местными учреждениями во второй половине XVIII века получают такие формы отчетности, как ведомости, формы которых разрабатывались в Сенате и органах высшей власти. Так, в Резолюции Кабинета Министров, последовавшей после доклада Сената, было “…велено из всех Коллегий, Канцелярий и Провинций собрать ведомости, сколько где челобитчиковых дел вступило и какая сумма по делу штрафов и пошлины взять довелось”. К ведомостям прилагались формы, разработанные Сенатом. В соответствии с этими разработками учреждения, подчиненные Сенату, посылали сведения о решенных и нерешенных делах, руководствуясь единой формой. Так, в форме ведомости указывались месяц и число нерешенного дела, его номер по порядку, далее “…по чьему доношению или челобитью и в какой сумме иску и то дело исследовано ль и за чем в указанное время не решено”, далее следовали сумма иска, а также какую сумму еще следует взыскать. Также необходимо было указать, “…какие ведомости в Сенат присланы и не присланы, о том реестр при сем должен сообщаться”. Другим примером ведения ведомостей по разработанной форме может служить Указ Сената о ежегодной присылке ведомостей в Сенат о посевах и урожае хлеба от 16 января 1766 года, в котором Сенат требовал “…об урожае хлеба и других продуктов во всех Провинциях и городах не позже Октября и Ноября месяцев ведомости присылать в Правительствующий Сенат”. В прилагаемой форме ведомости указывался уезд, вид посевов, объем посевов и урожая. Указывалось, что необходимо “…чтобы во всех местах те ведомости были одинаковы и ясны, а не так, как доныне происходило”.

Формализации подверглись и рапорты с доношениями – основные виды отчетности подчиненных учреждений. 20 декабря 1738 года Сенат издает указ о формах рапортам и доношениям, доставляемым в Правительствующий Сенат из Губернских и Провинциальных присутственных мест и из Канцелярий, Контор и Комиссий, не подчиненных Коллегиям, о докладах в Правительствующий Сенат из Коллегий и об указах, посылаемых из Сената и Коллегий в подведомственные места. В нем отмечалось, что из губерний согласно указу 1724 года должны поступать в Сенат только сведения, непосредственно касающиеся его компетенции (о начале войны, мора, замешательств или в ответ на сенатское распоряжение), а остальное – сообщать в соответствующие коллегии.

Далее сообщалось, что в нарушение вышеназванного указа изложенные правила не исполнялись, и такого распределения документов не происходило – в корреспонденции Сенату и коллегиям чинилось “умножение и затруднение напрасное”, а в “Сенатских делах помешательство и остановка”, Сенат приказывал послать в губернии и провинции формы рапортам и доношениям, а также, для большей ясности, дал им краткое определение.

В доношениях согласно указу нужно было писать о чем ”для известия или указа требовать будут”. Рапорт либо являлся подтверждением для Сената или коллегий о получении указов из этих инстанций, либо сообщал им о невозможности исполнить тот или иной указ за определенный ранее срок, либо – о его действительном исполнении.

Отмечалось, что в рапорте нельзя указывать обстоятельства других дел, а нужно писать только по одному вопросу кратко, извещая только об исполнении или неисполнении дела, а его обстоятельства писать на особом доношении по прилагаемой форме под первыми номером. Вводя эти правила, Сенат заботился об удобстве обработки информации, поступавшей в это учреждение: такая унификация документа позволяла быстрее изучить суть дела, излагаемого в документе, и сделать вывод о дальнейшем его использовании.

Кроме этого, в указе отмечалось, что дела, уже присланные в Сенат из губерний, но не касающиеся его полномочий, а относящиеся к ведению коллегий, должны будут отосланы в эти соответствующие учреждения. При этом в Сенате составлялся реестр этих документов.

Далее в указе приводились формы доношений и рапортов, указывался примерный адресат (“В Правительствующий Сенат. Канцелярия”), по которому впоследствии на местах должны были оформлять данный реквизит документа, далее, соответственно, в качестве примера шло наименование документа (“Доношение” или “Рапорт о получении указа”), после чего следовал образец того, что следует писать в тексте документа.

В форме доношения должны были отмечаться известие или ответ на сенатский указ. В нем могли содержаться обстоятельства только одного дела. Форма 2 – Рапорт о получении указа содержала сведения о том, что сенатский указ от такого-то числа и под таким-то номером был получен губернской или провинциальной канцелярией с указанием числа и года его получения. Рапорт также должен был информировать о получении только одного указа.

В ”рапорте, зачем по присланному указу из Сената исполнение на указанный срок невозможно учинить”, отмечалось, что “по присланному из Правительствующего Сената указу, от такого-то числа велено (писать, что делать определено) и на указанный срок оные исправить невозможно и при том написать, что делается и в какое время исправить можно, потом окончать числом и годом”. С помощью формы рапорта о неисполнении указа также принимались меры для быстрого прохождения по инстанциям документа – он должен быть кратко изложен, по одному указу, и содержать только обстоятельства, указанные в форме.

Следующая форма рапорта о действительном исполнении по присланному указу содержала изложение действий, предпринятых для исполнения сенатского указа, а также то, какая ведомость будет приложена к рапорту. Документ заканчивался числом и годом.

Однако принятие этих указов отнюдь не улучшило процесс прохождения и решения дел, вопросов, указанных в документе. ”Возникновение массы инстанций …неизбежно вызывало замедленное решение дел, нередко погребаемых в бумажной переписке. Прохождение бумаг по многочисленным инстанциям длилось месяцы, а иногда годы”. В губернских и провинциальных канцеляриях решение дел было затруднено большим количеством ненужных в переписке между высшими и центральными органами документов.

Указанная проблема может быть объяснена тем, что в этой переписке выразилось “…стремление центрального правительства как можно строже регламентировать службу областного управления… Губернатор или воевода чувствовал себя связанным этим отношением высших властей, которое ярче всего выражалось в мельчайшей отчетности, опутывавшей областное правление с ног до головы”. Местный администратор должен был посылать в центр различного рода сведения о различных сборах, проступках, делах общественной безопасности, судебных делах, оформляя их в виде донесений и отчетов.

Воеводы посылали губернаторам и в Сенат сведения различного характера (обычно о “…начатии какой войны, мора, какого замешательства и припадков”, то есть о чрезвычайных происшествиях), однако донести о том, что находилось в ведении коллегий или судебных властей, считалось недопустимым и наказуемым. В Указе Сената от 27 июня 1737 года “О непредоставлении в Сенат из Губерний и Провинций дел, до него не принадлежащим” приводились факты того, что “ …из Губернских и Воеводских Канцелярий в Сенат пишут о таких делах, которые принадлежат до Коллегий и настоящим в Сенатской Канцелярии чинится не малое затруднение”. Поэтому такие “проступки” карались немалыми штрафами.

Сенат устанавливал виды и формы ведомостей, а также сроки их исполнения, которые, учитывая количество документов, доставляемых в губернию, часто оказывались трудновыполнимыми или невыполнимыми совсем. “В 1732 году Архангелогородская губернская канцелярия доказала Сенату, что сроки, установленные для ее финансовой отчетности, не достаточно длинны и Сенат был вынужден с этим согласиться”.

Была установлена система постоянно повышающихся штрафов за нерапортование и за неисполнение в назначенный срок требований, изложенных в указах высшей власти. К примеру, в указе от 1755 года содержалось требование: “Ежели в Ревизион-Коллегию из Губерний, Провинций и городов счетов на положенные сроки присылать не станут, то Губернаторов и Воевод Штрафовать: за первый месяц 30 рублей, за другой 60, за третий 90, за четвертый 120 рублей, за пятый не штрафовать, а доносить Сенату”. Однако эта мера не привела к желаемому результату. Огромное количество доношений, рапортов и ведомостей губернских и провинциальных властей тормозили процесс решения дел в самом Сенате, вели к накоплению нерешенных дел.

Формализация основных документов, высокие штрафы за их неисполнение не привели к желаемому результату, и 4 июня 1775 года Сенат издал указ о присылке из губерний ведомостей в Сенат и другие присутственные места с означением, какого рода ведомости до какого места принадлежат.

В этом указе сообщалось, что “Правительствующий Сенат усмотря, что некоторые Присутственные места требуют из городов излишки ведомостей, приказал всем городам прилагать в Сенатские рапорты какие именные они имеют ведомости, куда и о чем посылают и в какие сроки”.

Далее приводилось около 1700 рапортов, которые готовила на указанный момент времени городская канцелярия. Были перечислены ненужные ведомости (такие, например, как “О приходе и наличности денежной казны месячной в Сенат” или “О штатских доходах в Штатс-контору”, всего около 50 видов различных ведомостей), перечислялись также оставленные в переписке ведомости.

В результате проведения изложенных мер “…было отменено 16 донесений в Сенат, 1 – генерал-прокурору, 31 – в Камер-коллегию, 8 – в Штатс-контору, 13 – в комиссариат, 1 – в экономическое правление, 2 – в Юстиц-коллегию, 4 – в Ревизион-коллегию, 12 – в другие коллегии. Осталось 43 донесения: 12 – в Сенат, 6 – в Камер-коллегию, 5 – в Главный кригс-комиссариат” Новые донесения могли вводиться лишь с разрешения Сената.

Однако эта мера была половинчатой и не решила главной проблемы – организации быстрого прохождения и решения дел. Требовалось разграничить функции губернатора и воеводы, передать часть их полномочий другим учреждениям, а также более полно регламентировать ведение переписки между высшими, центральными и местными органами власти. Попытки ее решения в дальнейшем отразились в принятом 7 ноября 1775 года Учреждении для управления губерний всероссийских, которые подняли на новую ступень развития систему высшей власти, определив ее административные функции – от финансовых до судебных и существенно изменив взаимоотношение между собой местных, центральных и высших властей. Однако Учреждения для управления губерний, особо четко и полно регламентируя устройство новых органов местной власти, практически нигде не затронули вопросы, касающиеся делопроизводства новообразуемых органов и поэтому не могут рассматриваться как законодательный акт, регламентирующий делопроизводство.

Согласно “Указу о подаче из Коллегий, Канцелярий, Контор и Комиссий о делах, коих сами решить не могут, в Сенат доношений, с прописанием своих мнений“ следует, что в Сенат из центральных учреждений поступали документы, решение которых в канцеляриях было невозможно по какой-либо причине.

Такие документы, “учиня выписку или доношение”, в которых следовало писать “все обстоятельство того дела пунктами”, поступали в Сенат, на заседание которого приходил Президент коллегии с членами присутствия. В документе-выписке или доношении отмечались мнения членов коллегии, вступивших в противоречие по данному вопросу или противоречивый указ, с которым связана проблема. Секретарь коллегии зачитывал на заседании Сената суть дела и обстоятельства, почему оно не может быть решено в коллегии. Если Сенат решал это дело путем подписания сенаторами протокола, то указ предписывал его “…оставить в Сенате, а с делом сообщить с журнала или протокола копию, закрепя в Сенате выписку или доношение”. Для разрешения такого рода вопросов Сенат устанавливал для каждой коллегии приемное время, когда приходить для обсуждения и решения данных дел.

Другим указом, касающимся решения проблем коллегий, был указ Елизаветы о нетребовании в Сенат из коллегий и других присутственных мест нерешенных дел на рассмотрение, запретивший Сенату принимать от данных учреждений дела, которые еще не были исполнены, и подать императрице “ведомость, какие нерешенные дела, как и по каким определениям из которых мест взяты и что по ним учинено”. Сенату предлагалось отослать нерешенные дела обратно для дальнейшего их решения.

Проблема нерешенных дел на протяжении второй четверти – конца XVIII века была одной из самых остро стоящих перед высшей властью. Так, указ Анны Иоанновны “О немедленном и окончательном вершении дел прошлых лет” был весьма характерным для данного периода. В нем приказывалось “…из всех мест сколько от 1730 года нерешенных челобитчиковых дел осталось”.

Проблема исполнения указов отразилась и в сенатском законодательстве. К примеру, в Указе Сената “О присылке в Сенат из Коллегий, Канцелярий и Контор ежемесячных ведомостей об исполняемых и неисполняемых указах”, в котором Сенат ставил в вину центральным учреждениям неисполнение дел в указанные им сроки, отсутствие многих требуемых Сенатом ведомостей, а также неправильное оформление рапортов (коллегии указывали в них только факт получения неопределенного указа) и то, что “…о получении указов рапорты бывают весьма медленно”. Сенат приказывал: “В надлежащие места послать указы с таким подтверждением, чтобы присланные из Правительствующего Сената указам исполнение чинили, и на оные, как о получении, так и об исполнении рапортовали по силе Генерального регламента и указов непременно… и при том ответствовать по каким указам и на какое время исполнение невозможно, и на то время, пока ответы поданы будут Обер-Секретарям и Секретарям дачу денежного жалования удержать”, что указывает на широкое распространение данной проблемы.

В этом же указе Сенат отдельной строкой требовал “…подтвердить, чтоб все Коллегии и Конторы между собой, а также Губернаторы и Воеводы многие ответы чинили во всем по Генеральному Регламенту под опасением тяжкого штрафа”, что наглядно свидетельствует об общем снижении уровня ведения делопроизводства в учреждениях ( за исключением Сената) в послепетровское время, бороться с которым можно было только экономическими методами, то есть введением высоких штрафов.

Исходя из изложенного можно сделать вывод, что взаимодействие Сената с центральными и местными органами власти было тесным и заключалось в ведении переписки, чему были посвящены многие законодательные акты второй четверти – конца XVIII века. Хотя после смерти Петра I значение Сената, как органа, руководящего местными и центральными органами власти, уменьшается, все же нельзя говорить о прекращении их взаимодействия на указанный период.

Наоборот, количество документов, подчас ненужных, в переписке между ними только увеличивается. И хотя Сенат старается регламентировать это взаимоотношение в своих законодательных актах, ускорить ведение дел путем формализации доношений, рапортов и ведомостей, в которых должна излагаться суть одного вопроса, Сенат испытывает трудности в процессе решения дел, связанных с местными и центральными органами власти.

Несмотря на изложенные затруднения, Сенат на протяжении второй четверти–конца XVIII века оставался основным учреждением, регламентировавшим делопроизводство, о чем свидетельствуют издаваемые им многочисленные законодательные акты, посвященные данному вопросу.