1petrov_n_titkov_a_vlast_biznes_obshchestvo_v_regionakh_nepra

В этом регионы не уникальны. Увлечение сырьевым ростом доходит до того, что даже в муниципальной программе Орска фигурирует добыча природных ресурсов.

Несмотря на то что сырьевой рост теоретически осуждается чуть ли не в каждом документе, и областные, и корпоративные стратегии делают на него решающую ставку. Ситуация напоминает некий психологический комплекс, при котором извлечение природных ресурсов постыдно, табуируется, но является неотъемлемой частью хозяйственной жизни региона.

Наиболее «ресурсно-ориентированной» была первая версия стратегии Иркутской области, которая по сути представляла собой каталог инвестпроектов тяжелоиндустриальной направленности. В новой версии стратегии подобный сценарий дан как «инерционный». В ней прямо говорится, что и при инерционном сценарии область будет развиваться без особых проблем, но и без прорывов, плавно отходя на периферию и российской экономики, и Азиатско-Тихоокеанского региона. Помимо инерционного сценария предложено две альтернативы: «Новая индустриализация», предполагающая инвестиции в переработку полезных ископаемых, добываемых в регионе, и «Капитализация Байкала», построенная на устойчивом развитии и эксплуатации уникальных ресурсов озера.

Астраханская область ставит целью диверсификацию экономики, но дальше постулирует укрепление нефтегазового сектора и т. д.

Интересен случай Мурманской области, которая не записала освоение Штокмановского и Приразломного месторождений своим приоритетом только потому, что стратегия была написана в 2001 г. (в дальнейшем она незначительно обновлялась), а мода на освоение полярного шельфа актуализировалась несколькими годами позже. С другой стороны, учитывается высокая зависимость экономики области от колебаний производимых в регионе ресурсов — апатитов, но прежде всего цветных металлов. Несмотря на отсутствие нефтяных проектов, во всей стратегии развития чувствуется явный «ресурсный перекос», идея развития заключается в наращивании уже имеющихся производств и добычи (минеральные ресурсы, рыба, лес, увеличение перевалки нефти). Из инфраструктурных приоритетов указывается только возрождение эффективного функционирования Северного морского пути.

ВАстраханской области справедливо учитывается, что какую бы хозяйственную активность ни вести (добывать углеводороды, заниматься бахчеводством или рыбным промыслом), все равно разные контрагенты вынуждены конкурировать за один и тот же ресурс — воду, что вызывает противоречия и делает особенно сложным сбалансированное стратегическое развитие области. В качестве попытки решить эту дилемму предлагается сценарий разработки «нового ресурсного портфеля», предполагающий качественное изменение государственного управления, привлечение инвестиций и мобильной высококвалифицированной рабочей силы. Но он же кажется наименее адекватным действительности.

Втех случаях, где нам были доступны стратегии муниципалитетов, мы смогли проанализировать, как увязываются областные

имуниципальные стратегии. В большинстве случаев соответствие присутствует, но есть и принципиальные моменты. Например, в Оренбургской области программа развития Орска была принята

иодобрена на уровне регионального правительства, однако для ее реализации существует ряд политических барьеров, таких как нежелание руководства Новотроицка агломерироваться или нежелание оренбургского руководства давать больше полномочий горо- ду-конкуренту (Орск претендует на статус центра восточного Оренбуржья).

ВИркутской области в обеих версиях стратегии отдельным приоритетом развития упоминается создание агломерации Иркутск — Ангарск — Шелехов. Однако в городской стратегии мы не находим упоминания о ней. Такое несовпадение говорит не об ошибке, а о политической борьбе, стоящей за этим проектом. Впрочем, вся стратегия Иркутской области сильно политизирована. Из-за того, что документ разрабатывался перед референдумом об объединении с Усть-Ордынским АО, немалая его часть отведена обоснованию объединения. Везде указывается, что успеха область сможет достигнуть, только объединившись.

ВОренбуржье на уровне области увязка интересов региона и корпораций существует, на уровне городов она меньше. Например, Орск хочет развивать транспорт и диверсифицировать экономику, в то время как все основные инвестиционные проекты направлены на увеличение мощностей уже имеющихся производств. Несмотря на очевидное несовпадение интересов, отрадно, что в программе

развития Орска отдельным разделом помещен анализ стратегий развития крупнейших предприятий.

В Мурманской области также весьма много внимания уделено интересам крупнейших корпораций, представленных в регионе. В стратегии постулируется целый ряд мер, направленных на повышение разведки и добычи ископаемых.

Как правило, стратегические документы предлагают несколько сценариев развития — «инерционный», «оптимистический» и гораздо реже «пессимистический». За основу почти всегда берется «оптимистический», и в этом, кажется, достаточно серьезная ошибка разработчиков. В редких случаях предлагается смешанный вариант — «инерционный» с элементами «оптимистического». С одной стороны, замысел понятен — он описывается простой формулой «чем больше попросишь, тем больше получишь». С другой стороны, вместо анализа и решения проблем дается некая иллюзия светлого будущего.

Корпоративные

стратегии

Корпоративные стратегии отличаются от региональных не только по жанру, но и по многим качественным характеристикам. Разумеется, у этих двух видов стратегий различные объекты планирования. Корпоративные стратегии представляют собой план развития межрегиональной структуры в рамках одного производственного процесса (впрочем, в случае многих холдингов вроде «Базового элемента» или «Альфа-Групп» структура не ограничивается одной отраслью), региональные — план развития территориальной соци- ально-экономической системы.

Если вынести жанровые отличия за скобки, окажется, что биз- нес-стратегии отличаются не только по своей сути, но и по эффективности. Можно с уверенностью говорить, что бизнес-стратегии лучше продуманы и скорее ориентированы на результат. Это наблюдение может быть объяснено тем, что цели корпоративной стратегии (максимизация преимуществ, прибыли и условий для ее получения) проще достижимы, нежели абстрактно гуманитарная цель «повышения качества жизни населения», заложенная в региональные стратегические документы. В итоге получается, что 80% за-

явленных в корпоративной стратегии проектов и задач действительно выполняется.

Еще одним отличием является то, что большой бизнес вовсе не обязательно должен иметь оптимистическую стратегию развития. Для регионов же это стало рутинной необходимостью для участия в конкурсах на гранты или строительство инфраструктурных объектов. Из-за этого среди корпоративных стратегий мы находим разнообразие типов поведения в регионе.

Условно типы поведения можно охарактеризовать как «активное инвестирование», т. е. вложение серьезных инвестиций в регион, «умеренное расширение», т. е. расширение уже имеющихся мощностей, «поддержание деятельности» и «уход из региона». В рассмотренных нами регионах, как правило, первый тип стратегии могут позволить себе только один или два игрока, остальные же за-

няты поддержанием собственных объектов.

В Мурманской области доминирующим игроком, собирающимся активно инвестировать сейчас и в ближайшей перспективе, является «Газпром» с проектами освоения Штокмановского и Приразломного месторождений, а также с созданием сопутствующих производств. Кроме того, заметна «Фосагро» с масштабными планами строительства глиноземного завода. Крупнейшая компания региона Кольская ГМК относительно неактивна — в ее планах достройка рудника «Северный-Глубокий» и реконструкция основных активов. В режиме «умеренного расширения» планируют развиваться РУСАЛ (привязанный к строительству АЭС план строительства второй очереди КАЗа) и «Росатом» (строительство вто-

рого энергоблока Кировской АЭС). «Северсталь» неактивна.

В Астраханской области из двух бизнес-групп ни одна не собирается активно инвестировать в регион. У «Газпрома» планы достаточно скромные: небольшое увеличение добычи (в год по 10—11 скважин), реконструкция установки первичной перегонки конденсата, строительство установок гидроочистки бензиновой фракции, изомеризации и новых складов нефтепродуктов и сжиженных углеводородных газов и т. д. Объем инвестиций не превышает 80 млн долл.

ЛУКОЙЛ до недавнего времени имел куда более масштабные планы, оказавшиеся, впрочем, куда менее реалистичными. В 2005 г. был анонсирован проект Каспийского газохимического комплекса

с общим объемом инвестиций около 3,4 млрд долл., однако позже оказалось, что комплекс будет расположен не в Астрахани, а в Ставропольском крае или в Калмыкии, а возможно, в Дагестане. Ясности с этим проектом нет до сих пор.

В Оренбургской области активно расширяться планируют сразу несколько бизнес-групп. Среди них «Газпром» (наращивание мощности российско-казахстанского совместного предприятия, создание завода по производству полиэтилена и полипропилена и завода полиэтиленовых труб), «Русснефть» с реконструкцией «Орскнефтеоргсинтеза» (в компании это называют основным приоритетом развития, однако перспективы самой «Русснефти» далеко не ясны).

В режиме «умеренного расширения» планируют свои действия «Металлоинвест» и УГМК. Компания Алишера Усманова собирается заняться модернизацией электросталеплавильного, листопрокатного комплексов, доменного цеха, а также собирается построить кислородно-конвертерный цех. УГМК планирует реконструкцию Гайского ГОКа (объем инвестиций — 120 млн долл).

Впрочем, не всегда корпоративные стратегии реализуются так,

как они задуманы. В последнее время региональные администрации ‘ обладают все большим числом инструментов для давления на бизнес.

Примечателен пример с «Русской медной группой» (РМК). В сентябре 2007 г. губернатор Чернышев отказал РМК в строительстве цинкового завода на территории Орска. В мае 2007 г. в строительстве завода отказали власти Орска и предложили перенести строительство в Гайский район. РМК отказалась, после чего и эта возможность исчезла. РМК обратилась к губернатору, который также отказал. Принятое решение сыграло на руку Искандеру Махмудову (УГМК), для которого РМК — прямой конкурент.

Иркутская область со своим огромным потенциалом в ближайшее время может стать площадкой для серьезного расширения многих бизнес-групп. Имеются в виду прежде всего объединенная компания РУСАЛ с уже начавшимся строительством Тайшетского алюминиевого завода (бюджет проекта 2,5 млрд долл) и реконструкцией уже имеющихся мощностей, «Газпром» с освоением Ковыктинского месторождения (однако планы могут так и не реализоваться из-за неясного положения с продажей лицензии ТНК-BP), «Роснефть» с разработкой Верхней Чоны. Но все эти проекты пока достаточно далеки от реализации. В эту же группу можно включить

2. Власть

У с т р о й с т в о в л а с т и

Выводы. За последние годы система организации власти в регионах устоялась и унифицировалась. Все еще занимающий доминантное положение в ней губернатор, который часто выступает и как глава правительства, вместо контрольного пакета акций стал скорее обладать блокирующим. С внедрением в 2005 г. системы назначения и особенно со сложившимися в 2007—2008 гг. сдвигами в пользу «варягов» — внешних по отношению к региональным политическим элитам — фигура губернатора все более превращается из полноправного главы корпорации в старшего наемного менеджера. Губернатор выступает сейчас больше как глава исполнительной власти, а не как глава региона в целом. В национальных республиках это пока не так — в силу традиций, менталитета, сохранности старых лидеров, меньшей доли варягов среди новоназначенных.

Главный результат последних лет — переход от моноцентричной модели организации власти к более сложной полицентричной (с условной системой сдержек и противовесов, отражающей и региональный, и федеральный балансы сил) и взламывание прежде весьма замкнутой, окуклившейся региональной политии спущенными из Центра вертикалями. При этом уменьшение самостоятельности и самовластия губернаторов на региональном уровне сопровождалось (и отчасти ком-

пенсировалось) более жестким их контролем над муниципальным уровнем и прежде всего над мэрами региональных центров.

Заметное усиление монопольной партийной («Единая Россия») составляющей если и напоминает советскую модель, то скорее армейскую, чем административную, причем более близкую к Красной армии

скомандирами и комиссарами, чем к более позднему варианту единоначалия. При этом имели место и элементы институционализации

сусилением роли законодательных собраний, где ЕР в подавляющем большинстве случаев играет доминирующую роль.

Общее устройство власти в регионах достаточно единообразно, но не унифицировано. Конфигурации и представительной, и исполнительной власти отличаются друг от друга, но лишь деталями. При этом вариативность устройства максимальна в муниципальной власти, средняя в региональной представительной власти и минимальна в региональной исполнительной власти.

Схемы устройства региональной исполнительной власти (табл. 1.4) весьма разнообразны и переменчивы. За всеми перипетиями в них практически невозможно уследить: от администраций — к правительствам, от комитетов и департаментов — к министерствам и т. д. Поначалу некоторым унифицирующим элементом служила начатая в 2004 г. административная реформа, запущенная вскоре после этого и на региональном уровне, но после ее существенной ревизии на федеральном уровне процесс преобразования региональной власти из многовекторного стал разновекторным. Система организации феде- раль-ной исполнительной власти служит неким образцом, но региональные уменьшенные и генерализованные его копии не просто относятся к разным периодам в развитии оригинала (причем зачастую не к одному, а к нескольким), но и живут самостоятельной жизнью. Начиная с середины 2000-х годов практически повсеместно есть региональные правительства, но возглавлять их может как сам глава региона, так и назначенный им первый заместитель. Самостоятельность премьера, как правило, весьма условна — ведь он назначается губернатором на срок действия полномочий последнего, и губернатор же формирует правительство. Получающаяся схема напоминает существовавшую в царской России в 1905—1917 гг., когда председатель правительства уже получил некоторые самостоятельность и власть, но назначался и снимался государем, который лично контролировал работу не только правительства в целом, но и отдельных министерств.

Председателем правительства, как правило, является губернатор. Однако в последнее время увеличивается число случаев введения самостоятельного поста главы регионального правительства, что приближает институциональную структуру исполнительной власти региона к «двухголовой» федеральной. В 2005 г. были разведены пост главы правительства и губернатора в Астраханской области, в 2007 г. —

вПермском крае, в 2008 г. — в Красноярском крае и в 2009 г. —

вИркутской области.

Число заместителей председателя регионального правительства варьирует от 4 до 8 человек, число членов правительства — от 12 до 18. Заместители председателя правительства могут отвечать как за крупные блоки проблем, так и за отдельные министерства, совмещая свой пост с постом министра. Каждый регион имеет представительство при федеральном правительстве в Москве, руководитель представительства имеет ранг вице-губернатора или даже первого вице-губернатора.

В апреле 2009 г. масштабная реформа системы управления была проведена в Оренбургской области. Губернатор Чернышев в разгар кризиса и за полгода до истечения своего срока решил уйти с поста

главы правительства, объяснив это необходимостью развести представительские функции, связанные с частыми отъездами, и функции по оперативному управлению социально-хозяйственным комплексом области. Спикер ЗС Кулагин объяснил это необходимостью «выстроить наиболее эффективную модель взаимодействия с федеральной властью, сосредоточиться на решении стратегических вопросов, на работе с Москвой, чтобы область попадала в действие федеральных программ, чтобы ей выделялись дополнительные финансовые средства»13. Впрочем, некоторые эксперты сочли это политическим маневром, дистанцированием губернатора и/или подготовкой преемника. В структуре правительства области, которое состояло из 13 министерств, 6 комитетов и 2 департаментов, были устранены 3 министерства, 3 комитета и 1 департамент.

Таким образом, в 2009 г. исполнительная власть в трех из четырех рассматриваемых нами областей подверглась существенному переустройству: в Мурманской и Иркутской областях — в связи со сменой губернаторов, в случае Иркутской области — еще и с принятием нового устава укрупненного региона, в Оренбургской — без видимых внешних причин.

В большинстве случаев региональное правительство в соответствии с административной реформой имеет трехзвенную структуру: министерства — агентства — службы. Лишь в мурманском правительстве наряду с профильными министерствами (финансов, экономического развития, имущественных отношений, строительства

итерриториального развития, транспорта и связи, энергетики

иЖКХ, здравоохранения и социального развития, образования

инауки, юстиции) есть отраслевые комитеты (по промышленности, по лесному хозяйству, по сельскому хозяйству, по рыбохозяйственному комплексу, по природопользованию и экологии, по ветеринарии, по физкультуре и спорту, по культуре и искусству) и функциональные управления (госзаказа, по лицензированию, по тарифному регулированию, госслужбы и занятости, ЗАГС).

Министерства как главные управленческие структуры различаются не только числом (8 в Мурманской области, по 10 в Иркутской

иОренбургской, 12 в Астраханской), но и комбинацией сфер деятельности. Неизменным элементом всех региональных правительств является лишь министерство финансов. Уже экономическое развитие может фигурировать как в чистом виде (Астрахань, Мурманск),