Monografia_Obsh_teoria
.pdfАнализируя соотношение публичного и частного интереса в конститу-
ционных правоотношениях, Л.А. Шарнина приходит к интересным выводам.
Прежде всего, в нормативных конструкциях отечественной правовой систе-
мы не всегда верно определяются субъекты прав. Так в ст. 42 Конституции РФ говорится, что каждый имеет право на благоприятную окружающую сре-
ду. В основе этого права лежит публичный интерес: благоприятная окружа-
ющая среда является общим благом, и удовлетворение этого интереса объек-
тивно невозможно в индивидуальном порядке. Следовательно, субъектом этого права индивид являться не может. При подобном закреплении субъек-
тов права, вызванном смешением понятий публичного и частного интересов,
права лишаются реальных гарантий со стороны государства. Индивиды их в принципе реализовать не могут, а для соответствующих общностей законо-
дательство не устанавливает необходимых правовых гарантий.
Поскольку в публичном интересе заключается общее благо, обладание которым ценно для каждого индивида, ограничение прав и свобод личности вполне возможно, исходя из публичных интересов. В таком соотношении частного и публичного интереса заключается социальная справедливость.
Ограничение права производится не в пользу какого-то иного лица, а в поль-
зу общего блага, значит, и блага лица, права которого ограничиваются.
На современном этапе одной из проблем развития процессуального пра-
ва является институт защиты публичного, общественного интереса. Пред-
ставляется, что это общая процессуальная форма, которую можно обнару-
жить не только в гражданском, но и в уголовном и в других разновидностях юрисдикционного процесса. Она является основой деятельности Конститу-
ционного Суда РФ в рамках конституционного судопроизводства.
Как отметил А.В. Кряжков, «в Конституции РФ Конституционный Суд находит выражение публичного интереса, ложащегося в обоснование его ре-
71
шений»167. На защиту публичных интересов направлена и деятельность уставных судов.
В процессуальном праве правовые понятия «публичного» и «частного» несут уже комплексную смысловую нагрузку, отошли от своего материаль-
но-правового содержания, поскольку индивидуальным (личным) может быть обращение за защитой интереса, вытекающего из публичного, например ад-
министративного, правоотношения. Тем не менее, в процессуальном смысле
–это обращение за защитой частного интереса.
Сдругой стороны, защитой публичного интереса, по нашему мнению,
следует считать и обращение в защиту интересов большого круга лиц (не-
определенного круга лиц), когда интересы эти хотя и вытекают из частно-
правовых отношений, но в силу того, что субъектов нарушенного права мно-
го, ситуация их защиты приобретает публичное, общественное значение. И
именно поэтому в чужих интересах, в интересах этой большой группы лиц обращается государственный или иной орган со специальной компетенци-
ей168.
При отсутствии разумного баланса публичных и частных интересов мо-
жет возникнуть конфликт интересов, приводящий к спорам в публичной сфере.
Термин «конфликт» (от лат. conflictus - столкновение) - определяется как столкновение противоположно направленных целей, интересов, позиций,
мнений или взглядов оппонентов или субъектов взаимодействия. В основе любого конфликта лежит ситуация, включающая либо противоречивые пози-
ции сторон по какому-либо поводу, либо противоположные цели или сред-
167 Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. № 10. С. 98.
168 Павлушина А.А. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма // Журнал российского права. 2003. № 6.
72
ства их достижения в данных обстоятельствах, либо несовпадение интересов,
желаний, влечений оппонентов и т.п.169
Понятие «конфликт интересов» в российском законодательстве появи-
лось впервые применительно к законодательству о предпринимательской де-
ятельности. Распространение данного института на сферу публичного управ-
ления вызвано необходимостью предотвращения влияния на публичного служащего каких-либо частных интересов, могущих повлиять на выполнение им своих должностных обязанностей.
По мнению С.Е. Чаннова170, одной из особенностей служебно-правового регулирования, в отличие от трудоправового, является приоритет защиты публичного интереса над частными интересами отдельных государственных и муниципальных служащих. Государственная и муниципальная служба, яв-
ляясь публичным видом профессиональной деятельности, подразумевает определенный отказ государственного и муниципального служащего от сво-
их конституционных прав, что компенсируется предоставлением ему допол-
нительных гарантий. На наш взгляд, достижение оптимального соотношения частных и публичных интересов возможно в первую очередь посредством качественного реформирования законодательства в публичной сфере.
Подводя итог, следует отметить, что объектом публичного правоотноше-
ния является объект интереса участников правоотношения. Или, другими сло-
вами, то, на что направлено поведение участников публичного правоотноше-
ния, детерминированное их интересами в рамках принадлежащих им субъек-
тивных прав и обязанностей. Объект публичного правоотношения связывает
169Социальная психология. Словарь / под ред. М.Ю. Кондратьева // Психологический лексикон. Энциклопедический словарь в шести томах /под общ. ред. А.В. Петровского. М.: ПЕР СЭ, 2006.
170Чаннов С.Е. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: новеллы антикоррупционного законодательства // Административное право. 2009. № 2. С. 23.
73
его субъектов друг с другом, поэтому к нему обращены интересы каждой сто-
роны правоотношения.
В публичных отраслях права, где одной из сторон правоотношения всегда является государство (муниципальное образование) или уполномоченный гос-
ударственный орган (орган местного самоуправления), обязанности которых нередко сливаются с правами, выражаясь в едином полномочии, в отличии от цивилистической модели правоотношений объект публичного правоотноше-
ния не всегда может быть определѐн через интерес управомоченного лица.
Поэтому в публичных правоотношениях объект правоотношения удовлетво-
ряет интересам не только управомоченной, но и обязанной стороны.
74
§ 2. Теория предмета публичного правоотношения
Хотелось бы сразу обозначить авторскую позицию соотношения объекта и предмета публичного правоотношения. Мы придерживаемся позиции много-
аспектности объекта публичного правоотношения, воспринимая его в каче-
стве и поведения человека и организаций, и в качестве объектов материаль-
ного мира. Проявления поведения как объекта правоотношения в свою оче-
редь может выражаться через юридически значимые действия, что сближает объект и юридический факт при известном разделении их. Определяющим элементом объекта публичного правоотношения выступает публичный инте-
рес, являющийся выражением группового индивидуального интереса, выра-
жаемого в виде публично-правовой идеологии или публично-правовой поли-
тики.
Предмет публичного правоотношения является частью объекта, вы-
ражает его наиболее существенные черты, но не поглощает его. Предмет публичного правоотношения многообразен, но объединѐн в рамках опреде-
лѐнных родовых объектов, что позволяет дифференцировать отрасли пуб-
лично-правового регулирования.
Говорить о предмете публичного правоотношения исключительно сложно, так как данная научно-правовая категория достаточно редко являет-
ся объектом исследования ученых. Еременко А.С., исследуя специфический вид правоотношения – отношения по толкованию конституционно-правовой нормы, разграничивает понятия «объект правоотношения» и «предмет пра-
воотношения» и приходит к выводу, что предмет правоотношения есть носи-
тель юридически значимых свойств и признаков блага, имеющего юридиче-
ское значение. Предметом конституционного правоотношения толкования правовых норм, по его мнению, является данная конкретная правовая норма,
подлежащая применению Конституционным Судом РФ171. Предмет консти-
171 См. подробнее: Еременко А. С. Вопросы объекта и предмета конституционного право-
отношения толкования правовой нормы // Проблемы государственного строительства и
75
туционного права как отрасли права отграничивает от объекта конституци-
онного правоотношения Ю.А. Дмитриев172: Автор рассматривает в развитии и дискурсе вопросы понятия и содержания предмета отрасли конституцион-
ного права РФ; особенностей предмета конституционного права в зарубежных странах.173
Часто соотношение «предмета регулирования» и «предмета правоот-
ношения» замыкается на дихотомическую конструкцию типа «что-то пред-
ставляет собой часть чего-то». Рассматривая динамику финансовых отноше-
ний, А.А. Нечай, предлагает признать, что «финансовому праву присущи все основные черты публичного права, в частности и то, что предметом регули-
рования являются публичные отношения»174. Сравнивая предмет финансово-
го права и предмет финансового правоотношения, Ашмарина Е.М. указыва-
ет, что «отношения, возникающие в процессе ведения учета, непосредствен-
но связаны с экономикой, поскольку предметом, например бухгалтерского учета, является вся хозяйственная деятельность организаций, для осуществ-
ления которой необходимо располагать определенными средствами, а метод бухгалтерского учета - совокупность приемов и способов, применяемых в определенной последовательности и взаимосвязи для отражения объектов учета»175. Однако, и это сравнение не добавляет ясности.
права. Вып. 2. М.: Изд-во РАГС, 2002; Юридический состав конституционного правоотношения толкования правовой нормы // Сборн. науч. ст. аспирантов. М.: Изд-во РАГС,
2002.
172 Дмитриев Ю.А. К вопросу об определении предмета отрасли конституционного права //
Государство и право. 2002. № 7. Стр. 13-22.
173См. также: Дидикин А.Б. Предмет науки конституционного права в России: история и современность // Философия и образование. 2006. № 3. C. 114-119
174Нечай А.А. . Динамика финансовых отношении и новый подход к категориям финансового права // Государство и право. 2001. № 1. С. 33-38.
175Ашмарина Е.М. Специфика содержания некоторых финансово-правовых норм // Государство и право. 2005. № 2. С. 107-111.
76
По мнению проф. Сильченко Н.В., в исследованиях предмета публич-
ного правоотношения сложилась такая же ситуация, как и в исследованиях предмета правового регулирования: «суть которой в том, что, несмотря на большую теоретическую и практическую важность для юридической науки данной научно-правовой конструкции, ее общетеоретические разработки се-
годня осуществляются неудовлетворительно»176.
Аналогичную проблему, но в динамике развития (построения и напи-
сания) диссертационных исследований рассматривает Валеев Г.Х.177, указы-
вая, что выделение объекта и предмета исследования не только для начина-
ющего, но даже и для достаточно зрелого учѐного подчас становится камнем преткновения, так как до сих пор в недостаточной степени разработаны ме-
тодологические требования к формулированию ключевых понятийно-
терминологических категорий, которые определяют содержание и направ-
ленность исследования. В некоторых случаях эти две категории: «объект» и «предмет» преподносятся в качестве синонимичных: в одном и том же ис-
точнике объект (лат. objectum - предмет) - это «то, что существует вне нас и независимо от нашего сознания и является предметом познания, практиче-
ского воздействия»178, а предмет - это «всякая материальная вещь, объект по-
знания»179. традиционно считается, что объект - это то, что противостоит субъекту, на что направлена его научно-исследовательская, познавательная деятельность. Объектом становится лишь та реальность, которая начинает осваиваться познающим субъектом в процессе научно-исследовательской де-
ятельности. Один и тот же объект может быть предметом исследования раз-
ных наук (педагогики, психологии, социологии, философии и др.). Объект
176Сильченко Н.В. Проблемы предмета правового регулирования // Государство и право. 2004. № 12. С. 61-64.
177Валеев Г.Х. Объект, предмет и тема научного исследования //Педагогика. 2002. № 2. С.. 27-31.
178Кондаков И. И. Логический словарь. М.: Наука. 1971. С. 350.
179Там же. С. 413.
77
включает в себя предмет в качестве неотъемлемой составной части. Иногда говорят, что формулировка предмета исследования должна перекликаться с формулировкой темы исследования - это в какой-то степени ориентирует ис-
следователя, но в целом ясности не вносит.
В рамках исследуемой проблематики, мы столкнулись со своего рода правовым феноменом: несмотря на такую принципиальную разницу объек-
тах, субъектах и, главное, методах частноправового и публично-правового регулирования, предметы названных правоотношений по большей части од-
ни и те же, за исключениями тех, которые имеют свойство «сугубой публич-
ности» (термин - Мокина Т.В,) в силу теоретической разработанности в док-
трине российского права (например, публичный интерес) или прямого указа-
ния в законодательстве (например, денежная наличность, ценные бумаги, до-
кументы, удостоверяющие документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства как предметы административных правонарушений в нормах Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Один из соавторов данной работы, Т.В. Мокина, считает, что предмет правоотношения - материальное или нематериальное благо либо поведение лица, по поводу которого возникает правоотношение, при этом не любое бла-
го, а только то, которое взаимосвязано с общественными интересами, инте-
ресами личности, которые регулируются правом. К числу материальных благ относятся земля, недра, реки, озера, моря, дома, строения, сооружения, иму-
щественные комплексы, вещи и т.п. - например, в отношениях по установле-
нию налога на землю, земля по форме материального существования - пред-
метом; а по форме правого (юридического) закрепления - объект налогооб-
ложения. Земля как основа жизнедеятельности - уникальная материальная и правовая конструкция: являясь объектом правовой охраны, она, в то же вре-
мя - предмет публичного правоотношения, возникающего, например, в связи с изъятием земельного участка для государственных и (или) муниципальных нужд.
78
Последнее - особенно актуально в связи с изданием ФЗ РФ от 1 декабря 2007 года № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»180. Согласно ст. 17 закона, земельные участки, предназначенные для размещения олимпийских объектов краевого значения, относятся к собственности Краснодарского края; земельные участки, предназначенные для размещения олимпийских объектов муниципального значения, относятся к собственности муниципального образования город-курорт Сочи. При этом, со дня утверждения документации по планировке территории для размещения олимпийских объектов и до 1 января 2015 года земельные участки, предназначенные для строительства олимпийских объектов, не подлежат отчуждению из государственной и муниципальной собственности.
В соответствии с положениями главы 3 указанного закона («Особенности регулирования градостроительных и земельных отношений в связи с организацией и проведением Олимпийских игр и Паралимпийских игр»), земельные участки являются предметом публичных правоотношений:
Практически все отрасли права предусматривают правоотношения, предметом которых являются земля и другие разновидности собственности -
различен только аспект материального блага, его правовой режим, предусмотренный нормами той или иной отрасли права. Соответственно отличаются и правоотношения, поскольку применяются различные методы правового регулирования. Это можно увидеть на следующем примере. Деньги являются предметом финансово-правовых отношений. Характерная особенность этих отношений - применение авторитарного метода правового регулирования. Предметом многих правоотношений является нематериальное благо. Примеры могут быть приведены по многим отраслям права (интеллектуальная собственность, честь, достоинство человека и т.п.). Рубинштейн А.,
180 Собрание законодательства РФ. 2007. № 49. Ст. 6071.
79
в частности, выделяет общественный интерес, общественные блага, обще-
ственные потребности, публичные блага и несводимые интересы в качестве предмета публичного экономического правоотношения181.
В ряде случаев предметом тех или иных правоотношений является по-
ведение человека (выполнение обусловленной договором или контрактом ра-
боты, оказание определенного вида услуг, выполнение определенных функ-
ций органом государства, должностным лицом). Существуют и такие право-
отношения, в которых сочетаются все эти элементы. Например, правоотно-
шения, вытекающие из договора о создании, разработке и передаче научно-
технической продукции. Договором предусматриваются вид выполняемых работ, сроки, оплата и конечный результат - научно-техническая продукция. (Научно-техническая продукция - это, как известно, разновидность собствен-
ности.)
Следует указать на то, что ряд авторов в принципе не разграничивают объект и предмет правоотношения. Такое разграничение, на наш взгляд, за-
висит от того, какой теории правоотношения придерживается автор: мони-
стической или плюралистической. С точки зрения монистической концепции у всех правоотношений имеется единый, общий объект - поведение людей.
Эта концепция исходит из того, что только действия, поступки людей под-
вергаются регулированию правовыми нормами и лишь поведение человека способно реагировать на правовое воздействие. С точки зрения плюралисти-
ческой концепции у правоотношений существуют разнообразные объекты,
объекты правоотношений столь же многообразны, сколь многообразны и ре-
гулируемые правом общественные отношения. Эта концепция исходит из то-
го, что субъективное право - это не только право на действия (свои или чу-
жие), но и на определенные блага. Этот подход признается более реалистич-
ным и поддерживается большинством ученых. И именно в рамках данной концепции среди видов объектов правовых отношений выделяю: во-первых,
181 Рубинштейн А. Общественные интересы и теория публичных благ // Вопросы экономи-
ки. 2007. № 10. С. 90-113.
80