ОСОБЕННОСТИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ

2007), под воздействием рецессии 2008-2009 гг. и особенно с началом кризиса финансовой стабильности, в ПСР проявились острые политико-экономические проблемы ЕС.

Таблица 3.1 Дефицит госбюджета, государственный долг и совокупные госрасходы в стра-

нах будущей еврозоны-12, США, Японии (% ВВП)

Источник: Morris R., Ongena H., Schuknecht L. The Reform and Implementation of the Stability and Growth Pact // Occasional Paper Series. FrankfurtamMain: ECB. 2006. Nо 47.June.

Р. 6

Вплоть до 2005 г. Пакту давали различные, подчас противоположные оценки. Критика по поводу условий Пакта шла как со стороны кейнсианского крыла, так и представителей либеральной школы. Последние считали, что ограничения размера бюджетного дефицита лишат национальные экономики возможности в полной мере использовать эффекты встроенных стабилизаторов.309 Однако, в течение 3–4 лет (до 2000 г., когда закончился период конъюнктурного подъема экономики) критерии ПСР оставались приемлемы для стран ЕС.

Дисциплина Пакта начала подвергаться пересмотру еще за несколько лет до кризиса.310 Потребность в реформировании ПСР стала очевидной в 2002 г., когда Франция

309Martino А. Milton Friedman and the Euro // Cato Journal. 2008. Vol. 28. No. 2 (Spring/Summer). Р. 265-266.

Встроенные или автоматические стабилизаторы – предусмотренные государством экономические механизмы, позволяющие снизить амплитуду циклических колебаний. Встроенными стабилизаторами являются налоги на доходы и расходы, а также система социального обеспечения. Ставки налогов, а также нормы отчислений в фонды страхования и выплаты из них в страховых случаях остаются неизменными. Их встроенность в экономическую систему автоматически стабилизирует экономику, смягчая сокращение доходов при спаде и сдерживая рост доходов в фазе экспансии.

310Начало изменению ПСР было положено возникновением проблем у его стран-инициаторов – ФРГ и Франции. На саммите ЕС (март 2005) реформа ПСР была одобрена. Базовые макроэкономические показатели пакта, впрочем, не изменились, просто в результате правительства получили возможность при особых обстоятельствах выходить за твердые границы бюджетного дефицита и госдолга. Решения о санкциях за нарушение условий ПСР может быть принято только с учетом динамики госбюджета (принимая во внимание хозяйственный цикл), а также – что очень важно – в какой мере дефицит связан с мерами по стимулированию производительности труда.

101

дважды в течение года признала неспособность сбалансировать свой бюджет сначала

к2004, а затем и к 2006 г.311

К2002 г. экспертно-политическое сообщество по вопросу ПСР разделилось на два лагеря. Одни, особенно французы, считали необходимым поддерживать экономическую активность и выполнять обещания по сокращению налогов на доходы. В период рецессии не следует проводить рестриктивную политику: это еще больше тормозит экономическую активность.

По мнению другой стороны, в лице ЕК и прочих европейских институтов, слабость ПСР не в нем самом, а в невыполнении его положений рядом стран, их отказе от корректирующих мер, направленных на сбалансирование дефицитов к 2004 г. К концу

2002 г. дефицит в еврозоне составил 2,2% вместо запланированных в начале 2002 г. 0,9% ВВП.312 В 2002 г. ПСР получил определение как «почти наша библия… символ того, что страны еврозоны не будут друг друга обманывать».313

ПСР сфокусирован на фискальных целях, а не на мерах роста. Он не может считаться процессом координации, но является принудительным процессом конвергенции экономик на основе жестких заданных норм. Координация должна включать подробный анализ экономической ситуации целиком в еврозоне, и уже потом – анализ национальной специфики для разработки адекватной национальной бюджетной политики каждой страны. Иными словами, идти от общего к частному.

Таблица 3.2 Баланс государственного бюджета и государственный долг

в странах еврозоны (% ВВП)

*Прогноз

Источник: Schuknecht L., Moutot Ph., Rother Ph., Stark J. The Stability and Growth Pact: crisi and reform / ECB Occasional Papers Series. Frankfurt am Main, 2011. Р. 8.

European Economic Forecast.2012. Spring. Brussels: DG ECFIN, 2012.

На заседании Европейского совета в марте 2005 г. проблемы ПСР были вынесены первым пунктом, опередив, в частности, Лиссабонскую стратегию (очередной раз подвергшуюся пересмотру из-за того, что ее цели опять не были достигнуты), проблему

311Mathieu C., Sterdyniak H. Reforming the Stability and Growth Pact: Breaking the Ice // OFCE. Documents de travail. 2003. No 2003-02. May. Р. 5. http://spirepprd.sciences-po.fr/hdl:/2441/1933/resources/wp2003-02.pdf

312Economic Forecast 2003. No 5. Autumn. Brussels: European communities, 2003. P. 2.

313Reforming the EU's stability pact? // The Economist. 2002. Oct 24th (http://www.economist.com/node/1403588).

102

устойчивого развития и др. В представленном Совету докладе ЭКОФИН очередной раз подтверждалось, что ПСР является и останется неотъемлемой частью макроэкономической политики ЭВС.

В 2005 г. половина стран еврозоны, включая ФРГ и Францию, не укладывались в рамки ПСР. На 2005 г. процедура коррекции избыточного дефицита была инициирована в отношении 6 из 12 стран еврозоны.

Схожая неблагоприятная ситуация сложилась и в отношении показателя госдолга относительно ВВП (который не должен превышать 60%). К началу 2005 г. в 7 странах еврозоны госдолг был больше этого показателя, а в двух из них – даже 100%. При этом наибольший прирост госдолга с 2000 г. наблюдался в ФРГ, Франции, Португалии. Так, в ФРГ прирост составил свыше 5 п.п., а госдолг – порядка 65% в 2004 г. На каждый 1 евро дополнительного долга приходилось тратить 5 евроцентов на обслуживание долга – более 66 млрд. на 1,4 трлн. евро германского долга.314

К середине нулевых годов стало ясно, что прогресс в экономической конвергенции очень замедлился по сравнению со второй половиной 1990-х гг. Проблемы ПСР на тот период можно подразделить на три группы:

сверхоптимистичные оценки национальными ведомствами бюджетных политик стран еврозоны;315

махинации с отчетностью, фискальные «трюки» (например, в Греции, Португалии);

предвыборные обещания.316

Вмарте 2005 г. на саммите глав государств и правительств ЕС была одобрена реформа ПСР в сторону значительного смягчения (см. Таблицу 3.8).

После продолжительных обсуждений ЭКОФИН согласился разрешить странам, в которых отмечен отрицательный экономический рост, превысить дефицит госбюджета в 3%. Таким образом, Франции и ФРГ удалось избежать значительных штрафов за нарушение условий ПСР.

С одной стороны, локомотивам еврозоны «ослабили удавку». С другой – ярко проявилась политика двойных стандартов, четко разделив крупные и малые экономики. Так, в случае Португалии и Ирландии был проявлен более строгий подход.

Это решение вызвало обоснованное опасение, особенно в немецком экспертном сообществе, что подобное смягчение правил ПСР подвергает риску стратегическую цель обеспечения устойчивости госфинансов в странах ЕС. Как отметили специалисты Бундесбанка, стабильное положение в бюджетно-налоговой сфере не только вносит

значительный вклад в устойчивый экономический рост, но оно необходимо и для решения проблем демографии (старение населения).317

Основные изменения коснулись, в частности, превентивных мер и применения процедуры коррекции избыточного дефицита. Можно согласиться с мнением, что реформа ПСР 2005 г. существенно ослабила стимулы к проведению строгой бюджетной политики не только в ЭВС, но также в странах-кандидатах на вступление в ЭВС. «Без преувеличения можно сказать, что в результате нововведений Пакт перестал суще-

314Zeitler F.-Chr. What remains of the Stability and Growth Pact? / Salzburg Seminar. Salzburg, 2005, 26 August. P. 1 (http://www.bis.org/review/r050901j.pdf?frames=0).

315В Греции подобная проблема остается актуальной и в настоящее время: к примеру, осенью 2009 г. правительство Г. Папандреу вынуждено было признать, что вместо запланированного дефицита государственного бюджета в размере 6% в стране наблюдается дефицит 12,% ВВП, а последний пересмотр данных показал цифру в 15,7% ВВП! Что лишний раз показывает, насколько «ненадежна» национальная статистика. - Müller H. Euro Vision. Warum ein Scheitern unserer Währung in die Katastrophe führt. – Frankfurt am Main: Campus Verlag, 2012. S. 71.

316Annett A. Enforcement and the Stability and Growth Pact: how fiscal policy did and did not change under Europe’s fiscal framework / IMF Working Paper. 2006, May.Р. 14.

317The Changes to the Stability and Growth Pact // Monthly Report. Deutsche Bundesbank. Frankfurt am Main, 2005. Vol. 57. No 4. April. P. 15.

103

ствовать. Его способность быть инструментом поддержания бюджетной дисциплины сохранилась лишь на бумаге».318

Таблица 3.8 Пакт стабильности и роста до и после реформы 2005 г.

Примечание: отсутствует определение особых обстоятельств

Составлено по: The Changes to the Stability and Growth Pact // Monthly Report. Frankfurt am Main: Deutsche Bundesbank. 2005. Vol. 57. No 4. April. P. 17.

ПСР в итоге стал менее прозрачным, более сложным для применения. Вместе с тем, можно было ожидать, что смягчение правил позволит более реалистично оценивать бюджетные перспективы стран-членов ЭВС (еврозоны). В этих целях было бы разумным создать независимые национальные фискальные ведомства для разработки независимых среднесрочных национальных программ по примеру Нидерландов. В этой стране Центральное бюро планирования наделено полномочиями разрабатывать независимые экономические прогнозы и отслеживать состояние госфинансов.319 Представляет интерес пример Бельгии, где Федеральное бюро планирования представляет прогноз, а Высший финансовый совет намечает цели, вырабатывает политику на базе представленных независимых прогнозов.320

Эксперты МВФ полагают целесообразным анализировать ПСР с двух позиций. Вопервых, влияет ли Пакт на темпы разработки эффективной бюджетной политики. Вовторых, есть ли польза от существования подобных наднациональных критериев (supranational rule).321 На оба вопроса можно дать утвердительный ответ, хотя и с оговорками.

318Буторина О.В. Кризис в зоне евро: ошибки или закономерность // Современная Европа. 2012. № 2(50). С. 89.

319Jonung L., Larch M. Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts // European Economy Economic Papers. 2004. No 210. July. P. 14, 25.

320См. подробнее: Bogaert H., Dobbelaere L., Hertveldt B., Lebrun I. Fiscal councils, independent forecasts and the budgetary process: lessons from the Belgian case. Federal Planning Bureau / Working Papers 4-06. Brussels, 2006. – 20 р.

321Annett A., Decressin J., Deppler M. Reforming the Stability and Growth Pact / IMF Policy Discussion Paper. 2005, Feb. Р. 7.

104

В 2006 г. ЕК и Евросовет начали заниматься очередным нарушителем ПСР – Венгрией, чей дефицит госбюджета составил около 10% ВВП. ЭКОФИН установил срок до 10 апреля 2007 г., чтобы страна приняла эффективные меры для сбалансирования бюджета в 2007 г. Кроме того, ЭКОФИН прекратил начатую в 2006 г. процедуру коррекции против Великобритании и ФРГ. И это несмотря на тот факт, что госдолг ФРГ составлял 78% ВВП. Совет одобрил выданную Еврокомиссией рекомендацию о мерах по преодолению избыточного дефицита Чехии.322

Реформа 2005 г. была уже в августе 2007 г. торпедирована Францией, где приступили к стимулированию национальной экономики мерами, которые далеко выходили за рамки ПСР.

Первые 8 лет существования евро и 10 лет – ПСР можно охарактеризовать как время упущенных возможностей, когда были созданы все предпосылки для кризиса еврозоны. Первая же попытка жестко применить ПСР провалилась, когда ФРГ и Франция вместе заблокировали принятие против них санкций. «Пакт заработал вновь только в 2009 г. с началом долгового кризиса в Греции»323. Тем не менее, стоит отметить, что реформа ПСР 2005 г. все же оказала положительный эффект до начала кризиса, дока-

зательством чего может служить снижение дефицита госбюджета еврозоны до -0,6% в 2007 г.324

Впрочем, этот показатель не отражает значительных различий внутри группы. Согласно данным того периода, все страны сумели удержаться в рамках ПСР, хотя Франция, Италия и Португалия были на грани его нарушения. Последующий пересмотр данных выявил нарушение условий Пакта Португалией и Грецией.

Вплоть до начала рецессии в 2008 г. дискуссии о дальнейшем смягчении норм ПСР оставались на заднем плане, поскольку на передний план выдвинулась проблема конституционного кризиса в ЕС. Интенсивный экономический спад со всей очевидностью показал, насколько стеснительны критерии ПСР, особенно для стран еврозоны. Поскольку возможность сохранения действующих предельных значений представляется сомнительной, речь шла об их дальнейшем смягчении. Тем более что правовые основания для этого имеются.325

Впрочем, как уверены эксперты Главного управления по финансовым и экономическим вопросам (ЭКФИН) Еврокомиссии, «если бы ПСР не существовал, то для преодоления финансового кризиса его следовало бы выдумать».326

С началом глобального экономического кризиса в Европе в 2008 г. подавляющее большинство стран ЕС перестали выполнять критерии ПСР в отношении, как бюджетного дефицита, так и госдолга. По результатам внеочередного саммита ЕС осенью 2008 г. бюджетные ограничения на время кризиса были de facto приостановлены. При этом все без исключения среднесрочные стабилизационные программы ставят целью вернуть основные показатели в установленные Пактом нормы.

Широкая бюджетно-налоговая поддержка финансового сектора привела к разбалансированию системы госфинансов не только в еврозоне, но и за ее пределами. К 2010 г. средний дефицит бюджета для еврозоны-12 составил 6%, госдолг достиг 85% ВВП, что почти на 20 п.п. превышало предкризисное значение. Особое беспокойство вызывала Греция, которая регулярно приукрашивала положение в своих госфинансах.

322Press Release 2753rd Council meeting. Economic and Financial Affairs Council (ECOFIN). Pres. E. Heinäluoma. – Luxembourg, 10 Oct. 2006. Р. 9-12.

323Sarrazin Th. Europa braucht den Euro nichts. – Deutsche Verlags–Anstalt, 2012. S. 85.

324European Economic Forecast. Autumn 2010. Luxembourg, 2010. Р. 18.

325Энтин Л.М. Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009-2017 годы. М.: Изд-во «Аксиом»,

2009. С. 207.

326Economic Crisis in Europe: Causes, Consequences and Responses. DG Economic and Financial Affairs, European Commission. 2009. Р. 59.

105

В2010 г. перечень основных проблем, связанных с ПСР, расширился с трех до семи. Эксперты ЕК и ОЭСР к ним относят:

(1) плохое качество статистики отдельных стран-членов;

(2) слабая система раннего предупреждения в период благоприятной экономической конъюнктуры;

(3) преувеличенное внимание к двум критериям ПСР без должного внимания к иным дисбалансам макроэкономического характера;

(4) ограниченное наднациональное вмешательство ЕС;

(5) отсутствие рекомендаций для смягчения серьезных экономических потрясений;

(6) отсутствие разработанного порядка действий в случае возможного дефолта по суверенным долгам;

(7) отсутствие взаимной увязки обеспечения фискальной консолидации и проведения структурных реформ.327

Три из семи перечисленных пунктов (1, 2, 4) были известны задолго до кризиса. Интерес вызывают остальные. Перечень проблем отражает положение, сложившееся к моменту его обнародования: страны ЕС только стали выходить из «Великой рецессии», а еврозона уже начала ощущать наступление кризиса суверенных долгов. Эксперты, наконец, признали, что дисциплина ПСР (в данном случае, преувеличенное внимание к критериям госдолга и дефицита бюджета) не самое главное в экономике. Не менее важны (а то и более, учитывая сложившуюся ситуацию в еврозоне) стимулирование роста и структурные реформы. Пункт об отсутствии механизма действий в случае дефолта подтверждает, что, несмотря на заверения политиков, экономисты всерьез рассматривают возможность греческого дефолта. Примечательно, что в трудные для экономики времена возникает запрос на наднациональные действия на уровне ЕС.

Вдекабре 2011 г. в ЕС принято новое законодательство об управлении экономикой из шести документов – пяти Постановлений и одной Директивы («Пакет Шести»).328 При этом одобрение со стороны 27 стран-членов ЕС и Европарламента последовало по европейским меркам невероятно быстро. Четыре из документов были направлены на реформирование ПСР в сторону более строгого применения фискальных правил. Переговоры между национальными правительствами, ЕК и Европарламентом длились свыше года.

Первый пункт достигнутого компромисса касался установления минимальных стандартов национальных бюджетных правил. Второй – усиления регулирования в части превентивных мер. Третий – усиления регулирования в части корректирующих мер с особым вниманием на сокращение госдолга. Наконец, речь шла об усилении финансовых и нефинансовых санкций за нарушение условий ПСР в странах еврозоны.

Примечательна принятая в «Шести документах» процедура отклонения рекомендаций ЕК голосованием в Совете квалифицированного большинства (reverse qualified

majority voting, RQMV). «Рекомендация ЕК может быть отклонена, если против ее принятия проголосует квалифицированное большинство».329

Резко повысилось внимание к критерию госдолга. Процедура коррекции избыточного дефицита госдолга может быть инициирована, даже если страна укладывается в рамки ПСР по дефициту госбюджета.

Система раннего предупреждения основывается на анализе 10 макроэкономических показателей. Этот анализ позволит определить потенциально уязвимые экономи-

327Larch M., Noord P. van den, Jonung L. Op. cit. Р. 15-25.

328Директива предполагает перенос коммунитарных норм в национальное законодательство и предусматривает их реализацию через национальную систему права.

329What are the main features of the "six-pack" and the Treaty on Stability, Coordination and Governance (TSCG)? (http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/governance/2012-03-14_six_pack_en.htm).

106

ки, избежать повторения «испанского» и «ирландского» сценариев с их «пузырями» на рынках недвижимости.

Реформа ПСР, по мнению европейских экспертов, представляет шаг в верном направлении. Еще в 2011 г. Ж.-К. Трише на посту главы ЕЦБ предупреждал о необходимости создать наднациональное ведомство, которому бы делегировалась часть национальных фискальных полномочий. Тем не менее, не все страны готовы даже частично отказаться от своего фискального суверенитета.

Эксперты ЕЦБ предлагают при продолжении реформы ПСР учесть ряд обстоятельств. Во-первых, любое изменение не должно противоречить существующим институциональным рамкам. Во-вторых, в обмен на членство в еврозоне страна должна согласиться поделиться частью суверенитета в области макроэкономической политики (особенно это касается дефицита госбюджета и госдолга). В-третьих, в соответствии с принципом субсидиарности, структура и уровень бюджетных доходов и расходов должны оставаться прерогативой государств-членов. Ответственность за принятые прави-

тельствами финансовые обязательства также должна сохраняться на национальном уровне.330

Эксперты ЕЦБ предлагают ряд пунктов реформы, в числе которых:

ввести принцип единогласия при разрешении стране превысить дефицит бюджета в

3% ВВП;

ввести принцип квалифицированного большинства при разрешении стране превысить дефицит бюджета, зафиксированный в ее среднесрочной бюджетной программе;

признать в национальных законодательствах необходимость подобного одобрения на наднациональном уровне (ЭКОФИН);

в текущий бюджетный период автоматически исправлять фискальные проблемы прошлых лет;

учредить во всех странах-членах независимые ведомства, занимающиеся прогнозированием положения в госфинансах;

создать на наднациональном уровне в еврозоне (не внося изменений в Лиссабонский договор) независимый наблюдательный институт – Европейское бюджетное управление – для мониторинга бюджетов стран еврозоны, которое могло бы стать прообразом министерства финансов ЕС.

Экономический кризис выявил потребность в значительном усилении координации хозяйственных политик на наднациональном уровне. До недавнего времени дискуссии между органами ЕС и странами-членами по поводу экономических приоритетов и структурных реформ не были взаимоувязаны. Поэтому в 2010 г. было принято решение о создании т.н. Европейского семестра. Европейский семестр, означает, что ЕС и еврозона

будут ex ante координировать свои бюджетные и экономические политики в соответствии с ПСР и стратегией «Европа 2020».331

Европейский семестр, рассчитанный на полгода, начинается ежегодным обзором экономического роста, который готовит Еврокомиссия и который включает в себя анализ достижений стратегии «Европа 2020», макроэкономических показателей и занятости. Рекомендации, основанные на этих обзорах, применяются к ЕС в целом, а затем спускаются на национальный уровень. Это позволяет воздействовать на национальные госбюджеты на стадии их подготовки.

Одним из основных предложений ЕК касательно экономической координации было усиление механизмов ПСР. В январе 2012 г. был издан специальный «Кодекс поведения» или подробное описание процессов применения ПСР. В этом документе детально

330Schuknecht L., Moutot Ph., Rother Ph., Stark J. The Stability and Growth Pact: crisis and reform. Р. 18.

331European semester: a New Architecture for the New EU Economic governance – Q&A. Brussels, 12 January 2011. Р. 1.

107

рассмотрены основные понятия, относящиеся к ПСР, а также даны рекомендации по содержанию Программ Стабильности и Конвергенции (Stability and Convergence Programmes). Программы Стабильности и Конвергенции представляют собой национальные документы, в которых представлен анализ фискального положения в стране на основе наблюдений Евросовета за состоянием ее госфинансов. Разрабатывать эти

Программы, которые являются частью Европейского семестра, требует обновленный ПСР.332

Как только ЕС получил, как казалось, эффективный ПСР, вмешалась ФРГ, настаивающая на углублении его реформы. Предложенный Германией проект Фискального пакта отразил ее мнение, что кризис в еврозоне является по своей природе преимущественно фискальным. Значительное ухудшение ситуации с государственным долгом в ЕС после 2008 г. произошло, прежде всего, потому, что государства были вынуждены спасать банки и отвечать по токсичным долгам частного сектора.333 Фискальный пакт посвящен, в основном, двум из параметров ПСР – долгу и дефициту, что отражает озабоченность ФРГ именно этими характеристиками.

В марте 2012 г. 25 из 27 стран ЕС (кроме Великобритании и Чехии) подписали договор по обеспечению бюджетной дисциплины или Фискальный пакт – «шаг на пути к фискальному союзу».334 Чтобы он вступил в силу в 2013 г., необходима его ратификация 12 членами еврозоны.

Фискальный пакт актуален для еврозоны, которая фактически находится на грани развала, как бы ни заверяли о невозможности этого европейские политики на высшем уровне. Вместе с тем, Пакт не решает и даже не вносит вклад в решение кардинальной проблемы, которая состоит в ослаблении позиций ЕС в мировой экономике, а также в обострении целого ряда социальных проблем. Прежде всего, еврозона нуждается в фискальных стимулах роста и реформе трудового и социального законодательства. В противном случае соблюдение бюджетной дисциплины лишь усугубляет депрессивное состояние национальных экономик.

Цель Фискального пакта – включить в национальное законодательство на конституционном (или эквивалентном) уровне часть критериев ПСР. Таким образом, смысл отражения наднационального законодательства в национальных конституциях – придать ему больший вес и значимость, а также существенно усложнить правительствам нарушение критериев ПСР. Кроме того, страна, которая не ратифицирует этот Пакт, лишается возможности запросить и получить финансовую помощь со стороны ЕС.

Таким образом, за довольно короткий период времени дважды произошло существенное ужесточение ПСР, смягченного реформой 2005 г.

Фискальный пакт содержит четыре существенных новации по сравнению с ПСР. Во-первых, ст. 3 Части 3 Фискального пакта гласит, что бюджет должен быть сба-

лансированным (shall be balanced) или профицитным, а в ПСР – что он должен быть практически (close to balance) сбалансированным или профицитным. Структурный дефицит335 ежегодно не должен превышать 0,5% номинального ВВП. Отклонение от этого

332Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and Guidelines on the format and content of Stability and Convergence Programmes. 24 January 2012. Р. 12-13.

333Gabriel S., Steinmeier F.-W., Steinbrück P. Der weg aus der krise – wachstum und beschäftigung in Europa.

S. 1 (http://www.spd.de/linkableblob/72310/data/20120515_wachstumspakt.pdf).

334McArdle P. The Euro Crisis: The «Fiscal Compact» and fiscal policy / Working Paper 6. Institute of International and European Affairs. Dublin, 2012. Р. 1.

335В странах с различной нормой безработицы оценить допустимый размер дефицита госбюджета можно, рассчитав его для потенциального ВВП. При условии одинакового допустимого предела структурного дефицита фактический дефицит больше для стран с высокой нормой безработицы и меньше для стран с низкой нормой безработицы. Ориентировочные расчёты показывают, что при норме безработицы в 7, 12, 20%, фактических дефицитах соответственно в 1,4; 3,0; 5,7% будет один и тот же структурный дефицит в 0,5%. Получается, что введение предела структурного дефицита ужесточает

108

показателя допускается только в исключительных обстоятельствах (exceptional circumstances) или в период глубоких рецессий (deep recessions). Допустим переходный период, продолжительность которого, однако, не определена (!). Для стран, в которых госдолг значительно ниже 60% и чьи системы госфинансов признаны устойчивыми, допустима менее строгая граница структурного дефицита – 1%. В случае существенного отклонения от среднесрочных бюджетных целей, процедура коррекции запускается автоматически.336

Во-вторых, одна страна-подписант имеет право подать в Суд ЕС на другую странуподписанта, если предполагает нарушение положения об инкорпорировании в национальное законодательство бюджетных правил Фискального пакта. Суд ЕС получает право штрафовать страну, не включившую в свое законодательство «правило сбалансированного бюджета». Штраф может доходить до 0,1% ВВП. Если речь идет о стране еврозоны, то сумма штрафа направляется в созданную в начале 2012 г. постоянно действующую структуру – Европейский механизм стабилизации (European Stability Mechanism).337 Если штраф наложен на подписавшую договор страну вне еврозоны, он направляется в Общий бюджет ЕС.

В-третьих, процедура коррекции избыточного дефицита открывается, если страна с отношением госдолга к ВВП свыше 60% недостаточно быстро приводит этот показатель в норму. Требование ежегодного снижения долга составляет 1/20 от разницы между фактическим значением долга и границей в 60%. Правило применяется в отношении среднего за 3 года показателя. Странам предоставляется трехлетняя отсрочка применения «Правила 1/20», если после процедуры коррекции их текущий дефицит госбюджета не превышает 3% ВВП. Данная новелла Фискального пакта уже была упомянута в новом законодательстве ЕС об управлении экономикой (декабрь 2011 г.).

Наконец, в-четвертых, отклонение начала процедуры коррекции избыточного дефицита квалифицированным большинством голосов.

Фискальный пакт критикуют не только политики, но и ряд экспертов, которые не считают реальным его применение во всех странах. Так, немецкий правовед обеспокоен отсутствием в тексте Фискального пакта оговорки о денонсации. Это не представляло бы проблемы, если бы Фискальный пакт был составной частью основополагающих договоров о ЕС, поскольку они предусматривают выход страны из состава Союза. Фискальный пакт, не будучи источником права ЕС, без оговорки о денонсации, обречен действовать вечно. В этой связи предлагается внести в Фискальный пакт оговорку о денонсации, а также (что не менее важно), предусмотреть возможность внесения в него изменений после определенного периода функционирования.338

После поражения на президентских выборах во Франции Н. Саркози главными сторонниками Фискального пакта остаются только немцы. Будущее покажет, кто прав – сторонники или противники «затягивания поясов».

Кстати, и сами немцы далеко не едины в поддержке Фискального пакта. Так, в середине 2012 г. в Суд г. Карлсруэ был подан иск группой «Больше демократии» (лицом которой является бывший федеральный министр юстиции Г. Даублер-Гмелин). Суть ис-

фискальную дисциплину для стран с более благополучным положением в экономике. Страны, чье экономическое положение сложнее и где для улучшения ситуации требуется применение бюджетноналоговых инструментов, получают больше свободы действий.

336Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union… The 2 March 2012.

P. 11-12 (http://european-council.europa.eu/media/639235/st00tscg26_en12.pdf).

337Treaty establishing the European Stability Mechanism… The 2 Feb. 2012 (http://www.european- council.europa.eu/media/582311/05-tesm2.en12.pdf).

338Gabrisch H. Der Fiskalpakt und seine wirtschaftlichen Konsequenzen. Halle Institute for Economic Research. S. 5 (http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2042514).

109

ка в том, что правила Фискального пакта подрывают суверенитет национального парламента ФРГ в бюджетной сфере.339

Наднациональный Пакт стабильности и роста сыграл не последнюю роль в построении национальных антикризисных программ. Заместитель председателя ЕК (ныне

– еврокомиссар по антимонопольной политике) Х. Альмуниа усматривает взаимосвязь приверженности критериям ПСР, особенно в нынешний кризис, и процесса экономической консолидации и евроинтеграции.340 Кризис может быть использован для «централизации … бюджетно-налоговых политик, которые, в свою очередь, могут быть использованы для гармонизации налогообложения».341

ПСР критикуется экспертами ЕК и ОЭСР за недостаточную эффективность в «обычные, особенно благоприятные времена, и чрезмерную жесткость в такие понастоящему трудные времена, как … кризис».342 Несмотря на явное нарушение критериев ПСР, тот факт, что страны-члены ЕС стремятся по окончании кризиса вернуться к его соблюдению, отражает общую озабоченность состоянием госфинансов.

Внастоящее время «фискальное лицо» ЕС определяет пока не Фискальный пакт,

аобновленный ПСР и принятый пакет из шести документов – «Пакет шести» («SixPack»). Пока большинство стран не снизили дефициты бюджетов со среднего в 6% до

3% ВВП, основным двигателем режима экономии останется ПСР (как минимум до 2013 г.) как основной правовой акт.343

Таким образом, даже без Фискального пакта бюджетная политика ЕС будет оставаться ограниченной и после 2013 г., поскольку «Пакет шести» уже предписывает соблюдение двух важных правил. Это – упомянутое правило 1/20, а также ограничение роста расходов для всех стран, чей госдолг превышает 60% ВВП (т.е. практически для всех стран еврозоны).

Основной принцип Фискального пакта – усиление контроля – разумный, но механизм реализации этого принципа представляет собой проблему, поскольку предложенный подход представляется экпертам слишком жестким, и кроме того, может подорвать роль национальных правительств в противостоянии экономическим потрясениям. Фискальный пакт вряд ли способен выполнить те задачи, ради которых создавался – исключить повторение кризиса 2008 г. и сыграть ключевую роль в стратегии по спасению евро. Фискальный пакт создает особый подход к экономическому развитию, который, однако, не гарантирует положительных результатов.

Также следует отметить, что только соблюдение финансовой дисциплины, хотя оно очень важно, не способно вывести экономику из кризиса. Необходимо более широкая постановка проблемы – стимулирование экономического роста. Можно согласиться с П. Кругманом, что «надо сфокусироваться не на жесткой экономии, но на создании новых рабочих мест».344 В частности, мерами, выходящими за пределы (или не предусмотренными) ПСР и Фискальным пактом, касающимися структуры доходной и расходной частей бюджета. В самом деле, ЕС предстоит реформа не только фискальной сферы, но и многих смежных областей, включая социальную и трудовую – словом, всего того, что дает нагрузку на государственные финансы.

Пакт стабильности и роста и Фискальный пакт – первые шаги по пути к созданию единой системы государственных финансов в Европейском союзе. И хотя по-прежнему

339Fiscal compact, bailout fund challenged in German court (http://euobserver.com/18/116829).

340Hentschelmann K. Der Stabilitätsund Wachstumspakt als Ordnungsrahmen in Krisenzeiten. Möglichkeiten und Grenzen der Berücksichtigung der Finanzkrise / Institute for European Integration. Hamburg. 2010, S. 7.

341Bagus Ph. The tragedy of the euro. Auburn: Ludwig von Mises Institute, 2010. Р. 9.

342Larch M., Noord P. van den, Jonung L. The Stability and Growth Pact: Lessons from the Great Recession. European Union, 2010. Nov. 11. Р. 5.

343Dullien S. Reinventing Europe: Explaining the Fiscal Compact

(http://ecfr.eu/content/entry/commentary_reinventing_europe_explaining_the_fiscal_compact). 344 Krugman P. End this depression now! – NY, W.W. Norton & Company, 2012. P. 224.

110